P.A.: quant’è bella trasparenza che si fugge tuttavia…

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di Paolo Isola

Per quanto forte sia stato il monito di papa Francesco contro la corruzione nel celebre discorso di un anno fa a Scampia, evidentemente l’aria è già tanto ammorbata che pochi ancora hanno sensi idonei a fiutare dove la corruzione possa annidarsi. Raffaele Cantone e Francesco Caringella proprio in questi giorni hanno voluto richiamare il monito del pontefice con “La corruzione spuzza”, per i tipi di Mondadori, da ieri in libreria. Dalla stessa definizione giuridica dei reati di corruzione e concussione deriva che la P.A. costituisce l’ambiente in cui si sviluppano tali comportamenti criminali. E’ cosa da sempre risaputa. Ma solo negli ultimi anni la legislazione del nostro paese ha individuato le leve che, debitamente sostenute, avrebbero potuto sconfiggere la corruzione, riconoscendo a tutti i cittadini, anche non portatori di interessi attuali, concreti e giuridicamente tutelati, di esercitare una funzione di controllo sociale su qualsiasi aspetto della funzione amministrativa.

Il primo passo lo compì Renato Brunetta. Ministro della P.A. nell’ultimo governo Berlusconi, Brunetta per primo avvia il processo volto a rendere affidabile la comunicazione istituzionale che le PP.AA. già avevano iniziato a svolgere su siti web la cui “realizzazione è nata dalla iniziativa dei singoli enti con modalità spesso eterogenee”, che avevano prodotto “riconoscibilità non immediata della natura, pubblica o privata, del sito web; identificabilità non immediata dell’Amministrazione che ha realizzato il sito web; assenza di regole e di criteri per il trattamento dei contenuti”.  Riconosciuta l’urgenza di procedere alla digitalizzazione della P.A., il cui codice (CAD) aveva preso corpo con il D.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, la direttiva Brunetta n. 8/2009 fissa l’obbligo per tutte le PP.AA. di provvedere all’iscrizione dei propri siti istituzionali al dominio “.gov.it”.  [Anticipo una domanda: perché si continua a finanziare l’Agenzia per l’Italia digitale? Tra le sue funzioni non è del tutto irrilevante quella di attribuire il dominio .gov.it, che, per quanto obbligati, ancora si rifiutano di richiedere tutte le prefetture italiane, oltre la metà dei ministeri, enti e amministrazioni pubbliche dai bilanci milionari e miliardari, ma privi di una riconosciuta e riconoscibile comunicazione istituzionale.]

Il primo obbligo di pubblicazione ’pesantemente’ istituzionale venne per le PP.AA. con la legge n. 69/2009, il cui art. 32 è categorico: la conoscenza legale degli atti e delle delibere delle PP.AA. (e con essa la loro capacità di produrre effetti giuridici) deriva unicamente dalla pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione o di altro ente obbligato o di associazione di enti obbligati. Il provvedimento era finalizzato all’eliminazione degli sprechi relativi al mantenimento della documentazione cartacea, ma il plus di democrazia che avrebbe dovuto risultarne è del tutto evidente. Chi mai avrebbe potuto conseguire la conoscenza, non dico effettiva, ma anche solo teorica (legale, appunto) di atti e delibere che pubbliche devono essere? Sono oltre 50 mila i muri ai quali erano appesi gli albi pretori fisici, che ben pochi cittadini avevano la possibilità di consultare. Un ulteriore guadagno di democrazia si sarebbe dovuto avere con il “Decreto trasparenza” del 2013. L’azione amministrativa deve essere presentata, come e per quanto prescrive la legge, all’intera cittadinanza. A essa, anzi, l’art. 1 del decreto affida la responsabilità del più efficace controllo sociale sul perseguimento delle funzioni istituzionali. “La trasparenza concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino”.

Il ministro Filippo Patroni Griffi, nel cui ufficio legislativo il testo del decreto è stato redatto, bene ne rappresenta lo spirito: «Confidiamo che a controllare siano soprattutto i cittadini», perché, esplicitando probabili premesse implicite, ispettori e controllori occupano ambiti funzionali decisamente esposti al rischio corruzione. Insomma, due buone leggi che avrebbero potuto e dovuto delimitare il campo in cui combattere la battaglia finale tra la

corruzione e l’integrità dell’azione dell’amministrazione e del governo del paese.

