Il divieto del terzo mandato: il Consiglio forense tra Corte costituzionale e legittimazione

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di Nicola Pignatelli

Da mesi gli Ordini forensi, chiamati al rinnovo dei propri consigli, dibattono su una regola, non soltanto chiara ma anche espressione di civiltà giuridica: i consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi. In alcuni casi alcuni professionisti si sono candidati e sono stati eletti in violazione del divieto.

Il Consiglio nazionale forense (CNF), nella sua veste di giudice speciale in materia elettorale, è stato chiamato a pronunciarsi a gennaio di quest’anno sui reclami presentati da alcuni iscritti agli Ordini degli Avvocati di La Spezia e Savona contro le decisioni delle rispettive Commissioni elettorali, con i quali si lamentava proprio la ineleggibilità di alcuni candidati per aver svolto due mandati consecutivi precedenti. Il divieto del terzo mandato consecutivo è espressamente previsto da una legge statale (l. n. 113/2017), oggetto di una successiva interpretazione autentica, ossia di un chiarimento da parte del legislatore stesso (l. n. 12/2019), che ha specificato come il divieto dei due mandati operi anche per i mandati iniziati prima della entrata in vigore del divieto stesso (2017). Tuttavia il CNF, anziché applicare questo divieto e decidere i singoli reclami nel senso della ineleggibilità, ha sospeso i giudizi e sollevato questione di legittimità costituzionale sulla stessa regola, investendo così la Corte costituzionale, quale “Giudice delle Leggi”. In sintesi il CNF ha dubitato della legittimità del divieto, quale irragionevole limitazione del diritto di elettorato attivo e passivo (art. 3, 48, 51 Cost.), quale irragionevole compressione dell’autonomia degli ordini forensi (artt. 2, 3, 18, 118 Cost.) nonché per la sua portata retroattiva.

Proprio ieri la Corte costituzionale (con la sentenza n. 173/2019) ha dichiarato infondati tutti i dubbi del CNF. In primo luogo la Corte afferma che il limite ai mandati è un principio generale dell’ordinamento giuridico, che è previsto sia per le cariche pubbliche (ad esempio per il CSM e paradossalmente per lo stesso CNF) sia per gli ordini professionali (agronomi, piscologici, commercialisti, ecc.). In secondo luogo la scelta di limitare l’accesso di alcuni soggetti alla carica di consigliere deve ritenersi un presidio per garantire l’uguaglianza di accesso alle cariche elettive, posto che tale uguaglianza sarebbe compromessa in radice qualora una competizione “possa essere influenzata da coloro che ricoprono da due (o più mandati) consecutivi la carica (…) e abbiano così potuto consolidare un forte legame con una parte dell’elettorato”; al contrario il divieto del terzo mandato consecutivo garantisce il ricambio e l’ingresso di “forze fresche”, evitando “l’emersione di forme di cristallizzazione della rappresentanza”, l’appannamento dell’ “autorevolezza” della professione forense, la cui funzione costituzionale è intimamente connessa alla effettività del diritto di difesa (art. 24 Cost.). In terzo luogo i poteri attribuiti dal legislatore ai Consigli forensi (enti di diritto pubblico a carattere associativo) e la natura di essi, qualificabili come espressione di funzioni pubblicistiche (dalla vigilanza alla tenuta degli albi), si informano al principio di imparzialità e trasparenza della Pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), rispetto al quale il divieto del terzo mandato è del tutto conforme. Peraltro la Corte ha anche escluso che la disposizione di interpretazione autentica del divieto sia qualificabile come retroattiva e lesiva, concludendo che è del tutto ragionevole l’applicazione immediata del divieto del terzo mandato consecutivo a chi abbia già espletato i due precedenti consecutivi mandati e quindi la sua applicabilità alle competizioni elettorali successive al 2017.

Quali gli effetti? Certamente nei giudizi in cui il dubbio è stato sollevato il CNF applicherà il divieto del terzo mandato, accertando così l’ineleggibilità dei candidati; l’unico colpo di scena potrebbe essere quello una improbabile proposizione di una nuova questione di costituzionalità diversamente motivata. Più problematico il seguito e quindi la portata di questa sentenza sulle elezioni non oggetto di reclamo da parte degli iscritti, pur in presenza di violazione del divieto, rispetto alle quali è quindi maturato il muro della decadenza. Non vi è dubbio che la sentenza non rimette in termini per una impugnazione; gli iscritti avrebbero dovuto in ipotesi attivare immediatamente il reclamo e in tale sede far valere la violazione del terzo mandato. Tuttavia vi sono due ragioni che non possono essere ignorate. Una di ordine generale. La sentenza della Corte, legando in modo intimo il divieto del terzo mandato all’autorevolezza del Consiglio, determina una delegittimazione radicale, sotto il profilo politico-istituzionale, dell’organo composto anche da candidati eletti in violazione del divieto; questa delegittimazione rischia di ripercuotersi sull’esercizio quotidiano delle funzioni. Una di ordine processuale e patologica. Non è escluso che i singoli atti del consiglio, ossia i singoli provvedimenti amministrativi, siano impugnati, caso per caso, facendo valere il vizio genetico della composizione del consiglio. Tale vizio “a monte”, rischia quindi di generare una pericolosa instabilità “a valle”.

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