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Sembra un punto su cui, caso raro, tutti sono d\u2019accordo, quelli del SI e quelli del NO. La riforma comporter\u00e0 una notevole compressione dei poteri regionali.<\/p>\nSembra un punto su cui, caso raro, tutti sono d\u2019accordo, quelli del SI e quelli del NO. La riforma comporter\u00e0 una notevole compressione dei poteri regionali.<\/p>\n
di Roberto Bin<\/abbr><\/strong><\/p>\n Questo \u00e8 denunciato come un arretramento dai livelli di autonomia acquisiti grazie alla (pur criticatissima) riforma costituzionale del 2001, oppure \u00e8 indicato come un rimedio alle fughe in avanti che quelle incauta riforma aveva prodotto. Quale ne sia la valutazione, il fatto appare accertato: meno poteri alle Regioni. L\u2019equivoco nasce dalla eliminazione della competenza \u201cconcorrente\u201d. Nella Costituzione del 1948, questa era l\u2019unica competenza legislativa regionale garantita dalla carta, e quindi rivendicabile davanti alla Corte costituzionale. Essa era esercitabile dalle regioni nelle materie elencate, ma con l\u2019obbligo di rispettare i \u201cprincipi fondamentali\u201d fissati dalla legge dello Stato. Cosa fossero questi principi non era affatto chiaro e la Corte costituzionale ha dovuto spiegarlo di volta in volta nei mille conflitti insorti. Alla fine \u00e8 arrivata ad una conclusione, principio \u00e8 qualsiasi norma dettata dallo Stato che possa essere giustificata dall\u2019esigenza di una disciplina unitaria: \u201cnon si pu\u00f2 affatto escludere che, in considerazione della rilevanza che in alcuni casi pu\u00f2 assumere l’interesse nazionale, lo Stato possa legittimamente adottare una disciplina legislativa di dettaglio pur nell’ambito di materie attribuite in via generale alla competenza regionale\u201d (sent. 177\/1988).<\/p>\n Nella riforma del 2001 si \u00e8 deciso di mantenere questo tipo di competenza \u201cconcorrente\u201d: indicandola per\u00f2 non pi\u00f9 come livello di competenza regionale, ma come livello di competenza legislativa statale, posta accanto a quella esclusiva, ossia alle materie in cui lo Stato pu\u00f2 dettare l\u2019intera disciplina. Di conseguenza all\u2019inizio \u00e8 sorto un contenzioso intenso su queste materie, sempre per il problema di riconoscere ci\u00f2 che \u00e8 principio fondamentale da ci\u00f2 che \u00e8 dettaglio. Poi, a poco a poco, il contenzioso \u00e8 scemato. Come mai? La Corte ci ha aggiunto di suo: ha valorizzato l\u2019aspetto \u201cdinamico\u201d delle materie \u201cesclusive\u201d dello Stato (soprattutto la tutela della concorrenza, i livelli essenziali, l\u2019ordinamento civile, la tutela dell\u2019ambiente) per giustificare qualsiasi sovrapposizione tra queste e le competenze regionali; e ci ha aggiunto il potere dello Stato di \u201cchiamare in sussidiariet\u00e0\u201d qualsiasi materia possa manifestare l\u2019esigenza di una disciplina unitaria. Per le stesse vie si sono svuotate anche le competenze \u201ctipiche\u201d che le regioni avevano avute assegnate dalla Costituzione del 1948. Il \u201cgoverno del territorio\u201d, che comprende \u2013 ha detto subito la Corte \u2013 anche la tradizionale materie \u201curbanistica\u201d, consente allo Stato di intervenire con una disciplina completa e non derogabile della SCIA, giudicandola un \u201clivello essenziale\u201d delle prestazioni della PA. Per lo stesso motivo anche la \u201ctutela della salute\u201d pu\u00f2 subire qualsiasi intervento legislativo dello Stato. La regione non pu\u00f2 disciplinare il rimborso chilometrico dei propri dipendenti che usano il proprio autoveicolo per motivi di lavoro perch\u00e9 questo tocca i rapporti di lavoro e quindi rientra nell\u2019\u201cordinamento civile\u201d. Lo Stato pu\u00f2 riservare alle proprie strutture funzioni in materia di ricerca scientifica, di comunicazioni televisive, di energie rinnovabili, di edilizia residenziale o di turismo (che \u00e8 materia tipicamente regionale) perch\u00e9 ci\u00f2 \u00e8 giustificato da esigenze unitarie. \u00c8 dunque facile capire perch\u00e9 lo scaffale delle materie concorrenti ospiti solo contenitori ormai vuoti. Di conseguenza il loro parziale trasferimento alle competenze esclusive dello Stato non crea alcuna effettiva compressione delle funzioni regionali: tutto \u00e8 gi\u00e0 successo da tempo. La riprova \u00e8 che in molte delle materie \u201cconcorrenti\u201d le