Non sono poche, nel nostro ordinamento giuridico, le buone leggi che poi non conseguono l’efficacia delle azioni da esse previste. Si è soliti dire che poi viene a mancare l’iniziale volontà politica dei primi legislatori. Di altri casi, non so. Relativamente alle norme sopra richiamate, ho la certezza che è esistita, e che tuttora si esprime, una pervicace volontà di limitarne la portata innovativa e democratica di estremo rilievo. Anche a rischio di compromettere la regolarità e l’efficienza dell’intero sistema amministrativo pubblico. Vediamo perchè.

Il 19 ottobre 2010 i ministri R. Brunetta e P. Romani (che interviene al solo scopo di garantire finanziamenti pubblici. Poi erogati?) sottoscrivono un protocollo di intesa con “Gazzetta amministrativa”, diretta da Enrico Michetti, e Upi, allora presieduta dall’attuale sottosegretario alle Politiche agricole G. Castiglione, e assumono l’impegno “di diffondere e di dare visibilità al servizio completamente gratuito per i cittadini e per i comuni ‘ALBO PRETORIO ON LINE’ al fine di agevolare la rapida e capillare diffusione sull’intero territorio nazionale di tutte le opportunità, offerte ed esplicitate in avvisi, bandi e concorsi, già categorizzate per argomento e lavorate per area provinciale”. Che non possa trattarsi (legittimamente, intendo) dell’adempimento degli obblighi di pubblicità legale è evidente: il termine pubblicità legale mai compare nel protocollo, come, d’altra parte, mai compare il riferimento all’articolo 32 della L. n. 69/2009 che la pubblicità legale on line istituisce con vincoli precisi. La parte contraente pubblica non dà alcuna pubblicità all’atto, la cui gestione viene lasciata esclusivamente alle iniziative editoriali di Enrico Michetti.

Il 23 aprile 2013, due giorni dopo l’entrata in vigore del ‘Decreto trasparenza’ e cinque giorni prima delle dimissioni del governo Monti, il ministro per la P.A. F. Patroni Griffi sottoscrive un protocollo di integrazione all’intesa precedente. Con esso, il ministero “acquisisce gratuitamente, per metterlo a disposizione delle P.A. il già operativo applicativo web Amministrazione trasparente realizzato dalla Gazzetta Amministrativa”. Che ciò valga per l’adempimento degli obblighi previsti dal D.lgs. n. 33/2013, art. 2, c. 1, nel protocollo non si dice, come è omesso quanto disposto dal comma 2 dello stesso articolo: “Ai fini del presente decreto, per pubblicazione si intende la pubblicazione, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all’allegato A, nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione”. Del Decreto trasparenza si cita, risibilmente, solo l’art. 51 relativo all’invarianza finanziaria e dell’originale art. 48 (poi modificato) si travisa totalmente il senso, con una citazione del solo comma 1, che induce a ritenere del tutto discrezionale il potere del Dipartimento della funzione pubblica in materia della definizione dei criteri di “organizzazione, codificazione e rappresentazione dei documenti” che, in realtà, il successivo comma 3 chiarisce essere un potere di proposta al Presidente del Consiglio dei ministri e sentite Agid e le diverse Autorità interessate.

L’8 ottobre 2013, il ministro D’Alia sottoscrive un ulteriore protocollo per rinnovare le intese precedenti, nel frattempo venute a scadenza.

Il protocollo sottoscritto poi dal ministro Madia in data 19 settembre 2014, per rinnovare l’intesa precedente che aveva una durata di un solo anno, merita più attente e particolari considerazioni, che è bene rinviare ad altro momento, per non divagare qui dall’effetto che per primi i ministri Brunetta, Romani e Patroni Griffi hanno prodotto: subito migliaia di PP.AA. si rivolsero a “Gazzetta Amministrativa” convinte di adempiere a obblighi di pubblicazione che effettuati in modalità difformi da quanto richiesto dalla legge non producono effetti giuridici di sorta.

