DIRITTO<\/strong><\/p>\nCome sopra dato atto dell\u2019oggetto della controversia sottoposta all\u2019esame del Collegio e ravvisati gli estremi per l\u2019adozione di una decisione definitiva nel merito della controversia, occorre in via preliminare verificare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo e, pi\u00f9 in generale, della stessa sindacabilit\u00e0 degli atti impugnati.<\/p>\n
Al riguardo, il Collegio ritiene di dover confermare il proprio orientamento precedentemente espresso, con sentenza breve n. 10445\/2016, pubblicata in data 20 ottobre 2016, con riferimento ad analoga controversia, avente ad oggetto l\u2019impugnazione dei medesimi atti contestati con il ricorso in esame, definita con la declaratoria di difetto assoluto di giurisdizione.<\/p>\n
A tale conclusione il Collegio \u00e8 giunto, con considerazioni che si ritiene di dover confermare in questa sede, sulla base dell\u2019analisi dell\u2019oggetto del giudizio, della natura e del contenuto degli atti impugnati, della disciplina di riferimento e del petitum azionato, volto alla contestazione \u2013 sotto svariati profili \u2013 della formulazione del quesito, nonch\u00e9 diretto a sollecitare, sulla base della ritenuta illegittimit\u00e0 di tale formulazione, la rimessione alla Corte Costituzionale di questioni di illegittimit\u00e0, specificamente prospettate, della disciplina di riferimento, come dettata dalla legge n. 352 del 1970, i cui vizi si riverberebbero in via derivata sul gravato atto.<\/p>\n
Al riguardo, occorre ricordare, per come meglio illustrato in parte narrativa, che attraverso la proposizione del gravame in esame i ricorrenti chiedono l\u2019annullamento del decreto del Presidente della Repubblica datato 27 settembre 2016 recante l\u2019indizione del \u201creferendum popolare confermativo avente il seguente quesito <<Approvate il testo della legge costituzionale concernente \u201cDisposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione\u201d approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?>> nonch\u00e9 di \u201cogni altro atto preliminare, connesso o conseguenziale\u201d.<\/p>\n
Al fine di compiutamente individuare, alla luce della disciplina di riferimento, le singole sfere di attribuzione, di poteri e di competenze, riconosciute ai vari soggetti che sono intervenuti nel procedimento confluito nell\u2019adozione del gravato decreto presidenziale \u2013 sulla cui base verificare la sindacabilit\u00e0 in sede giurisdizionale degli atti dagli stessi adottati in relazione alla natura dei poteri esercitati \u2013 giova brevemente ripercorrere lo svolgimento di tale procedimento, in modo da poter individuare la genesi del quesito e le modalit\u00e0 procedurali che hanno condotto alla sua concreta formulazione, individuando l\u2019organo cui tale formulazione \u00e8 imputabile.<\/p>\n
In tale direzione, va rilevato che le richieste di consultazione referendaria sono state presentate dai relativi promotori sulla base delle previsioni dettate dall\u2019art. 4 della legge n. 352 del 1970 \u2013 recante norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo \u2013 il quale stabilisce, al comma 1, che \u201cLa richiesta di referendum di cui all\u2019articolo 138 della Costituzione deve contenere l\u2019indicazione della legge di revisione della Costituzione o della legge costituzionale che si intende sottoporre alla votazione popolare, e deve altres\u00ec citare la data della sua approvazione finale da parte delle Camere, la data e il numero della Gazzetta Ufficiale nella quale \u00e8 stata pubblicata\u201d, disponendo, al comma 2, che le richieste devono pervenire alla cancelleria della Corte di Cassazione entro un determinato arco temporale.<\/p>\n
Le richieste cos\u00ec formulate \u2013 le quali non debbono contenere, ai sensi della richiamata norma, la formulazione del quesito, non essendo tale compito rimesso dalla legge ai promotori \u2013 sono state vagliate dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum costituito presso la Corte Suprema di Cassazione, al quale, ai sensi dell\u2019art. 12 della citata legge n. 352 del 1970, spetta il compito della verifica di \u201cconformit\u00e0\u201d della richiesta di referendum \u201calle norme dell\u2019articolo 138 della Costituzione e della legge\u201d, nonch\u00e9 quello di pronunciandosi sulla \u201clegittimit\u00e0 della richiesta\u201d previa possibilit\u00e0 di contestare ai presentatori eventuali irregolarit\u00e0 e la possibilit\u00e0 per gli stessi di procedere alla loro sanatoria.<\/p>\n
In esito all\u2019esercizio di tali compiti e funzioni, espressamente disciplinati dalla legge, l\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, con le ordinanze del 6 maggio 2016 e dell\u20198 agosto 2016, ha verificato la completezza delle richieste di referendum rispetto agli elementi di cui all\u2019art. 4 della legge n. 352 del 1970 \u2013 ovvero l\u2019indicazione della \u2018legge costituzionale\u2019 che si intende sottoporre alla votazione popolare, della data della sua approvazione finale da parte delle Camere, della data e del numero della Gazzetta Ufficiale nella quale \u00e8 stata pubblicata e della designazione dei delegati \u2013 la tempestivit\u00e0 delle richieste, il rispetto del numero dei richiedenti in relazione alla loro qualit\u00e0, l\u2019autentica delle sottoscrizioni, ritenendo, come riferito nei considerando delle ordinanze, che \u201cil quesito da sottoporre a referendum, in base alle richieste (ndr: quattro richieste indicate nell\u2019ordinanza del 6 maggio, una nell\u2019ordinanza dell\u20198 agosto) e conformemente a quanto stabilito dall\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970, \u00e8 il seguente: <<Approvate il testo della legge costituzionale concernente \u201cDisposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione\u201d approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?>> e concludendo che le richieste referendarie \u201csono conformi alle norme dell\u2019art. 138 della Costituzione e della legge n. 352 del 1970 e, pertanto vanno ammesse\u201d, dichiarando conclusivamente, nella parte dispositiva delle pronunce, la conformit\u00e0 delle richieste referendarie e la legittimit\u00e0 del quesito da sottoporre agli elettori.<\/p>\n
Successivamente all\u2019adozione delle illustrate ordinanze da parte dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, \u00e8 intervenuta la delibera del Consiglio dei Ministri, datata 26 settembre 2016, con la quale \u00e8 stata proposta al Presidente della Repubblica la data del 4 dicembre 2016 per lo svolgimento del referendum popolare.<\/p>\n
Infine, ai sensi dell\u2019art. 15 della legge n. 352 del 1970 \u2013 il quale dispone che il referendum \u00e8 indetto con decreto del Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei Ministri \u2013 con il decreto del Presidente della Repubblica oggetto di gravame, richiamate in premessa le norme di riferimento e la legge costituzionale da sottoporre a referendum, nonch\u00e9 le ordinanze adottate dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum e la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 26 settembre 2016, \u00e8 stato quindi indetto il \u201creferendum popolare confermativo\u201d avente ad oggetto il medesimo quesito contenuto nelle predette ordinanze dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, convocando i comizi elettorali per il giorno 4 dicembre 2016.<\/p>\n
