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di Roberto Bin<\/abbr><\/strong><\/p>\n Tra le tante cose approssimative\u00a0che si dicono a proposito\u00a0della riforma ve n’\u00e8 una che \u00e8 quantomeno da discutere: che la riforma renderebbe molto complicato il procedimento legislativo, prevedrebbe una dozzina e forse pi\u00f9 di procedimenti diversi, rischierebbe di paralizzare il Parlamento in continui conflitti. Ma \u00e8 davvero cos\u00ec?<\/p>\n <\/p>\n Certo, se si mette a confronto l’esemplare brevit\u00e0 dell’attuale testo dell’art. 70 (“La funzione legislativa \u00e8 esercitata collettivamente dalle due Camere<\/em>“) con i sette lunghi commi del nuovo testo, pu\u00f2 sorgere l’impressione che le cose si complichino troppo. Se si complica il testo della Costituzione, si complica anche\u00a0la nostra vita?<\/p>\n Dietro la proverbiale concisione dell’attuale art. 70 Cost. si nasconde infatti la causa di almeno due grossi problemi che ci attanagliano da tempo. Da un parte la imprevedibile durata del procedimento legislativo; dall’altra la grande confusione che regna nel nostro ordinamento giuridico.<\/p>\n Attualmente ogni progetto di legge deve essere approvato dalle due camere nello stesso medesimo testo. La Costituzione non ci dice come possa avvenire questo miracolo: sono i regolamenti parlamentari a cercare di semplificare le cose, impedendo alle Camere di modificare all’infinito il testo della legge riaprendo ogni volta la discussione sull’intero testo. Ma anche cos\u00ec per molte leggi passano gli anni prima di veder completato il loro cammino e talvolta arrivano in porto quando ormai le loro norme sono gi\u00e0 invecchiate. Per esempio, l’importantissimo “collegato agricoltura” presentato dal Governo Letta nel febbraio 2014 ha chiuso il suo iter nel luglio 2016, solo perch\u00e9 il Senato a deciso di non introdurvi pi\u00f9 alcuna modifica, anche se, dopo due anni mezzo, alcune norme non erano pi\u00f9 adeguate.<\/p>\n Potremmo continuare all’infinito con gli esempi. Il problema per\u00f2 non \u00e8 solo la lunghezza dei tempi, anche se c’\u00e8 il reale rischio che le leggi nascano gi\u00e0 vecchie, gi\u00e0 superate dai tempi richiesti per la loro approvazione. Ma c’\u00e8 un rischio ancora maggiore: che nei vari passaggi tra le commissioni e l’aula e tra un ramo e l’altro del Parlamento ogni piccolo e vergognoso interesse corporativo possa infiltrarsi e chiedere \u2013 anzi pretendere, se pu\u00f2 ricattare con i voti di cui dispone \u2013 di vedere infilata nella legge la normina che gli interessa. Il pi\u00f9 nobile degli interessi generali pu\u00f2 ispirare una legge in partenza, ma il testo che taglia in nastro dell’arrivo pu\u00f2 rivelarsi invece la collezione pi\u00f9 immonda di favori e riconoscimenti per interessi inconfessabili. Spesso il Governo deve cedere ai ricatti di minoranze assetate di deroghe o privilegi per portare a casa almeno qualche risultato. Checch\u00e9 se ne dica, il bicameralismo perfetto non \u00e8 affatto un sistema che garantisce seriet\u00e0 e controllo, come spesso si afferma, ma, tutto all’opposto, \u00e8 il regno delle manovre sottocoperta e degli assalti alla diligenza.<\/p>\n Semplificare il procedimento legislativo significa dunque anche moralizzare la vita pubblica e rendere pi\u00f9 evidenti le responsabilit\u00e0 di chi approva le leggi. Lo scriveva Thomas Paine gi\u00e0 nel 1792:\u00a0\u00abIl sistema bicamerale, ammettendo il voto di ciascuna delle due Camere come corpo separato, ammette la possibilit\u00e0, come spesso avviene in pratica, che la minoranza governi la maggioranza, e ci\u00f2 in alcuni casi fino al punto di creare gravi contraddizioni\u00bb.<\/em><\/p>\n C’\u00e8 infatti un altro problema che sarebbe urgente risolvere, quello della confusione che domina il nostro ordinamento legislativo.<\/p>\n Anche qui qualche esempio pu\u00f2 servire a chiarire il problema. Nel 2006 il Parlamento, convertendo in legge il decreto sulle Olimpiadi invernali di Torino (2006), pens\u00f2 bene di infilarci anche alcune norme sulle sanzioni penali per reprimere l’uso delle droghe (la ben nota legge “Fini-Giovanardi”). Qualche anno dopo, con la legge finanziaria per il 2010 (che, come dice la parola stessa, dovrebbe contenere esclusivamente norme finanziarie), si introdussero in alcuni commi di un testo di per s\u00e9 illeggibile (i commi 184 e 185 dell’art.2) modifiche radicali alla composizione dei consigli e delle giunte comunali e si soppressero i consorzi tra i comuni. Pochi mesi dopo, con il ben noto “decreto salva-Italia<\/em>” si provvide (nei commi dal 14 al 20 bis <\/em>dell’art. 23, giusto per aumentare la chiarezza) a stravolgere l’assetto di governo delle Province, eliminando l’elezione diretta dei loro organi.<\/p>\n Sono tutte misure rilevantissime, nascoste nelle pieghe di atti normativi complessi e dedicati a argomenti diversissimi, che sono state infatti dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale proprio per l’eterogeneit\u00e0 della disciplina, facendo cos\u00ec cadere tutti gli atti compiuti durante la loro vigenza. Ma come \u00e8 possibile che si legiferi cos\u00ec?