Stante poi l’inerzia della Dipartimento della funzione pubblica e dei dirigenti che nel frattempo hanno svolto la funzione di responsabile della trasparenza e della prevenzione della corruzione della Presidenza del Consiglio dei ministri, ai quali tutti, dal 2014, ho rivolto quesiti sulla legittimità degli atti, nonché istanze di accesso a tutti i titoli riconosciuti dalla legge, altre migliaia (calcolerei tra le 20 e le 30 migliaia) di altre PP.AA. si rivolgono ormai a decine di privati fornitori di servizi web, tra i quali spicca il gruppo dell’editore Maggioli, che ormai pubblicano sui loro propri siti la comunicazione istituzionale più significativa delle pubbliche amministrazione, che, proprio da quelle dovrebbero derivare la legittimità della loro azione amministrativa come delle spese che sostengono.

Che quanto meno i ministri Brunetta e Patroni Griffi fossero consapevoli della totale assenza di legittimità dei protocolli di intesa da loro sottoscritti risulta dai limiti su esposti di quegli atti (totale silenzio e segretezza istituzionale e totale affidamento dei testi alla gestione di un privato, mancata dichiarazione dell’oggetto delle intese e di ogni registrazione al protocollo o ad altro albo necessario per la certificazione di veridicità di firme e date),  ma appare ancora con maggiore evidenza considerando che il comunicato del ministro Brunetta a tutte le PP.AA. nel gennaio 2011 (on line ne esiste solo la sintesi autorevolmente riferita da ForumPA), appena tre mesi dopo la sottoscrizione del Protocollo di intesa, è assolutamente assertivo nell’affermare che

le amministrazioni pubbliche sono obbligate a pubblicare sul proprio sito Internet (o su quello di altre amministrazioni affini o associazioni) tutte le notizie e gli atti amministrativi che necessitano di pubblicità legale”.

Altrettanto assertivo, allo stesso riguardo, è il Vademecum – Modalità di pubblicazione dei documenti nell’Albo online, pubblicato, in conformità della direttiva n. 8/2009, nel luglio 2011 (Brunetta ministro e Patroni Griffi Capo di gabinetto) da “DigitPA” che opera presso la Presidenza del Consiglio, nell’ambito stesso del ministero.
Relativamente all’Amministrazione trasparente, appena due mesi dopo la sottoscrizione del Protocollo a integrazione dell’intesa con “Gazzetta Amministrativa”, Civit (ora ANaC) ribadisce con la delibera n. 50/2013 che la pubblicazione deve avvenire sul proprio sito istituzionale e Patroni Griffi, ancora presente nella compagine del governo Letta in qualità di sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, nulla rettifica del proprio precedente atto e nulla eccepisce a proposito della delibera Civit, ma ancora assiste al rinnovo dell’intesa ormai in scadenza da parte del ministro D’Alia.

Filippo Patroni Griffi è ora presidente di sezione del Consiglio di Stato, l’organo che dovrebbe esprimersi in merito alla legittimità degli atti sottoscritti dallo stesso Patroni Griffi in qualità di ministro e si propone, al tempo stesso, quale garante della correttezza dell’azione editoriale di “Gazzetta Amministrativa” che continua a pubblicare le sezioni della pubblicità legale e dell’amministrazione trasparente rese possibili, ma non per ciò legittime, dalle intese scadute Brunetta-Romani e Patroni Griffi che, buon ultimo, il ministro Madia avrebbe rinnovato il 19 settembre 2014 per poi recederne l’8 aprile 2015.

 

P.S. I testi dei Protocolli di intesa sottoscritti con Gazzetta Amministrativa dai ministri Brunetta e Romani e successivamente dal ministro Patroni Griffi non sono mai stati accessibili on line.
I protocolli sottoscritti dai ministri D’Alia e Madia sono invece pubblicati, a seguito di mie istanze di accesso civico, nella sottosezione Provvedimenti dell’Amministrazione trasparente della Presidenza del Consiglio dei ministri.

 

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