Dalla illustrata ricostruzione dello svolgimento del complesso iter di indizione del referendum \u2013 che vede intervenire, a titoli diversi, vari soggetti \u2013 e delle norme di riferimento che lo governano, deve dunque osservarsi come il quesito contenuto nel gravato decreto presidenziale sia il medesimo di quello indicato nelle ordinanze adottate dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, dovendo pertanto la formulazione di tale quesito essere imputata a quest\u2019ultimo organo.<\/p>\n
Il quesito cos\u00ec predisposto \u00e8 stato successivamente trasfuso nel gravato decreto presidenziale senza che altri e diversi soggetti \u2013 e segnatamente la Presidenza del Consiglio dei Ministri \u2013 siano intervenuti sulla relativa formulazione.<\/p>\n
La circostanza che il quesito sia stato individuato dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum attraverso l\u2019adozione di atti tipici, aventi la forma di ordinanze, conduce a ritenere che le stesse non possano, all\u2019evidenza, essere sindacate innanzi al Giudice Amministrativo.<\/p>\n
Essendo la controversia in esame volta a denunciare l\u2019illegittimit\u00e0 della formulazione del quesito referendario indicato nel gravato decreto presidenziale \u2013 per non essere indicati gli articoli della Costituzione soggetti a revisione e per essere il quesito riferito ad oggetti eterogeni \u2013 ed essendo tale quesito il medesimo di quello individuato dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum \u2013 e meramente recepito nel gravato decreto presidenziale \u2013 attraverso ordinanze non impugnabili con gli ordinari mezzi giurisdizionali (per le ragioni che meglio si illustreranno in seguito), deve dunque concludersi per la sottrazione di tali ultimi atti alla possibilit\u00e0 di sottoposizione a sindacato giurisdizionale in mancanza di una espressa previsione in tal senso.<\/p>\n
N\u00e9 la circostanza che il quesito, come formulato dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, sia stato trasfuso nel gravato decreto presidenziale di indizione del referendum pu\u00f2 valere ad incardinare la giurisdizione amministrativa sull\u2019atto conclusivo del procedimento referendario sulla base di un ipotetico assunto della sua natura amministrativa, ostandovi il rilievo che \u2013 sulla scorta del concreto svolgimento del procedimento \u2013 il quesito \u00e8 stato in concreto formulato dal predetto Ufficio nell\u2019esercizio di specifiche prerogative che la legge n. 352 del 1970 gli attribuirebbe, con conseguente imputabilit\u00e0 della sua formulazione, nell\u2019applicazione che gli organi intervenuti nel procedimento referendario hanno dato a tale legge, a tale organo, che si \u00e8 espresso mediante adozione di ordinanze soggette ad un particolare regime di tutela cui sono estranei agli ordinari mezzi giurisdizionali.<\/p>\n
La circostanza, quindi, che il quesito contenuto nel gravato decreto presidenziale trovi la propria genesi in ordinanze dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum comporta la sottrazione di tale atto al sindacato giurisdizionale.<\/p>\n
N\u00e9 potrebbe ipotizzarsi che il regime di giustiziabilit\u00e0 del quesito referendario possa prescindere dalla natura dell\u2019organo che lo ha in concreto formulato, traslando il sistema di tutela sull\u2019atto finale che tale requisito recepisce in modo vincolato dandogli la veste formale di decreto presidenziale.<\/p>\n
Ed invero, indirizzando la disamina verso il decreto presidenziale, atto conclusivo dell\u2019iter di indizione del referendum costituzionale e che costituisce oggetto principale dell\u2019impugnativa in esame, deve rilevarsi come lo stesso presenti plurimi contenuti, aventi natura e corrispondenti regimi di sindacabilit\u00e0 differenti, di cui l\u2019uno riferito alla individuazione della data di svolgimento del referendum, che avviene sulla base di una deliberazione adottata dal Consiglio dei Ministri e che \u00e8 soggetto al sindacato di legittimit\u00e0 del giudice amministrativo, e l\u2019altro riferito alla formulazione del quesito in recepimento delle ordinanze dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, ivi espressamente richiamate, rispetto al quale, ritiene il Collegio, non vi siano spazi di sindacato giurisdizionale.<\/p>\n
Al riguardo, occorre innanzitutto ricordare che \u2013 come pi\u00f9 volte affermato dalla Corte Costituzionale (cfr., ex multis, sentenza n. 1 del 2013) \u2013 il Presidente della Repubblica costituisce un organo costituzionale monocratico \u201ctitolare di un complesso di attribuzioni, non inquadrabili nella tradizionale tripartizione dei poteri dello Stato ed esercitabili in posizione di piena indipendenza e autonomia, costituzionalmente garantita\u201d, qualificabile come \u201cpotere\u201d dello Stato e legittimato \u2013 in quanto tale \u2013 a sollevare \u201cconflitti di attribuzione\u201d (cfr., tra le altre, Corte Costituzionale, ordinanza n. 138 del 2015; sentenza n. 200 del 2006), dotato altres\u00ec di competenze molteplici finalizzate alla attuazione dei principi costituzionali, idonee a tradursi nell\u2019adozione di atti e provvedimenti differentemente classificabili a seconda della funzione effettivamente esercitata, che pu\u00f2 incidere sul processo legislativo, sul potere esecutivo o essere riconducibile all\u2019attivit\u00e0 amministrativa, abbracciando anche funzioni peculiari ed esclusive, non classificabili nella tradizionale tripartizione dei poteri, come, ad esempio, in caso di decreti di nomina di senatori a vita e di atti di scioglimento delle Camere, esercitando altres\u00ec poteri che sono espressione di funzioni neutrali.<\/p>\n
Proprio in ragione della poliedricit\u00e0 delle funzioni e delle competenze del Presidente della Repubblica \u00e8, dunque, da escludere l\u2019insindacabilit\u00e0 in termini assoluti degli atti e dei provvedimenti adottati da tale organo, essendo conseguentemente necessario procedere ad una valutazione \u2013 sempre e in ogni caso \u2013 della natura del potere in concreto esercitato alla stregua delle specifiche attribuzioni riconosciute dall\u2019ordinamento, tenendo comunque conto delle peculiarit\u00e0 che connotano tali atti e provvedimenti, da coordinarsi con gli specifici profili che risultano oggetto di contestazione.<\/p>\n
In tal senso ha gi\u00e0 avuto modo di esprimersi la giurisprudenza, anche di questa Sezione, affermando, proprio in ordine a deliberazioni del Consiglio dei Ministri adottate per la celebrazione di \u201creferendum popolari\u201d e al \u201cconseguente D.P.R.\u201d, l\u2019impossibilit\u00e0 di attribuire \u201cla qualificazione di natura legislativa a tutti gli atti del relativo procedimento\u201d e, quindi, rilevando la sindacabilit\u00e0 di tali provvedimenti \u201csegnatamente con riferimento ai profili lesivi della libert\u00e0 e della segretezza delle scelte degli elettori\u201d e, pi\u00f9 specificamente, nell\u2019ipotesi in cui gli atti di cui si discute siano configurabili, \u201cpur se connotati da un certo margine di discrezionalit\u00e0\u201d, come \u201catti applicativi della legislazione primaria\u201d e, quindi, risultino soggetti a precisi vincoli giuridici (cfr. ordinanza del TAR Lazio, Roma, n. 1302 del 2011, confermata dal Consiglio di Stato, Sezione V, con l\u2019ordinanza n. 1736 del 2011 che qualifica gli atti impugnati come di alta amministrazione non riconducibili all\u2019esercizio del potere politico).<\/p>\n
