di Salvatore Curreri
L’ultimo numero di Quaderni costituzionale prende spunto dai cinquant’anni della riforma dei regolamenti parlamentari del 1971 per dedicare la sua sezione monografica ad una riflessione a più voci (Manzella, Manetti, Lasorella, Ruotolo e Fasone) sul c.d. giusto procedimento legislativo. Nulla di celebrativo, dunque, ma un’occasione – come gli anniversari consentono – non solo e non tanto per riflettere su quella riforma, figlia di un contesto storico-politico radicalmente diverso dall’attuale, ma per fare un bilancio critico su cosa dovrebbe essere e su cosa oggi è il procedimento legislativo.
Tema apparentemente per specialisti ma che tocca invece nel vivo il ruolo delle nostre camere, e più in generale delle assemblee elettive, nella nostra democrazia. Se è vero, infatti, che i Parlamenti sono in crisi un po’ dovunque, patendo la supremazia degli esecutivi, è pur vero che nel nostro paese tale crisi assume caratteri di eccezionale gravità. È infatti percezione diffusa nell’opinione pubblica che l’attività legislativa delle camere sia quasi totalmente assorbita dalla conversione dei decreti legge tramite questioni di fiducia poste dal Governo su maxi-emendamenti che recepiscono talora intese extraparlamentari tra Governo e maggioranza, la cui presentazione rende di fatto inutile la discussione parlamentare fino ad allora svolta. Si è così di fatto passati dal Parlamento legislatore al Parlamento che controlla e, il più delle volte, ratifica l’attività legislativa del Governo. Il che è in certa misura anche riflesso della perdita di peso del singolo parlamentare a causa della scarsa qualità della classe politica (Lasorella) dovuta anche alla incapacità di loro selezione da parte dei partiti politici, come il meccanismo delle liste bloccate richiederebbe (in tal senso non pare inutile notare come il protagonismo assunto dal Comitato per la legislazione è in gran parte dovuto alla caratura del suo Presidente…).
L’emergenza pandemica ha amplificato tale tendenza, spostando ulteriormente il centro normativo a favore del Governo e del Presidente del Consiglio dei ministri grazie anche agli improvvisamente famosi suoi decreti (DPCM). Come per le coperte troppo corte, la (opportuna) riduzione di questi ultimi ha inevitabilmente provocato di converso l’ulteriore incremento dei decreti legge, sempre più numerosi e corposi, con conseguente incapacità delle camere di esaminarli e (talora) convertirli nei sessanta giorni previsti. Ecco quindi il consolidarsi di cattive prassi o l’affermarsi di nuove: l’ormai costante ricorso al binomio questione di fiducia-maxiemendamento; l’abrogazione di decreti legge prima della scadenza facendone confluire il testo (anche cumulativamente) sotto forma di emendamenti in un’unica legge di conversione oppure decreto-legge successivi (c.d. decreti matrioska), comprimendone ulteriore i tempi effettivi di esame; l’esame dei decreti leggi da parte della prima camera, che li trattiene ben oltre la metà dei sessanta giorni complessivamente previsti, lasciando alla seconda il tempo per la sola approvazione (c.d. monocameralismo alternato).
Se a tutto questo si aggiungono, guardando al futuro, le incerte prospettive circa l’assetto e l’effettivo funzionamento delle prossime camere dopo la drastica riduzione del numero dei parlamentari, frutto peraltro in massima parte di un antiparlamentarismo che da sempre pericolosamente alligna nella società civile (al di là del destino delle forze politiche che su di esso hanno costruito le loro fortune elettorali), ci sono più che sufficienti motivi per essere fortemente preoccupati sulla marginalità verso cui potrebbero essere sempre più sospinte le camere, al di là dei retorici omaggi alla loro mitica e mitizzata centralità.
Ben venga, allora, questa riflessione su iniziativa della più importante Rivista di diritto costituzionale italiana sulle cause e sui possibili rimedi per contrastare lo stato di degrado dell’attuale procedimento legislativo. Nella ovvia impossibilità di dare conto in questa sede della ricchezza e profondità dei contributi offerti dagli autorevoli esperti del settore, mi pare che dalla loro lettura si possano cogliere tre indicazioni di fondo.
