Da quando i consigli comunali possono adottare solo “atti urgenti e improrogabili”?

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di Salvatore Curreri

Secondo il Ministero dell’Interno i Consigli comunali rimangono nella pienezza dei poteri anche dopo essere stati sciolti. Una decisione che contrasta con il dettato normativo e che rischia di compromettere la libertà e la trasparenza della competizione elettorale.

Il prossimo 26 maggio, oltreché quelle per il rinnovo del Parlamento europeo, si svolgeranno le elezioni dei Sindaci e dei Consigli di ben 3.865 comuni. Tale occasione è propizia per sollevare in questa sede un problema interpretativo che nei fatti potrebbe essere meno marginale di quanto in un primo momento possa sembrare. Mi riferisco alla individuazione della data a decorrere dalla quale i consigli comunali sciolti devono limitarsi ad adottare solo “atti urgenti e improrogabili”.

Secondo l’art. 38.5 del Testo Unico degli Enti Locali (d.p.r. 267/2000, c.d. TUEL) i Consigli comunali durano in carica (per un periodo di cinque anni: art. 51.1 TUEL) “sino all’elezione dei nuovi, limitandosi, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili”. Alla luce di tale disposizione, quindi, la data a partire dalla quale i Consigli comunali vedono limitati i loro poteri ai soli atti urgenti ed improrogabili va individuata in quella di pubblicazione del decreto con cui il Ministro dell’interno deve indire almeno cinquanta giorni prima i comizi elettorali (art. 3.1. l. 182/1991): nel nostro caso, nello scorso 20 marzo, data del decreto con cui il Ministro dell’Interno ha fissato le consultazioni amministrative locali.

Di contrario avviso è, invece, il Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno, secondo cui (parere del 19 maggio 2014), il predetto art. 38.5 TUEL “va coordinato in combinato disposto con l’art. 18.1 D.P.R. n. 570/1960, nel quale si prevede che il Sindaco è tenuto, con la pubblicazione di un manifesto da effettuarsi quarantacinque giorni prima della data delle elezioni, a comunicare agli elettori, in quanto soggetti destinatari, il dispositivo del decreto prefettizio di indizione dei comizi elettorali con la data fissata per le elezioni”.

Secondo tale parere, dunque, la data a decorrere dalla quale i Consigli comunali possono adottare solo atti urgenti ed improrogabili non è quella di convocazione delle elezioni ma di pubblicazione dei manifesti elettorali; e poiché essi vanno pubblicati quarantacinque giorni prima del voto, i Consigli comunali potrebbero adottare solo atti urgenti ed improrogabili a partire non dal 20 marzo ma dall’11 aprile (quarantacinquesimo giorno antecedente alle elezioni del 26 maggio).

Diversi sono i motivi per cui tale interpretazione non sembra corretta.

In primo luogo, l’aver il legislatore scritto nel 2000 che l’attività ordinaria dei Consigli comunali debba arrestarsi al momento del decreto di indizione delle elezioni, pur avendo ben presente la disposizione del 1960 sulla successiva affissione dei manifesti elettorali, non può che essere frutto di una sua precisa scelta, conforme alla regola secondo cui le Camere nazionali entrano in prorogatio ex art. 61 Cost., prima del compimento del quinquennio della legislatura, il giorno di pubblicazione del decreto di scioglimento del Presidente della Repubblica (v. ad esempio, Camera dei deputati, seduta del 9 gennaio 2018, la prima dopo lo scioglimento decretato dal Presidente della Repubblica il precedente 28 dicembre).

Del resto, quando il legislatore ha voluto che l’organo collegiale di rappresentanza politica potesse rimanere in carica con pieni poteri dopo la convocazione dei comizi elettorali l’ha fatto espressamente, come nel caso dei Consigli regionali. Essi, infatti, esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla data delle elezioni (art. 3.2 l. 108/1968), da indire (senza che sia previsto un termine massimo) nell’arco di tempo compreso tra la quarta domenica precedente la scadenza del quinquennio (sempre art. 3.2 l. 108/1968) e i sessanta giorni ad essa successivi (art. 5.1 l. 165/2004). Può ben accadere, quindi, che il consiglio regionale possa continuare ad esercitare le sue funzioni ordinarie anche dopo il suo scioglimento, come ad esempio ora accaduto per il Consiglio regionale del Piemonte, sciolto con decreto del 30 marzo ma rimasto nella pienezza dei poteri fino al 10 aprile (46° giorno antecedente alle elezioni anch’esse del 26 maggio).