L\u2019estensione dell\u2019ambito, oggettivo e soggettivo, di sindacabilit\u00e0 degli atti \u2013 cui il Collegio ritiene di aderire \u2013 \u00e8 stata progressivamente affermata in ossequio al generale principio costituzionale di tutela delle posizioni giuridiche soggettive di cui agli artt. 24 e 113 della Costituzione, segnalandosi al riguardo, quali punti di approdo di tale processo, la sentenza della Corte Costituzionale n. 81 del 2012 (laddove si afferma che \u201cgli spazi della discrezionalit\u00e0 politica trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti dall\u2019ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore predetermina canoni di legalit\u00e0, ad essi la politica deve attenersi, in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di diritto. Nella misura in cui l\u2019ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un\u2019azione di governo, \u00e8 circoscritto da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l\u2019esercizio, il rispetto di tali vincoli costituisce un requisito di legittimit\u00e0 e di validit\u00e0 dell\u2019atto, sindacabile nelle sedi appropriate\u201d, giungendo a ritenere che la circostanza che l\u2019organo che ha adottato l\u2019atto sia un organo politico ed eserciti un potere politico non comporta che i relativi atti siano tutti e sotto ogni profilo insindacabili, non alterando la presenza di alcuni vincoli la natura politica del potere esercitato, ma piuttosto delimitandone lo spazio di azione, con conseguente sindacabilit\u00e0 dell\u2019atto in sede giurisdizionale se e in quanto abbia violato una norma giuridica), nonch\u00e9 la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 6002 del 2012 \u2013 laddove si afferma che la presenza di un vincolo giuridico all\u2019azione determina l\u2019attrazione \u201cdelle determinazioni assunte da organi politici nell\u2019alveo dell\u2019azione amministrativa sottoposta, alla stregua dei principi costituzionali, al controllo di legalit\u00e0 da parte dell\u2019autorit\u00e0 giurisdizionale\u201d (al riguardo, anche Consiglio di Stato, sentenza n. 2413 del 2000 e Cassazione Civile, Sezioni Unite, 13 gennaio 2000 n. 1170);<\/p>\n
Posto, quindi, che i decreti del Presidente della Repubblica, quali quelli di indizione di referendum, non sono insindacabili in termini assoluti in quanto tali \u2013 dovendo distinguersi tra le ipotesi in cui il relativo contenuto costituisca esercizio di poteri riconducibili a quelli amministrativi e \u2018politici\u2019 non liberi nei fini nel senso dianzi illustrato, con riferimento alle quali deve affermarsi la loro piena sindacabilit\u00e0 in sede giurisdizionale, dalle ipotesi in cui siano piuttosto riconducibili all\u2019esplicazione di poteri neutrali di garanzia e controllo, di rilievo costituzionale \u2013 assume decisivo rilievo, al fine di individuare il regime di sindacabilit\u00e0 del gravato atto, il petitum azionato mediante la proposizione del gravame in trattazione, volto, attraverso le censure formulate, a denunciare l\u2019illegittimit\u00e0 del decreto del Presidente della Repubblica nella parte in cui richiama e, quindi, sostanzialmente recepisce, il contenuto delle ordinanze dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum costituito presso la Corte suprema di Cassazione, il quale, dopo essersi positivamente espresso sulla legittimit\u00e0 e sull\u2019ammissibilit\u00e0 delle \u201crichieste di referendum popolare, ai sensi dell\u2019articolo 138, secondo comma, della Costituzione\u201d, ha riconosciuto la legittimit\u00e0 del quesito referendario individuandolo nella seguente formula: <<Approvate il testo della legge costituzionale concernente \u201cDisposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione\u201d, approvata dal Parlamento e pubblicata nella G.U. n. 88 del 15 aprile 2016\u201d>>, espressamente giudicandolo, nella parte motiva delle citate ordinanze, conforme a quanto stabilito \u201cdall\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970\u201d.<\/p>\n
Le superiori premesse conducono a ritenere l\u2019insindacabilit\u00e0 del D.P.R. impugnato in relazione al profilo inerente il quesito referendario, tenuto conto che la formulazione dello stesso proviene dalle ordinanze dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum e che tale quesito \u00e8 stato meramente recepito nel conclusivo decreto presidenziale.<\/p>\n
A tale conclusione si addiviene in ragione della insindacabilit\u00e0, da parte del giudice amministrativo delle ordinanze adottate, in materia, dall\u2019Ufficio Centrale del Referendum istituito presso la Suprema Corte di Cassazione, dovendo allo stesso riconoscersi la natura di organo rigorosamente neutrale in quanto essenzialmente titolare di funzioni di controllo esterno espletate in posizione di terziet\u00e0 ed indipendenza, con la connessa impossibilit\u00e0 di qualificare gli atti dallo stesso adottati in materia di referendum come atti oggettivamente e soggettivamente amministrativi (in senso analogo, pur se spingendosi fino ad affermare anche la partecipazione di tali atti alla funzione legislativa, non condivisa dalla Sezione, ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5369, di conferma della sentenza di questa Sezione n. 4059 del 2015; Sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2552; 16 giugno 2009, n. 3834; 2 aprile 1997, n. 333).<\/p>\n
La ritenuta non sindacabilit\u00e0 delle determinazioni assunte dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum in ordine alla individuazione del quesito discende, pertanto, dal loro essere emanate da un organo rigorosamente neutrale, e non nell\u2019esplicazione di un potere amministrativo (pur concretandosi anche in compiti di verifica di conformit\u00e0 delle richieste, per come previsto dall\u2019art. 12 della legge n. 352 del 1970) per concreti scopi particolari di pubblico interesse, ma nella prospettiva della tutela dell\u2019ordinamento generale dello Stato e nell\u2019esercizio di funzioni pubbliche neutrali affidate ad un organo che, per composizione e struttura, si colloca in posizione di terziet\u00e0 e di indipendenza, in quanto indifferente rispetto agli interessi in gioco e non chiamato a dirimere conflitti, ma a svolgere un\u2019attivit\u00e0 diretta alla soddisfazione di interessi generali garantendo l\u2019osservanza della legge, collocandosi ad un livello diverso rispetto alle funzioni amministrative e a quelle giurisdizionali.<\/p>\n