In primo luogo, per quanto si possa fare fatica ad ammetterlo, l’attuale situazione è il frutto, in certo senso avvelenato, delle premesse teoriche poste da quella dottrina (le cui oscillazioni sono attentamente ricostruite dalla Manetti) che ha sostenuto la necessaria elasticità delle disposizioni costituzionali sull’organizzazione e sul funzionamento delle camere, a scapito di qualunque pur minimo loro significativo precettivo, in funzione della massima espansione dell’autonomia regolamentare delle camere, confidando nella capacità di autoregolazione e di reciproco controllo di un sistema politico stabile composto da partiti forti. Questa eccessiva, e perciò malintesa, concezione dell’autonomia delle camere ha finito per privare di qualunque pur minimo significativo precettivo l’art. 72.1 Cost. che del procedimento legislativo fissa le quattro fasi – istruttoria, esame delle linee generali, esame ed approvazione articolo per articolo, voto finale – essenziali ai fini di effettivo confronto parlamentare nel merito di ogni specifica misura (da qui, l’incostituzionalità dei maxi-emendamenti).
In questo quadro è veramente sconfortante dover annoverare tra le prediche inutili di einaudiana memoria i risalenti, ripetuti e circostanziati moniti (puntualmente ricostruiti da Ruotolo) rivolti dalla Corte costituzionale e dal Presidente della Repubblica al Governo e ai Presidenti delle camere circa le prassi degenerative dell’iter parlamentare, con particolare riferimento alla conversione dei decreti legge e all’approvazione delle leggi di delegazione legislativa.
Si è così affermata – e veniamo al secondo punto — una Costituzione parallela (Ciaurro), in violazione di quella formale, fatta di precedenti e prassi che hanno alterato il potere d’iniziativa e d’emendamento dei singoli parlamentari, l’obbligo di esame in sede referente, l’approvazione articolo per articolo e il bicameralismo legislativo, modificando tacitamente il principio della discussione parlamentare. La prospettiva dell’alternanza tra maggioranza e opposizione non ha purtroppo costituito il maggiore disincentivo a forzature di parte (così invece Lasorella) ma ha piuttosto sviluppato uno spirito acquiescente, in attesa di rivincita, come dimostra lo scarso utilizzo da parte dell’opposizione degli strumenti regolamentari a sua disposizione, di cui è ad esempio testimonianza al Senato il raro ricorso alla Giunta per il regolamento come sede istituzionale in cui affrontare le violazioni regolamentari. Non solo i precedenti costituiscono oggi le vere regole del procedimento legislativo, ma essi sono sempre più imprevedibili ed arbitrari, determinando un ordinamento dominato dal regime di eccezione anziché dal principio di legalità. Precedenti, peraltro, di cui sono gelosi custodi le amministrazioni delle camere, che li tengono segretati salvo tirarli fuori alla bisogna, in funzione dell’esito prefissato, e che vengono perciò per lo più ignoti alle forze politiche, specie d’opposizione, le quali rimangono spesso spiazzate di fronte al loro svelamento. Di conseguenza, le norme parlamentari vengono percepite come regole non oggettive ma disponibili e forzabili in base alla contingenza del momento (Manetti, Lasorella).
Infine, ed in terzo luogo, quali rimedi? Al riguardo, solo apparentemente le diverse soluzioni indicate da Lasorella e Ruotolo su come ristabilire un giusto procedimento legislativo possono sembrare alternative. Il primo, infatti, diffidando dell’interventismo della Corte costituzionale, propende per una soluzione innanzi tutto politica, incentrata su un nuovo patto politico tra i gruppi sulla cui base varare una profonda riforma dei regolamenti parlamentari che vada al di là del mero ragioneristico adeguamento dei quorum imposto dalla riduzione del numero dei parlamentari per ripensare ab ovo strutture e procedimenti. Per far questo occorre un’idea forte, come fu nel 1971 quella della centralità dei gruppi parlamentari e della moltiplicazione dei centri di discussione in funzione consociativa, come ricorda Manzella, e quella incompleta del 1997 in senso maggioritario sui rapporti tra maggioranza ed opposizione. In tal senso paiono opportune e convincenti le sollecitazioni di Fasone per un Parlamento connesso con la società civile grazie alle moderne tecnologie.
