Le vicende della legge di bilancio: lo stralcio ex post del Presidente Fico

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di Gianluca De Filio

Nella seduta della Camera dei Deputati del 5 dicembre il Presidente Roberto Fico ha dichiarato lo stralcio dal testo della legge di bilancio, licenziato per l’aula dalla Commissione bilancio, dei commi 294 e 295, nonché dei commi da 327 a 329, dell’articolo 1 del disegno di legge (a.c. 1334-A). La motivazione di tale espunzione è stata individuata nel carattere “evidentemente ordinamentale” delle norme…come tali, estranee all’oggetto proprio della prima sezione della legge di bilancio, alla luce di quanto previsto dall’articolo 21, comma 1-quinques, della legge di contabilità 196 del 2009, che pone precisi limiti di contenuto alla prima sezione della legge di bilancio.

Sul fatto che le norme stralciate recassero disposizioni meramente ordinamentali e, dunque, estranee al contenuto della legge di bilancio (i commi 294 e 295 intervenivano in materia di società che gestiscono farmacie private, mentre i commi da 327 a 329 novellavano il codice civile in materia di donazioni) non vi è alcuna discussione. Quello che rileva, invece, è se, alla luce del regolamento e delle prassi sia nel potere del Presidente della Camera stralciare disposizioni contenute in un testo già approvato per l’aula da una commissione in sede referente.

Nel suo speech il Presidente Fico ha richiamato l’articolo 121, comma 5, del regolamento, che prevede che i presidenti di commissione debbano dichiarare inammissibili gli emendamenti estranei all’oggetto proprio della legge di bilancio. Quindi ha richiamato l’articolo 120, comma 2, con una funzione rafforzativa, nel ragionamento seguito dal presidente, sul controllo del rispetto dei limiti di contenuto della legge di bilancio, specificando che tale disposizione prevede che “quando il disegno di legge è presentato in prima lettura alla Camera il Presidente accerta che esso non rechi disposizioni estranee al suo oggetto, come definito dalla legislazione vigente, comunicando l’eventuale stralcio delle disposizioni estranee”.

Dalle parole del Presidente della Camera emerge una citazione non completa dell’articolo 120, comma 2, una lacunosità che riguarda un aspetto non trascurabile per la corretta interpretazione della norma. Infatti la disposizione assegna certamente al Presidente un potere di controllo sul contenuto della legge di bilancio, ma tale vaglio è collocato in momento temporale ben preciso e cioè “prima dell’assegnazione” del disegno di legge all’esame in sede referente. Inoltre sempre il medesimo comma specifica che il Presidente comunica all’assemblea le disposizioni stralciate, ma “sentito il parere della commissione bilancio”.

Nella vicenda in esame, rispetto alla lettera dell’articolo 120, comma 2, emergono con chiarezza due elementi: lo stralcio operato dal Presidente non avviene prima dell’assegnazione in sede referente del disegno di legge e avviene in assenza di un parere della Commissione bilancio. Merita dunque verificare se, al di là delle disposizioni regolamentari citate dal Presidente della Camera, vi sia nel regolamento una diposizione o un principio che rinvii ad un potere presidenziale di stralcio per estraneità di materia di disposizioni già approvate in sede referente.

Tale potere non si rinviene nell’articolo 89 che attribuisce al Presidente la facoltà di negare l’accettazione e lo svolgimento di emendamenti o articoli aggiuntivi.

Medesimo diniego sembra valere per l’interpretazione dell’articolo 41, comma 2, nella sua prassi applicativa e a maggior ragione se letto proprio in combinato disposto con il penultimo periodo dell’articolo 121, comma 5. Infatti in ordine al vaglio di ammissibilità degli emendamenti svolto dai presidenti di commissione sia in ordine alla legge di bilancio, sia in ordine ad altri disegni di legge, quando sorge un conflitto (tra il presidente della commissione e altri soggetti della medesima commissione) l’ultima parola è demandata al Presidente della Camera. Giudizio che il Presidente è chiamato a pronunciare prima che l’emendamento sia posto ai voti.

In tal senso è utile riportare un precedente della XVII legislatura quando nel corso della seduta della Camera del 30 maggio 2017 (esame dell’ ddl A.C. 4444-A) al deputato Andrea Maestri, che invocava un intervento della Presidenza su una disposizione inserita all’interno del testo in esame a seguito dell’approvazione in commissione di un emendamento a suo dire inammissibile per estraneità di materia, la Presidenza (con il presidente di turno Simone Baldelli) risponde che “in ordine alla valutazione (dell’ammissibilità dell’emendamento in commissione n.d.r.) non è stata avanzata alcuna contestazione, né in termini di richiesta di rivalutazione della stessa da parte della presidenza della Commissione né di richiesta di investire della questione la Presidenza della Camera, laddove, per prassi consolidata, le contestazioni in materia di ammissibilità dovrebbero essere sollevate in sede referente subito dopo la relativa pronuncia presidenziale, e comunque prima della relativa votazione. Alla luce di tali elementi, la Presidenza non può che confermare la valutazione di ammissibilità”.

Tornando alle disposizioni regolamentari della Camera, lo stralcio di articoli o commi da un disegno di legge all’esame dell’aula, al di fuori dell’articolo 120, comma 2, e dell’articolo 123-bis, comma 1 (che però ricalca la stessa procedura del 120, comma 2, per i collegati alla manovra di finanza pubblica), si rinviene nell’articolo 86, comma 7, che però attribuisce in maniera chiara l’iniziativa di proporre uno stralcio alla Commissione nel corso dell’esame in aula.

Alla luce del quadro regolamentare e delle prassi (in ordine alle prassi chi scrive non ha rinvenuto precedenti simili verificatisi nelle ultime due legislature XVII e XVI nel corso dell’esame di precedenti leggi di bilancio, leggi di stabilità e leggi finanziarie) l’iniziativa posta in essere dal Presidente Fico sembra configurarsi come un’interpretazione fortemente innovativa ed estensiva del disposto dell’articolo 120, comma 2, se si considera che con atto inappellabile ha espunto disposizioni votate dalla commissione in sede referente (senza considerare che tali disposizioni erano state ritenute ammissibili dalla presidenza della commissione e che su tale valutazione non era stata sollevata alcuna opposizione). Una modifica, quella del testo licenziato dalla commissione in sede referente, dalla quale per prassi consolidatissima si astiene anche il Governo all’atto della presentazione dei così detti maxi emendamenti funzionali all’apposizione della questione di fiducia.

Lo stralcio operato dal Presidente della Camera, avendo già dispiegato pienamente i suoi effetti, ha posto un precedente di rilievo le cui conseguenze, potenzialmente non trascurabili dal momento che potrebbero consentire ad un organo monocratico di modificare atti deliberati da un organo collegiale e di influenzare l’iter legis, potranno però essere pienamente valutate solo alla luce delle eventuali successive applicazioni.

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