Le superiori considerazioni in ordine alla natura dei poteri \u2013 di fatto e con specifico riferimento alla fattispecie \u2013 esercitati dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum nell\u2019ambito del referendum costituzionale di cui si controverte, unitamente al fondamento giustificativo dei poteri attribuiti al Presidente della Repubblica, funzionali al controllo ed alla garanzia del corretto funzionamento del sistema ordinamentale sulla base di canoni obiettivi e precostituiti, nell\u2019esercizio dei quali, attraverso l\u2019adozione del gravato decreto di indizione del referendum, \u00e8 stata conferita veste formale al quesito individuato da un organo, quale l\u2019Ufficio Centrale del Referendum, in esito allo svolgimento di analoga funzione neutrale e di garanzia, conclusivamente saldandosi nel decreto impugnato, rendono tale atto ed il quesito formulato insuscettibili di sindacato giurisdizionale, in quanto non riconducibili all\u2019esercizio di attivit\u00e0 amministrativa, ma all\u2019esplicazione di funzioni di garanzia e di controllo aventi carattere neutrale poste a presidio dell\u2019ordinamento.<\/p>\n
N\u00e9 a diverse conclusioni potrebbe addivenirsi mediante l\u2019adesione all\u2019orientamento della Corte Costituzionale che in taluni casi ha riconosciuto la natura giurisdizionale all\u2019Ufficio Centrale per il Referendum (sentenza n. 164 del 2008, ordinanza n. 343 del 2003 e sentenza n. 334 del 2004), orientamento peraltro espresso anche dallo stesso Ufficio Centrale \u2013 con ordinanza 11 novembre 2008 e, da ultimo, con ordinanza depositata in data 21 ottobre 2016 \u2013 dal momento che la natura dei relativi provvedimenti ed il conseguente regime di tutela non ne consentirebbe comunque la sindacabilit\u00e0 secondo gli ordinari mezzi di tutela giurisdizionale.<\/p>\n
Nelle considerazioni sopra rassegnate risiedono le ragioni per cui non ritiene, il Collegio, di aderire alla qualificazione dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum quale organo che, in quanto interviene nell\u2019ambito di un procedimento di esercizio della funzione legislativa, parteciperebbe a tale funzione condividendone la natura, per come affermato dalla difesa delle resistenti Amministrazioni sulla base del richiamo a conformi precedenti giurisprudenziali (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5369, di conferma della sentenza di questa Sezione n. 4059 del 2015; Sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2552; 16 giugno 2009, n. 3834; 2 aprile 1997, n. 333).<\/p>\n
La circostanza che la funzione espletata dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum si inserisca in un procedimento complesso che ha natura sostanzialmente legislativa, in quanto volto, nel suo esito, ad incidere su una fonte legislativa attraverso l\u2019intervento del corpo elettorale, non appare invero sufficiente per acquisire, in via automatica, la sua stessa natura, ostandovi la tradizionale tripartizione dei poteri e non potendo a tale organo riconoscersi alcuna investitura di rappresentanza popolare o attribuzione di funzione sovrana, attuandosi, a diversamente ritenere, una inammissibile interferenza nella sfera propria del potere legislativo regolata dalla Costituzione e non estensibile con legge ordinaria, dovendo quindi escludersi che l\u2019Ufficio centrale per il referendum svolga attivit\u00e0 di carattere legislativo e che i relativi atti partecipino di tale funzione o siano ascrivibili alla categoria degli atti politici.<\/p>\n
L\u2019esatta individuazione della natura dei poteri esercitati dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum riveste, per come sopra evidenziato, valenza centrale ai fini della decisione in ordine alla questione inerente la sindacabilit\u00e0 del quesito referendario, oggetto di censura nella controversia in esame, la cui soluzione \u00e8 difatti imprescindibilmente connessa con l\u2019individuazione del soggetto cui il quesito \u00e8 imputabile.<\/p>\n
Al riguardo, giova ricordare che la formulazione del quesito, come individuato dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum e trasfuso nel decreto presidenziale impugnato, non pu\u00f2 essere imputata ai promotori i quali, come dianzi illustrato, si limitano ad indicare nella richiesta di referendum, ai sensi dell\u2019art. 4 della legge n. 352 del 1970, i tratti identificativi della legge da sottoporre a consultazione referendaria.<\/p>\n
Dagli atti che hanno scandito il procedimento confluito nell\u2019adozione del gravato D.P.R. emerge chiaramente come la formulazione del quesito sia contenuta per la prima volta nelle ordinanze adottate dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, mentre n\u00e9 la richiesta referendaria n\u00e9 la delibera del Consiglio dei Ministri recano alcun riferimento ad esso.<\/p>\n
Occorre tuttavia coniugare lo svolgimento del procedimento in esame, come scandito dagli atti adottati dai vari organi che vi sono intervenuti, con la disciplina di riferimento.<\/p>\n
Al riguardo, occorre evidenziare come il potere di formulazione del quesito non sia stato espressamente attribuito ad alcun soggetto dalla legge n. 352 del 1970, la quale, con riguardo al referendum previsto dall\u2019art. 138 della Costituzione sulle leggi di revisione costituzionale e sulle leggi costituzionali \u2013 a differenza di quanto previsto per il referendum abrogativo agli artt. 27 e 32 \u2013 non individua in alcun modo il soggetto che deve provvedere alla formulazione del quesito e le relative modalit\u00e0, n\u00e9 dedica alcun cenno a tale fase del procedimento referendario costituzionale.<\/p>\n
Mentre infatti, per come in precedenza illustrato, l\u2019art. 4, nel disciplinare la fase della richiesta di referendum costituzionale, non prevede l\u2019onere di indicazione, da parte dei promotori, del quesito referendario \u2013 a differenza che nel referendum abrogativo, in cui i promotori sono chiamati a individuare il contenuto della scheda di votazione \u2013 l\u2019art. 12 affida all\u2019Ufficio Centrale per il Referendum unicamente il compito di verificare \u201cche la richiesta di referendum sia conforme alle norme dell\u2019articolo 138 della Costituzione e della legge\u201d, mentre all\u2019art. 15 dispone che il referendum \u00e8 indetto con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri, senza alcuna ulteriore specificazione in ordine ai poteri attribuiti al Consiglio dei Ministri.<\/p>\n
Dal silenzio della legge circa la formulazione del quesito referendario e dalla illustrata scarna disciplina non pu\u00f2, innanzitutto, affermarsi, in via interpretativa e integrativa, che il potere di formulare il quesito spetti al Consiglio dei Ministri, comportando tale soluzione \u2013 che pure permetterebbe il sindacato giurisdizionale di legittimit\u00e0 della relativa decisione \u2013 una inammissibile forte ingerenza del potere politico sul procedimento referendario avuto riguardo, in particolare, alla formulazione del quesito, che riveste delicatissima valenza tenuto conto degli interessi in gioco, in contrasto, peraltro, con la natura del referendum costituzionale (avente carattere eventuale ed effetto sospensivo dell\u2019entrata in vigore della legge) quale strumento di tipo oppositivo posto a garanzia delle minoranze.<\/p>\n
