La “disobbedienza” dei Sindaci come “intreccio” di doveri “diffusi” di difesa dei diritti?

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di Michele Carducci

La questione sollevata dalla “disobbedienza” dei Sindaci sul “decreto Salvini” comprende un profilo, ancora rimasto ai margini del dibattito tra i costituzionalisti e aperto invece al tema, oggi più che mai importante, dell’adempimento di doveri “internazionalmente imposti” ed “euro-unitariamente conformi”.

Mi permetto di sintetizzarlo con brevi passaggi riepilogativi e alcuni interrogativi finali.

Tra le “norme” internazionali riguardanti lo straniero (ex art. 10 Cost.), c’è anche la “Dichiarazione delle Nazioni Unite sui difensori dei diritti umani“, adottata con Risoluzione n. 53/144 dell’Assemblea generale nel 1999, quale “interpretazione autentica” delle modalità di attuazione effettiva dei diritti umani riconosciuti dai trattati internazionali e dagli altri strumenti internazionali. Tale “Dichiarazione”, oltre che essere stata votata dall’Italia, è stata anche fatta propria dalle “Linee Guida OSCE” sulla difesa dei diritti umani in Europa. Il recente Rapporto speciale “National Context and Human Rights Defenders” lo ricorda inequivocabilmente inserendo, tra l’altro, proprio l’Italia nel “Global Survey“.

Nella suddetta “Dichiarazione” ONU ricorrono, tra gli altri, i seguenti articoli, che “affiancano”, per utilizzare il lessico della Corte costituzionale italiana, il significato degli enunciati della Costituzione (enfatizzo in corsivo alcuni passaggi che si collegano agli interrogativi finali).

Art. 1 – «Tutti hanno il diritto, individualmente ed in associazione con altri, di promuovere e lottare per la protezione e la realizzazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali a livello nazionale ed internazionale».

Art. 2 – «1. Ogni Stato ha la responsabilità primaria ed il dovere di proteggere, promuovere ed attuare tutti i diritti umani e le libertà fondamentali, tra l’altro, intraprendendo le misure necessarie per creare tutte le necessarie condizioni sociali, economiche, politiche e di altro genere, come pure le garanzie legali richieste per assicurare che tutte le persone sotto la sua giurisdizione, individualmente ed in associazione con altri, possano godere tutti quei diritti e quelle libertà nella pratica.
2. Ogni Stato deve intraprendere ogni misura legislativa, amministrativa o di altro genere che possa essere necessaria per assicurare che i diritti e le libertà di cui alla presente Dichiarazione, siano effettivamente garantiti».

Art. 3 – «Il diritto interno coerente con la Carta delle Nazioni Unite e con gli altri obblighi internazionali dello Stato nel campo dei diritti umani e delle libertà fondamentali costituisce la cornice giuridica al cui interno le libertà fondamentali e i diritti umani devono essere attuati e goduti ed al cui interno le attività per la promozione, la protezione e l’effettiva realizzazione dei diritti e libertà di cui alla presente Dichiarazione devono essere condotte».

Art. 4 – «Nulla nella presente dichiarazione deve essere interpretato in modo da danneggiare o contraddire i fini e i principi della Carta delle Nazioni Unite o da restringere o derogare le norme della Dichiarazione universale dei diritti umani, dei Patti internazionali sui diritti umani e degli altri strumenti ed impegni internazionali applicabili in questo campo».

Art. 10 – «Nessuno deve partecipare, con atti o omissioni, alla violazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali».

Quindi, tra le “norme” di diritto internazionale ex art. 10 Cost. ci dovrebbe essere anche quella che «tutti hanno il diritto di lottare per la realizzazione dei diritti» (art. 1 “Dichiarazione” ONU), quella che «nessuno deve partecipare, con atti o omissioni» alla violazione dei diritti umani (ex art. 10 “Dichiarazione” ONU), quella generale che la “difesa dei diritti” non è solo «protezione», ma anche concorso di tutti alla loro «effettiva realizzazione».

