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di Alessandro Morelli<\/strong><\/p>\nNon si sono fatte attendere le prime applicazioni del \u201cDaspo urbano\u201d, sanzione amministrativa prevista dal decreto-legge sulla sicurezza voluto dal ministro Marco Minniti, da poco varato dal Governo e in attesa di conversione da parte delle due Camere. A essere colpiti, nei giorni scorsi, dalle nuove misure anche alcuni writers spagnoli che avevano imbrattato qualche vagone della metropolitana milanese, ai quali \u00e8 stato temporaneamente precluso di accedere a tutte le linee e le fermate della stessa. La nuova misura ha suscitato accese polemiche e, accanto a critiche di natura squisitamente politica, anche dubbi di legittimit\u00e0 costituzionale.<\/p>\n
In cosa consiste e quando si applica esattamente la nuova sanzione amministrativa fortemente voluta e difesa dal Ministro dell\u2019Interno? A prescindere dall\u2019ispirazione e dall\u2019efficacia di tale provvedimento, la normativa che lo prevede pone davvero tutti i problemi di compatibilit\u00e0 con il dettato costituzionale prospettati in questi giorni da qualche commentatore?<\/p>\n
Proviamo a fare un po\u2019 di chiarezza, a cominciare dal nome della misura sanzionatoria. Perch\u00e9 \u201cDaspo urbano\u201d? La denominazione tende certo a semplificare, ma non sembra che sia giustificata, come ha scritto Roberto Saviano su La Repubblica del 18 marzo scorso, soltanto dal fatto che \u201cin Italia tutto \u00e8 calcio e tifo, anche la politica\u201d. Il riferimento al Daspo (acronimo che sta per \u201cdivieto di accesso alle manifestazioni sportive\u201d) ha una precisa base normativa. Gli artt. 9 e seguenti del decreto-legge n. 14 del 2017, che prevedono questo nuovo provvedimento volto a tutelare la \u201csicurezza delle citt\u00e0\u201d e il \u201cdecoro urbano\u201d, fanno espresso rinvio, infatti, alla disciplina sul Daspo, prevedendone l\u2019applicazione, ove possibile, anche per le modalit\u00e0 di adozione della nuova misura di prevenzione. Tanto il provvedimento preclusivo dell\u2019accesso alle manifestazioni sportive quanto quello da ultimo introdotto incidono, quindi, sui medesimi diritti di libert\u00e0 e pongono, come si vedr\u00e0, problemi analoghi.<\/p>\n
In cosa consiste, dunque, tale sanzione?
\nSi prevede, innanzitutto, che chiunque ponga in essere condotte che impediscono la libera accessibilit\u00e0 e fruizione delle \u201cinfrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze\u201d, \u201cin violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione di spazi ivi previsti\u201d, \u00e8 soggetto, oltre che al pagamento di una somma da 100 a 300 euro, all\u2019\u201callontanamento dal luogo in cui \u00e8 stato commesso il fatto\u201d. Il medesimo provvedimento \u00e8 disposto anche nei confronti di chi \u00e8 colto in luogo pubblico o aperto al pubblico in stato di manifesta ubriachezza o compia atti contrari alla pubblica decenza. Si stabilisce, inoltre, che i regolamenti di polizia urbana possano individuare \u201caree urbane su cui insistono musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura interessati da consistenti flussi turistici, ovvero adibite a verde pubblico\u201d, alle quali si applicano le suddette sanzioni. L\u2019autorit\u00e0 competente \u00e8 il sindaco del comune nel cui territorio sono state accertate le violazioni sanzionabili, che pu\u00f2 sollecitare l\u2019emissione dell\u2019ordine di allontanamento da parte delle autorit\u00e0 di pubblica sicurezza. Nel provvedimento si deve specificare che ne cessa l\u2019efficacia trascorse quarantotto ore dall\u2019accertamento del fatto e che la sua violazione \u00e8 soggetta alla prevista sanzione amministrativa pecuniaria, aumentata del doppio. Copia del provvedimento \u00e8 immediatamente trasmessa al questore competente per territorio con la contestuale segnalazione ai servizi socio-sanitari, qualora ne ricorrano le condizioni. Se la condotta \u00e8 reiterata e qualora dalla stessa possa derivare pericolo per la sicurezza, il questore pu\u00f2 disporre, con provvedimento motivato, per un periodo non superiore a sei mesi, il divieto di accesso a una o pi\u00f9 delle aree tutelate, espressamente specificate nel provvedimento, \u201cindividuando, altres\u00ec, modalit\u00e0 applicative del divieto compatibili con le esigenze di mobilit\u00e0, salute e lavoro del destinatario dell\u2019atto\u201d.<\/p>\n
Altre disposizioni del decreto introducono novit\u00e0 riguardanti le occupazioni arbitrarie d\u2019immobili, i pubblici esercizi e il contrasto dello spaccio di sostanze stupefacenti all\u2019interno o in prossimit\u00e0 di locali pubblici, aperti al pubblico e di pubblici esercizi. In particolare, si prevede che nei confronti delle persone condannate anche solo con sentenza confermata in appello nel corso degli ultimi tre anni per la vendita o la cessione di sostanze stupefacenti o psicotrope, \u201cper fatti commessi all\u2019interno o nelle immediate vicinanze di locali pubblici, aperti al pubblico\u201d o in un pubblico esercizio, il questore pu\u00f2 disporre, \u201cper ragioni di sicurezza, il divieto di accesso agli stessi locali o a esercizi analoghi, specificamente indicati, ovvero di stazionamento nelle immediate vicinanze degli stessi\u201d. Tale divieto non pu\u00f2 avere durata inferiore a un anno e superiore a cinque. Si reintroducono, inoltre, alcune misure adottabili dal questore nei confronti di soggetti condannati negli ultimi tre anni con sentenza definitiva, gi\u00e0 incluse nel decreto-legge n. 272 del 2005, convertito con modificazioni dalla legge n. 49 del 2006. Tali previsioni erano state annullate dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 94 del 2016, poich\u00e9 introdotte in sede di conversione del suddetto decreto, per eterogeneit\u00e0 delle medesime rispetto al contenuto, alla finalit\u00e0 e alla ratio complessiva dell\u2019originario provvedimento. Si tratta di un\u2019ipotesi che non sembrerebbe ricorrere per\u00f2 in questo caso, poich\u00e9 adesso le disposizioni sono gi\u00e0 presenti nel testo originario dell\u2019atto normativo e non appaiono estranee al contenuto complessivo dello stesso. \u00c8 probabile che esse resistano a un eventuale controllo di legittimit\u00e0 costituzionale sulla sussistenza dei presupposti di necessit\u00e0 e di urgenza richiesti dall\u2019art. 77 Cost. per l\u2019adozione dei decreti-legge (in riferimento ai quali, com\u2019\u00e8 noto, la Corte sanziona solo l\u2019\u201cevidente mancanza\u201d, che qui non sembrerebbe ricorrere).<\/p>\n
In sede di conversione sono stati gi\u00e0 approvati alcuni emendamenti, tra cui quello che prevede, per i reati in cui l\u2019arresto \u00e8 obbligatorio, la possibilit\u00e0 dell\u2019arresto in flagranza differita, gi\u00e0 prevista dalla disciplina sul Daspo. Deve trattarsi di reati con violenze alle persone o alle cose che avvengano durante o in occasione di manifestazioni pubbliche e siano ripresi da telecamere e in immagini fotografiche. L\u2019identificazione deve comunque avvenire entro quarantotto ore dal fatto.<\/p>\n