Considerato, inoltre, che all\u2019Ufficio Centrale per il Referendum \u00e8 affidato espressamente ed unicamente il compito di verificare che la \u2018richiesta\u2019 di referendum sia conforme alla Costituzione e alla legge senza alcuna espressa attribuzione del compito di formulare il quesito, si aprono due possibili strade interpretative per individuare come il quesito debba essere formulato.<\/p>\n
Infatti, in assenza di una norma che, nell\u2019ambito del procedimento di indizione del referendum, individui specificamente il soggetto chiamato a individuare il quesito, potrebbe ritenersi che lo stesso debba discendere in via automatica ed ex lege dall\u2019applicazione dell\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970.<\/p>\n
Dispone tale articolo che il \u201cquesito da sottoporre a referendum consiste nella formula seguente: \u00abApprovate il testo della legge di revisione dell\u2019articolo\u2026 (o degli articoli \u2026) della Costituzione, concernente \u2026 (o concernenti \u2026), approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero \u2026 del \u2026 ?\u00bb; ovvero: \u00abApprovate il testo della legge costituzionale \u2026 concernente \u2026 approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero \u2026 del \u2026 ?\u00bb.<\/p>\n
Sulla base di una interpretazione letterale della norma, l\u2019individuazione del quesito potrebbe non essere ancorata al dato sostanziale del disegno normativo da sottoporre a referendum (ovvero alla sua portata effettiva in relazione al contenuto, se di revisione della Costituzione o se volto ad introdurre ulteriori norme di rango costituzionali che non modificano la Costituzione), quanto al mero dato formale della titolazione del testo della legge, operando l\u2019opzione per l\u2019una o per l\u2019altra formula, contenuta nel citato art. 16, in via automatica e sulla base del mero dato letterale della denominazione del testo normativo, se di revisione costituzionale o se invece di legge costituzionale.<\/p>\n
Secondo, invece, una interpretazione dell\u2019art. 16 volta a dare rilievo al dato sostanziale e contenutistico della legge da sottoporre a referendum, a determinare la scelta del quesito sarebbe la portata della legge, se di revisione costituzionale \u2013 nel qual caso il quesito dovrebbe indicare gli articoli della Costituzione sottoposti a modifica \u2013 o se concernente altre norme di rango costituzionale.<\/p>\n
La prima delle prospettate opzioni \u2013 volta a dare rilievo al dato formale \u2013 potrebbe porre dei problemi di legittimit\u00e0 costituzionale della disciplina normativa che la consente, tenuto conto della differenza sostanziale tra leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali che non pu\u00f2 non riflettersi, in ossequio all\u2019art. 138 della Costituzione e per come sembra suggerire una lettura costituzionalmente orientata dall\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970, in distinte formulazioni dei relativi quesiti al fine di consentire agli elettori la piena consapevolezza della portata del referendum.<\/p>\n
Pur potendo le leggi costituzionali e le leggi di revisione costituzionale essere ricondotte nella pi\u00f9 ampia categoria delle leggi costituzionali \u2013 la cui omogeneit\u00e0 \u00e8 riconducibile unicamente alla loro posizione nella gerarchia delle fonti del diritto \u2013 la portata delle leggi di revisione della Costituzione, idonee ad incidere sulla architettura della Carta Fondamentale, sembra invero riflettersi, nella legge n. 352 del 1970, coerentemente con l\u2019art. 138 della Costituzione, sulla previsione di due distinte formulazioni del quesito referendario, di cui uno riferito alle ipotesi di legge di revisione costituzionale, con riferimento alle quali viene richiesta l\u2019indicazione degli articoli della Costituzione che si intendono modificare, con una scelta che sembra rispondere alla ratio di tutela dell\u2019elettore e del diritto dello stesso alla consapevolezza \u2013 funzionale alla libert\u00e0 del voto \u2013 circa la valenza e la portata della legge sottoposta a referendum.<\/p>\n
Ulteriore ipotesi ricostruttiva in ordine alla fase di formulazione del quesito ed al soggetto a tale compito deputato \u2013 tenuto conto dell\u2019assenza di una espressa previsione normativa in tal senso \u2013 \u00e8 quella che \u00e8 stata seguita dall\u2019Ufficio Centrale del referendum, il quale, con le ordinanze del 6 maggio 2016 e dell\u20198 agosto 2016, verificata la completezza delle richieste di referendum, la tempestivit\u00e0 delle stesse, il rispetto del numero dei richiedenti in relazione alla loro qualit\u00e0 e l\u2019autentica delle sottoscrizioni, ha individuato il quesito da sottoporre a referendum \u201cconformemente a quanto stabilito dall\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970\u201d.<\/p>\n
Con successiva ordinanza, depositata in data 21 ottobre 2016, l\u2019Ufficio, chiamato a pronunciarsi sull\u2019istanza di revocazione di dette ordinanze \u2013 dichiarata inammissibile per difetto di legittimazione attiva del soggetto istante \u2013 ha reso una sorta di interpretazione autentica delle ragioni sottese alla formulazione del quesito dallo stesso adottata nelle precedenti ordinanze.<\/p>\n
Ha espressamente affermato l\u2019Ufficio che la legge n. 352 del 1970 non assegna il compito di individuare il quesito n\u00e9 ai promotori, n\u00e9 al Consiglio dei Ministri, n\u00e9 al Presidente della Repubblica, con la conseguenza che tale compito deve essere demandato \u2013 \u201canche alla stregua della giurisprudenza di questo Ufficio\u201d \u2013 all\u2019Ufficio Centrale per il Referendum nella qualit\u00e0 di \u201cgiudice della legittimit\u00e0 della complessiva richiesta referendaria\u201d.<\/p>\n
Con riferimento alla formula del quesito referendario, afferma l\u2019Ufficio che la stessa \u201c\u00e8 fissata (a differenza del quesito referendario per l\u2019abrogazione di disposizioni di legge) direttamente dall\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970\u201d il quale, sempre secondo l\u2019Ufficio, prevede due distinti quesiti a seconda che l\u2019oggetto referendario sia costituito da una legge costituzionale \u2013 nel qual caso il quesito deve indicare gli articoli da modificare \u2013 o sia invece costituito da altra legge costituzionale, prevedendo, in tale ultima ipotesi, che sia indicato il titolo della legge, che ha la funzione di informare sinteticamente sull\u2019oggetto del provvedimento legislativo.<\/p>\n
Pur aderendo tale organo all\u2019impostazione secondo cui il quesito \u2013 la cui formulazione concreta sarebbe di spettanza dell\u2019Ufficio Centrale \u2013 discenderebbe in via automatica ed ex lege dall\u2019applicazione dell\u2019art. 16 e pur dando rilievo alla sostanziale distinzione (sebbene qualificata come meramente formale) tra leggi di revisione costituzionale \u2013 che modificano articoli della Costituzione \u2013 e altre leggi costituzionali che lasciano intatto il contenuto della Carta fondamentale, dalla quale discenderebbe l\u2019individuazione di distinte formule del quesito referendario (con indicazione degli articoli della Costituzione da modificare nel caso di leggi di revisione costituzionale), l\u2019Ufficio Centrale ha rilevato come la legge da sottoporre a referendum abbia \u2018natura mista\u2019, in quanto oltre a recare modifiche di 50 articoli della Costituzione, contiene anche la modifica della rubrica di un titolo della Costituzione (che quindi non si risolve in una modifica di un articolo della Costituzione), la modifica di alcuni articoli di \u201ctre diverse leggi costituzionali\u201d e l\u2019introduzione di norme che non costituiscono modifica testuale di articoli della Costituzione.<\/p>\n