Credo che una serie di interrogativi siano necessari per allargare il quadro di conoscenza e comprensione della vicenda dei Sindaci “disobbedienti”, alla luce di queste disposizioni.

Questo “doppio dovere” di «lottare» per la «realizzazione» dei diritti e di non «partecipare con atti od omissioni» alla violazione dei diritti è “abilitato” o no dall’art. 10 Cost. it.? È perfettamente conforme o no ai Trattati europei (artt. 2, 4, 6 TUE e altri), come dimostrerebbero anche le citate “Linee Guida OSCE“? Sarebbe o no un “dovere” prevalente sul diritto interno, per conformità “euro-unitaria” (art. 6 TUE), per di più nel rispetto della “identità costituzionale” dello Stato italiano (art. 4.2 TUE)? E tale “dovere” di «lottare» e non «partecipare con atti od omissioni» sarebbe riconducibile o no alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in cui, richiamando gli impegni internazionali degli Stati membri, si richiamano evidentemente anche le “norme” internazionali per la difesa dei diritti umani? Legittimerebbe o no, tale referenza “euro-unitaria”, la “disapplicazione” (esperibile anche per via amministrativa, secondo la giurisprudenza di Lussemburgo) della disposizione nazionale contraria, che “viola” un diritto europeo fondato anche sul dovere “diffuso” di difesa dei diritti?

In questo quadro, “disapplicando” il “Decreto Salvini”, quale illegalità si consumerebbe, visto che si opererebbe nell’adempimento di un triplice e “intrecciato” dovere/obbligo (di non commettere omissioni, di cui all’art. 10 della “Dichiarazione” ONU, di disapplicazione per primauté “euro-unitaria”, di “inderogabile” solidarietà, per fedeltà all’art. 2 della Costituzione italiana)? È ragionevolmente sostenibile che adempiere a questo dovere “intrecciato” consumi un atto sovversivo, una “grave violazione” di legge, in nome di una astratta e destoricizzata (si potrebbe anche aggiungere “de-internazionalizzata”) concezione della divisione dei poteri? Di conseguenza, tale ipotesi di “grave abuso” o addirittura di reato non dovrebbe misurarsi con questo panorama e, di riflesso, fare i conti con l’art. 51 del Codice penale italiano?

Dalla “formula Radbruch” in poi, le teorie e le pratiche di qualificazione della nullità assoluta degli atti costituzionali passano attraverso la risposta a queste domande, originariamente elaborate per ragioni morali, oggi consequenziali, piaccia o meno, all’esistenza di plurime e intrecciate fonti del diritto, che parlano tanto di diritti quanto di doveri “diffusi” di loro difesa. Quale regola e quale principio escludono manifestazioni di “dissenso funzionale”, accettate sul fronte delle interpretazioni giudiziali “diffuse” della convivenza “multilivello” e “intrecciata” dei diritti, sul fronte delle convivenze altrettanto “intrecciate” e “multilivello” dei doveri “diffusi” di loro difesa? Quale disposizione attribuisce solo ai giudici l’esercizio del dovere di difesa dei diritti umani nelle declinazioni che la “Dichiarazione” ONU vuole invece “diffuse”?

Se si prescinde da tali interrogativi e dalla discussione sulle loro risposte, l’acquisizione evolutiva dello Stato democratico costituzionale di diritto perde qualsiasi connotazione differenziale proprio sul fronte della «effettiva realizzazione» dei diritti, appiattendosi sul figurino di un informe Stato di diritto, dotato di giudici e separazione dei poteri indipendentemente dai doveri “inderogabili” aperti alle dimensioni sovranazionali e internazionali di difesa “diffusa” dei diritti.

Con tale abdicazione argomentativa, però, si dovrebbe coerentemente concludere che si è “fedeli” alla Costituzione ignorando “norme” internazionali come la Dichiarazione ONU del 1999.

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