<\/p>\n Proprio grazie alla tanto lodata chiarezza e brevit\u00e0 dell’art. 70 Cost. Attualmente in Italia le leggi sono tutte eguali. Non che non ci siano tanti procedimenti diversi, sia ben chiaro. Coloro che incolpano la riforma di voler introdurre chiss\u00e0 quanti differenti procedimenti legislativi forse ignorano che gi\u00e0 oggi sono molte le varianti di procedura. Alcune leggi possono essere approvate solo in assemblea e non in commissione; per alcune ci sono maggioranze particolari; per alcune ancora ci vuole un\u2019iniziativa del Governo preceduta da accordi o intese o addirittura la consultazione delle popolazioni interessate. Ma non \u00e8 per questo che il nostro ordinamento \u00e8 cos\u00ec complicato e confuso. I problemi nascono dal fatto che le leggi “normali” possono avere qualsiasi contenuto, senza limiti. Si possono inerire norme penali per l’uso di stupefacenti in leggi che finanziano gli impianti sportivi o mascherare in norme incomprensibili (“il comma x della legge y \u00e8 cos\u00ec sostituito”) importanti modifiche degli assetti istituzionali.<\/p>\n E’ chiaro che tutto questo non sparir\u00e0 con la riforma, derivando da un pessimo modo di concepire la legislazione che \u00e8 tutto italiano. Ma bisognerebbe capire se la riforma migliorerebbe o peggiorerebbe la situazione, piuttosto che stare a guardare il numero dei procedimenti. La riforma introduce infatti due diversi procedimenti legislativi (di cui uno con due varianti minime).<\/p>\n Il primo procedimento riguarda le c.d. leggi bicamerali<\/em>: sono le leggi che devono essere approvate da entrambe le Camere (ossia con il procedimento che oggi si applica a tutte<\/em> le leggi). Queste leggi \u2013 in tutto quattordici – sono specificamente individuate dall’art. 70, che le chiama per nome e cognome: ecco perch\u00e9 \u00e8 cos\u00ec lungo, perch\u00e9 \u00e8 precisissimo nell’individuarle, in modo da non creare ambiguit\u00e0 e quindi divergenze interpretative. Sono tutte leggi “di sistema” che non vengono approvate o cambiate molto di frequente (leggi costituzionali, leggi su minoranze linguistiche e referendum, leggi su organi e funzioni fondamentali degli enti locali, leggi sulla partecipazione e attuazione politiche dell\u2019UE, leggi sull\u2019elezione dei senatori, leggi che disciplinano l\u2019intervento sostitutivo del Governo nei confronti di Regioni\u00a0 e enti locali, leggi che disciplina i principi del sistema elettorale regionale\u2026). La cosa pi\u00f9 importante \u00e8 che queste leggi potranno essere modificate solo seguendo la stessa procedura: sono cio\u00e8 leggi “tipiche”. Non potr\u00e0 pi\u00f9 avvenire che nelle pieghe della legge finanziaria o di qualche decreto legge si cambino \u2013 per esempio \u2013 gli organi di governo o il sistema elettorale dei Comuni. Cos\u00ec come \u2013 ma grazie ad un’altra novit\u00e0 della riforma, che restringe l’uso del decreto-legge e limita gli emendamenti introdotti dal parlamento in fase di conversione in legge \u2013 non si potranno pi\u00f9 seppellire \u00a0in un decreto legge norme come quelle ricordate in precedenza.<\/p>\n Il secondo procedimento \u00e8 invece imperniato sulla sola Camera dei deputati: ma con un controllo del Senato, che potr\u00e0 chiedere di esprimere la propria valutazione sulla legge approvata dalla Camera e, se vuole, proporre modifiche. Ma non pu\u00f2 paralizzare la Camera: tempi certi garantiscono la Camera che pu\u00f2 anche riapprovare il testo della legge senza accogliere le osservazioni del Senato (le varianti di cui accennavo in precedenza riguardano questi aspetti, in relazione a specifiche leggi).<\/p>\n Insomma,\u00a0non c’\u00e8 alcuna confusione, nessuna caotica moltiplicazione dei procedimenti, nessun rischio di conflitto tra le Camere. Pu\u00f2 sorgere l’impressione per\u00f2 che\u00a0la funzione legislativa del Senato sia\u00a0sminuita, ridotta a una pura funzione consultiva, come i critici (un po’ contraddittoriamente) sostengono. Certo tutto dipende da come il Senato si organizzer\u00e0, sar\u00e0 capace di operare a dovere e di conquistare\u00a0autorevolezza politica: da ci\u00f2 dipende il\u00a0peso che potr\u00e0 esercitare nelle decisioni del Governo e della Camera. E’ una partita tutta da giocare, ma un punto \u00e8 certo: che l’azione delle autorit\u00e0 pubbliche non potr\u00e0 che giovarsi dal fatto di far partecipare alla formazione delle leggi i soggetti (Regioni e Comuni) che quella legge dovranno applicare. A tutti conviene superare il conflitto perenne che oppone – molto spesso davanti alla Corte costituzionale – il centro alla periferia. Anche a noi, che ne paghiamo integralmente i costi.<\/p>\n Roberto Bin<\/abbr><\/strong><\/p>\n <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" di Roberto Bin<\/abbr> Tra le tante cose approssimative\u00a0che si dicono a proposito\u00a0della riforma ve n’\u00e8 una che \u00e8 quantomeno da discutere: che la riforma renderebbe molto complicato il procedimento legislativo, prevedrebbe una dozzina e forse pi\u00f9 di procedimenti diversi, rischierebbe di paralizzare il Parlamento in continui conflitti. Ma \u00e8 davvero cos\u00ec?<\/p>\n