Nel rilevare come l\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970 non disciplini tale ipotesi di leggi aventi \u2018natura mista\u2019, l\u2019Ufficio ha quindi proceduto, nell\u2019esercizio dei compiti asseritamente allo stesso spettanti, ad individuare un quesito \u201ccompatibile\u201d per tutte le parti della legge da sottoporre a referendum \u201cvalutando la natura effettiva della legge oggetto di referendum\u201d e risolvendo \u201cil problema del quesito da utilizzare per le leggi costituzionali \u2018miste\u2019 \u201d.<\/p>\n
In tal modo la portata della revisione costituzionale della legge da sottoporre a referendum viene resa subvalente \u2013 ai fini dell\u2019individuazione del quesito \u2013 rispetto alle altre disposizioni non aventi tale carattere di revisione, con individuazione del quesito, tra quelli previsti dall\u2019art. 16, in quello dedicato alle leggi costituzionali, e non in quello riferito alle leggi di revisione.<\/p>\n
Dal sistema cos\u00ec delineato e dalla sua applicazione discende, quindi, che il potere di formulare il quesito spetta all\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, il quale procede in concreto alla sua individuazione sulla base del contenuto della legge da sottoporre a referendum, facendone discendere la formula dall\u2019applicazione diretta dell\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970.<\/p>\n
A fronte di leggi aventi contenuto misto \u2013 di revisione costituzionale e contenenti altres\u00ec altre norme di valore costituzionale \u2013 e del silenzio del citato articolo per tali ipotesi, l\u2019Ufficio ha individuato il quesito \u201cche la legge riconnette a tale domanda\u201d scegliendo, tra le due formule previste dall\u2019art. 16, quella riferita alle leggi costituzionali, e non quello indicato per le leggi di revisione costituzionale, pur non contenendo la legge di riferimento alcuna indicazione in tal senso.<\/p>\n
E\u2019 quindi evidente come, per tali ipotesi di legge \u2018mista\u2019, la legge n. 352 del 1970 lasci ampi spazi interpretativi in ordine alla formulazione del quesito il quale, nella fattispecie in esame, \u00e8 stato autonomamente individuato dall\u2019Ufficio \u201cnella sua qualit\u00e0 di giudice della legittimit\u00e0 della complessiva richiesta referendaria\u201d, riferendolo \u2013 con scelta contestata dagli odierni ricorrenti \u2013 all\u2019intero testo normativo.<\/p>\n
Con l\u2019ordinanza in esame, depositata in data 21 ottobre 2016, l\u2019Ufficio Centrale per il Referendum \u2013 dopo aver rilevato il difetto di legittimazione attiva degli istanti \u2013 afferma inoltre espressamente \u2013 ribadendo il proprio orientamento gi\u00e0 precedentemente espresso (ordinanza 11 novembre 2008) \u2013 la propria natura giurisdizionale, la cui composizione e funzionamento sono regolati dalla legge n. 352 del 1970, sostenendo altres\u00ec la non assimilabilit\u00e0 dei relativi provvedimenti a quelli di volontaria giurisdizione \u2013 con conseguente non revocabilit\u00e0 degli stessi \u2013 stanti i caratteri di definitivit\u00e0 e decisoriet\u00e0 degli stessi, e precisando come il rimedio della revocazione sia ammissibile solo nelle ipotesi in cui le ordinanze dell\u2019Ufficio costituiscano \u201cl\u2019atto conclusivo del procedimento e la rimozione o la modificazione di esse non esplichi alcuna incidenza sulle attivit\u00e0 successive, poste in essere da organi differenti, di rango costituzionale\u201d.<\/p>\n
Ne discende che, sulla base dell\u2019orientamento espresso nella pronuncia in esame, le ordinanze dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum con le quali viene ammessa la richiesta referendaria e formulato il quesito non sono impugnabili per revocazione, in quanto non definitive, e non sono revocabili, \u201costandovi il divieto di invasione delle sfere di attribuzione degli altri organi\u201d che intervengono nelle fasi successive, quali il Consiglio dei Ministri e la Presidenza della Repubblica.<\/p>\n
La natura dell\u2019organo cui spetta la formulazione del quesito (e che, nella fattispecie in esame, lo ha in concreto individuato e che \u00e8 stato recepito nel decreto presidenziale impugnato), come declinata alla luce del recente orientamento dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, nel confermare la non sindacabilit\u00e0 delle relative decisioni \u2013 per come ritenuto dalla Sezione nella precedente sentenza n. 10445\/2016, seppur sulla base della diversa considerazione della natura di organo neutrale, titolare di funzioni di controllo esterno espletate in posizione di terziet\u00e0 ed indipendenza \u2013 unitamente alla ritenuta non ammissibilit\u00e0 dello strumento della revocazione allorquando viene ammesso il referendum e definito il relativo quesito, impongono, sotto il profilo sistematico, alcune riflessioni.<\/p>\n
Escluso che l\u2019Ufficio Centrale per il referendum possa ritenersi una giurisdizione speciale, ostandovi il divieto di cui all\u2019art. 102 della Costituzione, potrebbe al pi\u00f9 essere considerato una sezione specializzata, ma tuttavia tale configurazione presenta difficolt\u00e0 di coordinamento con le regole di composizione dell\u2019Ufficio predeterminata ex lege (segnatamente, ai sensi dell\u2019art. 12 della legge n. 352 del 1970 che lo istituisce, dai tre presidenti di sezione della Corte di cassazione pi\u00f9 anziani nonch\u00e9 dai tre consiglieri pi\u00f9 anziani di ciascuna sezione), con l\u2019individuazione della \u2013 insolita \u2013 figura dei vicepresidenti (prevedendosi che il pi\u00f9 anziano dei tre presidenti presiede l\u2019ufficio e gli altri due esercitano le funzioni di vice presidente) e le modalit\u00e0 di funzionamento, essendo sufficiente per la validit\u00e0 delle deliberazioni la presenza del presidente o di un vice presidente e di sedici consiglieri, laddove per gli organi giurisdizionali vige la regola generale dell\u2019immutabilit\u00e0 del collegio, che deve essere a composizione fissa ed invariabile, mentre \u00e8 propria degli organi amministrativi la previsione di un quorum strutturale e la possibilit\u00e0 di deliberare con un numero variabile di membri.<\/p>\n
Le competenze assegnate all\u2019Ufficio Centrale per il referendum \u2013 a composizione soggettivamente giurisdizionale \u2013 non sono, inoltre, riconducibili alle funzioni tradizionalmente svolte dalla Cassazione, e i relativi atti, connotati, per come dianzi illustrato e per come significativamente avvenuto nella fattispecie in esame, da ampi margini interpretativi ed applicativi, sono insindacabili, precluso essendo sia il ricorso in Cassazione per violazione di legge, sia quello per revocazione laddove il procedimento referendario non si arresti con una pronuncia di inammissibilit\u00e0 della richiesta, ma prosegua con l\u2019intervento del Consiglio dei Ministri e della Presidenza della Repubblica sulla base del quesito individuato dall\u2019Ufficio Centrale.<\/p>\n