regioni non hanno mai emanato leggi. In materia di \u201calimentazione\u201d, in cui le regioni avevano un\u2019assegnazione di funzioni amministrative gi\u00e0 prima del 2001, non ci sono leggi regionali, se non per piccoli dettagli quali la disciplina della raccolta dei funghi e dei tartufi: tutto il resto \u00e8 fatto con atti ammnistrativi che danno attuazione alle leggi dello Stato. Altrettanto pu\u00f2 dirsi della sicurezza del lavoro, in cui le poche leggi (Puglia, Campania, Friuli-Venezia Giulia, per es.) sono anch\u2019essa di attuazione della legislazione statale e si limitano agli aspetti organizzativi: compito che nella stragrande maggioranza delle regioni \u00e8 assolto invece da semplici atti amministrativi. In materia di \u201cprofessioni\u201d le regioni hanno cercato di istituire albi professionali per i maestri di sci e le guide turistiche, chiaramente diretti a proteggere i residenti dall\u2019invasione di \u201ccolleghi\u201d dell\u2019Est europeo, ma subito la Corte ha opposto il limite della \u201ctutela della concorrenza\u201d. Nelle materie chiave \u201ctutela della salute\u201d e \u201cgoverno del territorio\u201d, la legislazione regionale \u00e8 abbondante, ma \u00e8 rivolta essenzialmente alla disciplina organizzativa. Sono materie \u201cregionali\u201d da tempo e da tempo gli spazi di autonomia sono stati rigidamente delimitati dalla legislazione dello Stato: \u201clivelli essenziali\u201d, \u201ccoordinamento della finanza pubblica\u201d, ecc.<\/p>\n La riforma vorrebbe che molte di queste materie siano trasferite dall\u2019elenco delle materie \u201cconcorrenti\u201d, cancellato, a quello delle materie \u201cesclusive\u201d dello Stato. Ma con due precisazioni: Sinora le regioni disponevano solo di due strumenti: impugnare davanti alla Corte costituzionale le leggi statali \u201cinvasive\u201d delle loro competenze, oppure provare a disciplinare la materia con proprie leggi innovative, che per\u00f2 incappano sistematicamente nell\u2019impugnazione da parte del Governo, debitamente istruito dalle occhiute e gelose burocrazie ministeriali. C\u2019era ancora uno strumento: cercare accordi con il Governo, in sede di Conferenza Stato-regioni per definire assieme alcune linee comuni. Spesso sono le stesse regioni a chiedere al Governo di istituire tavoli di incontro per raggiungere accordi programmatici o una disciplina comune di materie che sono e restano di competenza regionale. Di recente si \u00e8 per esempio raggiunto un accordo sulla messa in sicurezza dei trasporti ferroviari regionali, \u00e8 normale che si definiscano insieme i LEA (livelli essenziali delle prestazioni) nella sanit\u00e0, si sta definendo il testo del regolamento edilizio tipo, perch\u00e9 avere norme tecniche per l\u2019edilizia che cambiano da una regione (e spesso da un comune) all\u2019altra non fa bene a chi opera nel settore. Il problema \u00e8 che questi accordi agiscono sul piano amministrativo e non vincolano il legislatore. La Corte costituzionale lo ha sempre detto e ripetuto, gli accordi tra esecutivi non possono vincolare il legislatore, il Parlamento, che \u00e8 sovrano: per cui qualsiasi norma nascosta in qualsiasi legge o leggina pu\u00f2 smentire gli accordi raggiunti in Conferenza; neppure il Governo pu\u00f2 farci nulla. Come non pu\u00f2 farci nulla (ammettendo che lo volesse fare, il che \u00e8 molto difficile) se il parlamento decide di approvare leggi che ignorano totalmente le attribuzioni delle regioni e le regole dell\u2019autonomia. Con la riforma, invece, spetter\u00e0 al Senato fare da cane da guardia che controlla ci\u00f2 che approva la Camera, segnalando tutte le disposizioni che ledono le competenze delle regioni e dei comuni. Sembra un punto su cui, caso raro, tutti sono d\u2019accordo, quelli del SI e quelli del NO. La riforma comporter\u00e0 una notevole compressione dei poteri regionali.<\/p>\n
\nMa il fatto invece non sussiste. Quello che viene indicato come un effetto auto-evidente della riforma \u00e8 il frutto di un equivoco, causato dalla confusione tra le competenze \u201csulla carta\u201d e le competenze effettive.<\/p>\n
\nLa risposta \u00e8 semplice, perch\u00e9 la Corte costituzionale ha riportato pezzo a pezzo queste competenze in capo allo Stato: e alla fine le regioni hanno capito che era inutile cercare di difendere la propria competenza o di usarla per emanare leggi anche solo minimamente innovative.