In questo contesto, come ricorda sempre Manzella, il procedimento legislativo dovrebbe costituire l’alveo in cui far confluire non solo le istanze politiche e del Governo, ma anche le risultanze di altre attività parlamentari (controllo, indirizzo, coordinamento) e dell’apertura delle camere verso soggetti esterni rilevanti per la sua attività legislativa (Corte costituzionale, Regioni, UE), cui, con Fasone, si potrebbe aggiungere l’apertura alle istanze dei cittadini, tema frettolosamente archiviato con l’accantonamento della proposta a favore del c.d. referendum propositivo e prepotentemente tornato in auge con l’introduzione della firma digitale di richieste referendarie e iniziative legislative popolari.
Ma tutto questo temo a ben poco servirebbe se non arriverà dalla Corte costituzionale (sotto forma di dichiarazione d’incostituzionalità) e, per “convergenza parallela”, dal Presidente della Repubblica (sotto forma di rinvio), un duro intervento censorio sulla prassi dei maxi-emendamenti. Contrariamente a quanto auspicato da Ruotolo (anche in ordine al contenimento degli effetti di un simile intervento al fine di renderlo più praticabile) chi scrive non ha difficoltà a confessare di ritenere improbabili simili censure da parte della Corte costituzionale, date le consolidate premesse teoriche che, sentenza dopo sentenza, hanno progressivamente ampliato il proprio self-restraint dinanzi alla “indipendenza guarentigiata” delle camere, riesumando l’insindacabilità degli interna corporis e con ciò abbandonando la soluzione equilibrata individuata nella mitica sentenza n. 9 del 1959 circa un suo sindacato limitato alla sola inosservanza delle disposizioni costituzionali anziché parlamentari. Lo stesso conflitto di attribuzioni del singolo parlamentare, come temuto, è stato finora sempre ammesso in teoria e negato in pratica nei casi successivi alla ordinanza n. 17/2019, i quali anzi hanno consentito alla Corte di alzare sempre più l’asticella della “evidente menomazione” delle prerogative costituzionali del parlamentare. Più che consapevole guida del mutamento costituzionale (Manetti che cita in tal senso Pierandrei), la Corte costituzionale mi sembra ne sia stata inerme spettatrice, affidando todo modo l’inveramento dell’art. 72.1 Cost. all’autonomia regolamentare delle camere, di fatto così sacrificandolo sull’altare delle possibili (contingenti) esigenze di sistema. Quell’articolo 72 su cui si fonda quel che Tosi definì “l’interesse dei cittadini alla certezza del diritto anche all’interno delle Assemblee” e che, con Fasone, si potrebbe oggi estendere al diritto alla trasparenza e alla pubblicità del procedimento parlamentare.
Più che sulla Corte costituzionale, personalmente confido nel potere di rinvio del Presidente della Repubblica, generalmente considerata un’arma spuntata, ma che invece in questo caso sarebbe estremamente efficace e porrebbe un valido argine all’eccessiva compressione dell’esame parlamentare, sovente prodromica alla cattiva qualità del testo approvato. In tal senso, l’intervento del Presidente sarebbe ancor più praticabile se gli si consentisse la promulgazione parziale, così da non costringerlo, come accaduto per sua esplicita ammissione, a rinunciare al rinvio per evitare di travolgere con esso disposizioni rilevanti e utili che altrimenti non sarebbero entrate immediatamente in vigore. Il rinvio del Presidente per vizi formali, infatti, costringerebbe le camere ad una nuova deliberazione e, quindi, ad un nuovo esame del testo rinviato, il che già di per sé rimedierebbe alla eccessiva rapidità e sommarietà dell’iter legislativo, e indurrebbe il Governo a rinunciare, per timore di nuove censure, alla pratica dei maxi-emendamenti. Pratica che anzi i Presidenti delle Camere, forti dell’avallo presidenziale (e, forse, auspicabilmente della Corte costituzionale) potrebbero finalmente, dandosi un po’ più di coraggio, stroncare sul nascere in sede di ammissibilità.
Spiace scriverlo, ma di fronte alla debolezza della classe politica e alla sua temuta incapacità di farsi carico in sede regolamentare delle enormi sfide del momento, il Presidente della Repubblica pare l’unico soggetto istituzionale in grado di opporsi alle frequenti e sempre più gravi violazioni del “giusto procedimento legislativo”.