Pur non rivestendo il principio del doppio grado del giudizio cogente valenza costituzionale, occorre tuttavia segnalare la progressiva estensione dell\u2019ambito di applicazione del ricorso in Cassazione per violazione di legge a tutti i provvedimenti con contenuti decisori (si pensi ai provvedimenti con cui vengono irrogate sanzioni disciplinari ai magistrati ordinari), nonch\u00e9 l\u2019immanenza del diritto di difesa costituzionalmente riconosciuto dall\u2019art. 24 della Costituzione e la declinazione di tale principio offerta sia dalla Corte Costituzionale che dalla Corte Europea dei Diritti dell\u2019Uomo, unitamente alla necessit\u00e0 di attuazione dell\u2019art. 113 della Costituzione.<\/p>\n
Le statuizioni contenute nell\u2019ordinanza del 21 ottobre 2016 dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum precludono, quindi, la possibilit\u00e0 di tutela che la Sezione aveva individuato nella sentenza n. 10445\/2016, laddove si \u00e8 affermato che \u201ceventuali questioni di illegittimit\u00e0 costituzionale della legge n. 352 del 1970 \u2013 in ipotesi riconducibili alla predeterminazione del quesito in base alla autoqualificazione della legge, in termini di revisione costituzionale o quale mera legge costituzionale indipendentemente dal contenuto effettivo e sostanziale della stessa (la cui scelta \u00e8 rimessa alle determinazioni del proponente e della maggioranza parlamentare), e del titolo della stessa, tenuto conto dell\u2019art. 138 della Costituzione, di cui la legge n. 352 del 1970 costituisce attuazione, e tenuto altres\u00ec conto dei principi che devono presiedere l\u2019esercizio del diritto di voto tra cui quelli di libero convincimento e di consapevole manifestazione della volont\u00e0 popolare, nonch\u00e9 della finalit\u00e0 del referendum costituzionale, volto, anche, alla tutela della minoranza parlamentare \u2013 sono da ritenere rimesse al vaglio dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum in sede di applicazione di tale normativa, essendo stata ammessa la sua legittimazione a sollevare questioni incidentali di costituzionalit\u00e0 innanzi alla Corte Costituzionale (ex plurimis: Corte Costituzionale, sentenza 17 ottobre 2011 n. 278 proprio con riferimento a questioni inerenti alla legge n. 352 del 1970; sul piano pi\u00f9 generale, in tema di legittimazione a sollevare questioni di costituzionalit\u00e0 si veda anche Corte Costituzionale 23 luglio 2015 n. 181 e n. 226 del 1976), eventualmente in sede di revocazione delle ordinanze adottate in materia di referendum costituzionale, ritenendo lo stesso Ufficio Centrale per il Referendum l\u2019esperibilit\u00e0 di tale rimedio sull\u2019assunto della propria natura giurisdizionale (ordinanza dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum adottata nella camera di consiglio dell\u201911 novembre 2008; la possibilit\u00e0 di revocazione \u00e8 stata riconosciuta anche con sentenza della Corte Costituzionale 30 gennaio 1986 n. 17)\u201d.<\/p>\n
La natura giurisdizionale dell\u2019Ufficio Centrale, dallo stesso affermata, nel non consentirne la sindacabilit\u00e0 innanzi al giudice \u2013 tantomeno innanzi al giudice amministrativo \u2013 delle relative decisioni, preclude, inoltre, di traslare la possibilit\u00e0 di impugnazione al decreto presidenziale conclusivo del procedimento che, in modo vincolato, recepisce il quesito formulato dall\u2019Ufficio, dovendo tale quesito imputarsi all\u2019Ufficio stesso.<\/p>\n
Le perplessit\u00e0 ed i profili di difficile compatibilit\u00e0, sotto il profilo costituzionale, del complessivo sistema delineato, anche attraverso le pronunce dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, che governa il procedimento referendario costituzionale, avuto riguardo sia alla configurazione di tale Ufficio quale organo giurisdizionale, sia all\u2019attribuzione allo stesso del compito di formulare il quesito sulla base di un\u2019attivit\u00e0 interpretativa dell\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970, sia al contenuto di tale norma laddove possa essere interpretata nel senso che anche in caso di leggi aventi contenuto misto \u2013 di revisione di norme della Costituzione e di modifica o introduzione di leggi costituzionali \u2013 il quesito referendario possa prescindere dall\u2019indicazione degli articoli della Costituzione sottoposti a modifica, sia con riguardo alla non prevista possibilit\u00e0 di procedere a referendum costituzionale per singole parti omogenee della legge, non possono essere, all\u2019evidenza, sollevati dal Tribunale adito, stante il riscontrato difetto di giurisdizione che preclude, per difetto di rilevanza, la rimessione alla Corte Costituzionale delle relative questioni.<\/p>\n
Rimessione che, nel delineato quadro, potrebbe essere effettuata unicamente dall\u2019Ufficio Centrale per il Referendum in sede di verifica dell\u2019ammissibilit\u00e0 della richiesta referendaria, mentre, ai soggetti che si assumono lesi dalle conseguenze di tale sistema, \u00e8 riconosciuta la possibilit\u00e0 di adire la Corte Europea dei Diritti dell\u2019Uomo.<\/p>\n
A fini di completezza sotto il profilo ricostruttivo della delicata tematica in esame \u2013 involgente il diritto di voto in ambito referendario ed il procedimento di formazione del relativo quesito in relazione alle sfere di attribuzione dei soggetti che vi intervengono, nonch\u00e9 l\u2019ambito di giustiziabilit\u00e0 dei relativi provvedimenti, comunque soggetti al vincolo del rispetto della legge e della sua corretta applicazione \u2013 va rilevato come anche l\u2019ordinanza del Tribunale Civile di Milano, resa sul procedimento cautelare n. 54353\/2016, del 10 novembre 2016, ha affermato la natura giurisdizionale dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum, pur al contempo riportandosi alla natura di organo neutrale dello stesso affermata dalla citata sentenza n. 10445\/2016 della Sezione, senza tuttavia espressamente declinare o affermare la giurisdizione del giudice amministrativo o del giudice ordinario, procedendo all\u2019esame delle questioni prospettate dai ricorrenti \u2013 i medesimi che agiscono in questa sede \u2013 dopo aver dichiarato l\u2019inammissibilit\u00e0 del ricorso in via d\u2019urgenza e solo per l\u2019ipotesi, subordinata, in cui \u201cnon si intenda condividere le argomentazioni sin qui espresse\u201d, concludendo per l\u2019infondatezza delle domande proposte stante la ritenuta \u201crispondenza della formulazione del quesito referendario in un\u2019unica domanda formulata ai sensi della legge n. 352\/1070, ancorch\u00e8 avente ad oggetto pi\u00f9 articoli della Costituzione e pi\u00f9 oggetti, alle previsioni di cui all\u2019art. 138 della Costituzione\u201d e ritenendo altres\u00ec che \u201cla pedissequa applicazione della procedura disciplinata dall\u2019art. 138 Cost.\u201d non consente di sollevare dubbi di legittimit\u00e0 costituzionale delle norme evocate.<\/p>\n