In secondo luogo, pare evidente che i sopra citati artt. 38.5 TUEL e 18.1 D.P.R. 570/1960 rispondono e perseguono finalità diverse. Con il secondo, infatti, si vuole semplicemente che tramite l’affissione dei manifesti elettorali i cittadini siano informati della indizione da parte del Prefetto delle imminenti elezioni. Con il primo, invece, si vuole “prevenire ogni interferenza dell’orga­no in carica con il libero svolgimento della competizione elettorale” giacché “la scelta degli elettori potrebbe invero restare condizionata da scelte di particolare rilievo politico nell’imminenza delle votazioni, che in alcuni casi potrebbero per di più provenire da soggetti che a loro volta rivestano la qualità di candidati al rinnovo dell’organo” (Consiglio di Stato, I Sez., 2955/2003). A partire, quindi, dalla sua data di scioglimento, il Consiglio comunale vede limitata la propria attività così da assicurare condizioni di uguaglianza tra i candidati (inclusi i consiglieri comunali uscenti) nello svolgimento della competizione elettorale.

Questa conclusione trova conferma anche sotto il profilo sistematico in altre disposizioni tese ad impedire che il Consiglio comunale possa con la sua attività influire sulla prossima consultazione elettorale.

In tal senso, l’art. 9.1 l. 28/2000 vieta a tutte le amministrazioni pubbliche, Comuni inclusi, “di svolgere attività di comunicazione ad eccezione di quelle effettuate in forma impersonale ed indispensabili per l’efficace assolvimento delle proprie funzioni” sin “dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino alla chiusura delle operazioni di voto”, cioè a partire da una data ancor più antecedente rispetto a quella dei trenta giorni precedenti l’inizio della campagna elettorale prevista dall’art. 29.6 l. 81/1993, da ritenersi implicitamente abrogato. Pertanto è dal 20 marzo, cioè da quando sono state indette le elezioni, che le amministrazioni comunali non possono svolgere alcuna attività di propaganda, ventidue giorni prima dell’affissione dei manifesti elettorali. Anche in questo caso, dunque, il legislatore ha ritenuto che, come per l’art. 38.5 TUEL, il mantenimento della par condicio tra i candidati richiedesse la limitazione della propaganda elettorale delle pubbliche amministrazioni a partire da un termine ben antecedente rispetto a quello di pubblicazione del manifesto elettorale.

Tali disposizioni, quindi, confermano l’obbligo per i consigli comunali fin dalla data di convocazione delle elezioni, di astenersi da qualsiasi attività, ancorché meramente comunicativa, salvo quelle urgenti e improrogabili.

Non è invero la prima volta che s’interviene con fonti secondarie per disciplinare la prorogatio degli organi collegiali di rappresentanza politica. Si ricorderà, infatti, che fu una circolare della Presidenza del Consiglio (14 aprile 1975) a consentire ai Consigli regionali di restare in carica per il disbrigo degli affari correnti nonostante l’art. 3 l. 108/1968 disponesse che essi potessero esercitare le loro funzioni sino al 46° giorno antecedente la data delle elezioni per il loro rinnovo, senza disporre alcunché circa la eventuale prorogatio dei loro poteri.

Qui però l’intervento (con mero parere di un Dipartimento del Ministero dell’Interno!) va in senso opposto, giacché si tratta di Consentire al consiglio comunale sciolto non di restare in carica per gli affari correnti ma di poter continuare ad esercitare anche se sciolto i suoi pieni poteri. Il che, a mio modesto avviso, contrasta chiaramente con la lettera e la ratio dell’art. 38.5 TUEL, secondo cui, dopo il proprio scioglimento, il Consiglio comunale deve astenersi da ogni intervento che possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori.

La trasparenza e la libertà della competizione elettorale passa anche da qui.

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