\nLa Corte costituzionale ha avuto spesso ragione di emanare sentenze sistematicamente favorevoli allo Stato. Nell\u2019elenco delle materie di competenza concorrente vi sono materie di cui non si capisce il contenuto (per es. alimentazione, ordinamento sportivo, professioni), altre che sembra paradossale affidare alla legge regionale, lasciando allo Stato solo di fissare con legge i \u201cprincipi\u201d (per es. commercio con l\u2019estero; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia), altre ancora che incrociano competenze esclusive dello Stato (cui \u00e8 riservato di fissare i livelli essenziali delle prestazioni legate alla tutela della salute; di disciplinare l\u2019armonizzazione dei bilanci pubblici; di assicurare la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali).<\/p>\n
\nSi potrebbe continuare all\u2019infinito, ma \u00e8 importante ricordare anche un altro meccanismo messo in moto dalla Corte costituzionale. Quando ci sia sovrapposizione tra materie di competenza regionale e competenze statali (il che, comprensibilmente, avviene quasi sempre) bisogna applicare il \u201ccriterio della prevalenza\u201d, che assegna tutta la disciplina al livello che \u00e8 competente per la materia pi\u00f9 importante: e questo livello \u00e8 sempre lo Stato. La conseguenza \u00e8 che l\u2019intera materia viene cos\u00ec \u201cespropriata\u201d e gli spazi legislativi in cui la legge regionale pu\u00f2 esprimersi vengono ridotti a quasi niente.<\/p>\n
\n1. Anzitutto per la gran maggioranza di esse la competenza \u201cesclusiva\u201d dello Stato \u00e8 limitata alle \u201cdisposizioni generali e comuni\u201d: per cui il legislatore statale subisce un vincolo, potendo legiferare solo entro quei limiti;
\n2. In secondo luogo alle regioni \u00e8 riservata \u2013 e questa una novit\u00e0 che di solito non si menziona \u2013 la disciplina legislativa relativa in materia di pianificazione del territorio regionale e mobilit\u00e0 al suo interno; della dotazione infrastrutturale; di programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali; di promozione del diritto allo studio, anche universitario; di promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici, ecc.
\nIl che significa che se lo Stato pu\u00f2 ancora dettare le norme generali, potremmo dire \u201cdi principio\u201d, alle regioni \u00e8 comunque riservato espressamente l\u2019ambito della programmazione e dell\u2019organizzazione. Cambia dunque qualcosa?
\nSe guardiamo alla \u201cmateria\u201d su cui la regione pu\u00f2 legiferare non sembra che cambi molto. Ci\u00f2 che cambia \u00e8 per\u00f2 sul piano delle garanzie della sua autonomia. Sotto questo profilo l\u2019introduzione del Senato delle autonomie gioca un ruolo cruciale. Il punto va spiegato.<\/p>\n
\nQuesta funzione diventer\u00e0 particolarmente importante nell\u2019esercizio delle \u201cnuove\u201d competenze esclusive dello Stato, quelle che sono assegnate per le sole \u201cdisposizioni generali e comuni\u201d. Di per s\u00e9 questa espressione non significa nulla, ma finalmente se ne discuter\u00e0 preventivamente in sede politica \u2013 il Parlamento \u2013 e non davanti ad un giudice, quando la legge sta gi\u00e0 producendo i suoi effetti.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"