Anche in tale pronuncia, analogamente a quanto affermato nell\u2019ordinanza dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum del 21 ottobre 2016, si sostiene inoltre che l\u2019individuazione del quesito, tra le opzioni previste dalla legge n. 352 del 1970, \u00e8 di \u201cesclusiva competenza dell\u2019Ufficio Centrale per il Referendum\u201d.<\/p>\n
Tale ricostruzione, unitamente alla preclusione all\u2019esercizio di mezzi di tutela giurisdizionale \u2013 per le ragioni dianzi illustrate e in considerazione della natura giurisdizionale di tale organo, affermata nelle citate pronunce, e della non definitivit\u00e0 delle decisioni di ammissione della richiesta referendaria, non sottoponibili quindi a revocazione \u2013 comporta che il corretto esercizio dei poteri da parte dell\u2019Ufficio, comunque vincolati al rispetto della legge ed all\u2019applicazione della stessa in senso costituzionalmente orientato, non sia sindacabile innanzi allo stesso o a un diverso giudice, non essendo esperibili mezzi di tutela \u2013 in disparte il potere dell\u2019Ufficio, sinora non esercitato, di sottoporre al vaglio di costituzionalit\u00e0 la legge n. 352 del 1970 \u2013 nonostante che la formulazione del quesito referendario, di competenza di tale Ufficio, assuma rilevanza centrale nell\u2019ambito del procedimento referendario, quale istituto di democrazia diretta, anche in relazione ai principi di libert\u00e0 del voto e di corretta informazione e nonostante che il sistema cos\u00ec delineato susciti perplessit\u00e0 in ordine alla sua compatibilit\u00e0 costituzionale.<\/p>\n
Aggiungasi che, se per come sostenuto dalla difesa delle resistenti Amministrazioni, l\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970 fa riferimento a ipotesi di modifiche puntuali e limitate \u2013 essendo stato concepito per tali ipotesi \u2013 avviene che nei diversi casi in cui la legge da sottoporre a referendum costituzionale rechi contenuti ulteriori rispetto alla revisione costituzionale, l\u2019individuazione del quesito non discende pi\u00f9 in modo automatico dalla legge, ma deriva da un\u2019attivit\u00e0 di tipo interpretativo dell\u2019Ufficio Centrale del Referendum, il quale si inserisce nel procedimento referendario senza che la relativa attivit\u00e0 decisoria sia in alcun modo sindacabile, realizzandosi un unico grado di giudizio in materia di procedure referendarie.<\/p>\n
Il vuoto di tutela che viene a determinarsi, anche a fronte di seri dubbi di costituzionalit\u00e0 del complessivo sistema, non \u00e8 in alcun modo rimediabile dal giudice adito, neanche in via interpretativa, essendo a tal fine necessario un intervento della Corte Costituzionale \u2013 non azionabile in questo giudizio per difetto di rilevanza \u2013 o un intervento normativo sulla disciplina vigente.<\/p>\n
N\u00e9, al fine di legittimare il quesito cos\u00ec formulato, pu\u00f2 essere utilmente invocata la prassi, richiamata dalla difesa delle resistenti Amministrazioni, in base alla quale anche nei precedenti referendum costituzionali del 2001 e del 2006 i quesiti erano riferiti a leggi costituzionali nella loro interessa e senza indicazione degli articoli della Costituzione da modificare nonostante venissero in rilievo norme di revisione costituzionale, non costituendo tale prassi una fonte del diritto e tenuto conto che le leggi sottoposte a referendum costituzionale facevano riferimento \u2013 contrariamente al caso in esame \u2013 al titolo della Costituzione da modificare e recavano, per gli altri profili, un titolo cd. \u2018muto\u2019.<\/p>\n
N\u00e9 pu\u00f2 condividersi quanto affermato dalla difesa delle resistenti Amministrazioni circa le conseguenze, sulla determinazione del quesito referendario \u2013 con opzione per la formula riferita alle leggi costituzionali \u2013 della riconducibilit\u00e0 delle leggi di revisione costituzionale al pi\u00f9 ampio genus delle leggi costituzionali, posto che tale comune appartenenza rileva sul piano delle fonti del diritto, ma non pu\u00f2 incidere, elidendone la differenza, sul contenuto sostanziale delle norme, se di revisione della Carta Costituzionale o meno, altrimenti vanificandosi lo stesso art. 138 della Costituzione, nonch\u00e9 l\u2019art. 16 della legge n. 352 del 1970 che vi d\u00e0 attuazione, che distinguono tra leggi di revisione costituzionale e altre leggi costituzionali sulla base del loro specifico contenuto, distinzione (peraltro contenuta nella legge n. 352 del 1970 sia all\u2019art. 16 he all\u2019art. 4) che non avrebbe ragion d\u2019essere alla luce della suggerita equiparazione tra le due categorie invocata da parte resistente.<\/p>\n
Il rilevato vuoto di tutela, lamentato dagli stessi ricorrenti, non pu\u00f2, inoltre, essere colmato attraverso il sindacato del mancato esercizio, da parte del Presidente della Repubblica, del potere di intervento o del potere di rinvio degli atti ai fini del loro riesame, rientrando tali prerogative, laddove esercitabili, tra quelle di esclusiva spettanza del Presidente della Repubblica, in alcun modo sindacabili o sollecitabili in sede giurisdizionale in quanto espressione del ruolo costituzionale di tipo obiettivo e di garanzia svolto dal Presidente stesso quale garante dell\u2019ordinamento costituzionale.<\/p>\n
In conclusione, per le ragioni illustrate, il ricorso in esame deve essere dichiarato inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione, il che, nel rendere irrilevante ogni altra questione di tipo processuale, preclude altres\u00ec la possibilit\u00e0 di indicare, ai sensi dell\u2019art. 11 del codice del processo amministrativo, un diverso giudice nazionale presso il quale riproporre la controversia.<\/p>\n
Tenuto conto delle peculiarit\u00e0 che connotano la delicata vicenda in esame e dell\u2019assenza di precedenti in materia di referendum costituzionale, sussistono ragionevoli motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.<\/p>\n
P.Q.M.<\/strong><\/p>\nIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Roma \u2013 Sezione Seconda Bis definitivamente pronunciando sul ricorso N. 10984\/2016 R.G., come in epigrafe proposto, trattenuto per la decisione ai sensi dell\u2019art. 60 del codice del processo amministrativo, cos\u00ec statuisce;<\/p>\n
lo dichiara inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione;<\/strong><\/p>\ncompensa tra le parti le spese di giudizio.<\/p>\n
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall\u2019autorit\u00e0 amministrativa.<\/p>\n
Cos\u00ec deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2016 con l\u2019intervento dei magistrati:<\/p>\n
Elena Stanizzi, Presidente, Estensore. Antonella Mangia, Consigliere. Antonio Andolfi, Primo Referendario<\/p>\n
IL PRESIDENTE, ESTENSORE<\/p>\n
Elena Stanizzi<\/p>\n
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Anche il Tar del Lazio ha bocciato il ricorso del Presiedente emerito della Corte Costituzionale, Valerio Onida per difetto assoluto di giurisdizione. Ecco il testo integrale della sentenza del giudice Elena Stanizzi.<\/p>\n
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