Qualcuno ha sostenuto che il decreto sulla sicurezza reintrodurrebbe la figura del \u201cSindaco sceriffo\u201d, gi\u00e0 bocciata nel 2011 dalla Corte costituzionale nella sent. n. 115, relativa all\u2019art. 54, comma 4, del Testo unico sugli enti locali (sostituito dal \u201cdecreto Maroni\u201d del 2008). Tale previsione attribuiva ai sindaci il potere di emanare, accanto a ordinanze \u201ccontingibili e urgenti\u201d, provvedimenti di ordinaria amministrazione che, pur non potendo derogare alle leggi e ai regolamenti vigenti, si presentavano, secondo quanto affermato dal Giudice delle leggi, come \u201cesercizio di una discrezionalit\u00e0 praticamente senza alcun limite, se non quello finalistico, genericamente identificato dal legislatore nell\u2019esigenza \u2018di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l\u2019incolumit\u00e0 pubblica e la sicurezza urbana\u2019\u201d. La Corte ha dichiarato illegittima tale norma sulla base del presupposto che essa violava il principio di legalit\u00e0 sostanziale, posto a base dello Stato di diritto. Secondo tale principio, non sarebbe consentita \u201cl\u2019assoluta indeterminatezza\u201d del potere conferito dalla legge a un\u2019autorit\u00e0 amministrativa, circostanza che produrrebbe l\u2019effetto di attribuire una \u201ctotale libert\u00e0\u201d al soggetto od organo investito della funzione. In altri termini, non sarebbe sufficiente che il potere (in questo caso attribuito ai sindaci) sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, occorrendo che il suo esercizio sia determinato \u201cnel contenuto e nelle modalit\u00e0, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell\u2019azione amministrativa\u201d.<\/p>\n
Le misure previste dall\u2019ultimo decreto-legge sulla sicurezza presentano i medesimi vizi d\u2019incostituzionalit\u00e0?
\nIl decreto n. 14 del 2017 non attribuisce ai sindaci un potere generale di emanare provvedimenti di ordinaria amministrazione come quelli introdotti dalla disciplina del 2008. Amplia, tuttavia, gli ambiti di adozione delle ordinanze contingibili e urgenti, aggiungendo all\u2019art. 50 del Testo unico sugli enti locali una disposizione a norma della quale i medesimi provvedimenti possono essere adottati per far fronte all\u2019\u201curgente necessit\u00e0 di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio o di pregiudizio del decoro e della vivibilit\u00e0 urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillit\u00e0 e del riposo dei residenti\u201d. Si prevede, inoltre, un\u2019ulteriore ipotesi di ordinanza non contingibile e urgente con la quale il sindaco pu\u00f2 disporre (per un periodo comunque non superiore ai sessanta giorni) limitazioni in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche, al fine di \u201cassicurare le esigenze di tutela della tranquillit\u00e0 e del riposo dei residenti in determinate aree delle citt\u00e0 interessate da afflusso di persone di particolare rilevanza, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi\u201d. Non sembra potersi escludere del tutto che la genericit\u00e0 delle formule impiegate (quali, soprattutto, quelle del \u201cdecoro\u201d e della \u201cvivibilit\u00e0 urbana\u201d) pongano problemi sul piano della previa identificabilit\u00e0 delle situazioni di fatto nelle quali \u00e8 possibile esercitare il potere in questione. In altri termini, si riproporrebbe, sotto altra forma, un\u2019ipotesi di contrasto con il principio di legalit\u00e0 sostanziale gi\u00e0 richiamato dalla Corte nella sent. n. 115 del 2011, poich\u00e9 le espressioni impiegate potrebbero non essere giudicate idonee a delimitare sufficientemente la discrezionalit\u00e0 dell\u2019amministrazione. D\u2019altro canto, il vincolo costituito dai requisiti dell\u2019indifferibilit\u00e0 e dell\u2019urgenza potrebbero essere ritenuti, in sede di controllo di costituzionalit\u00e0 della previsione, sufficienti a delimitare l\u2019ambito applicativo dei provvedimenti del sindaco.<\/p>\n
Quanto all\u2019estensione dell\u2019ambito di applicazione del Daspo, operata dal decreto sulla sicurezza, occorre tenere conto del fatto che anche la disciplina relativa al divieto di accesso alle manifestazioni sportive ha suscitato dubbi di costituzionalit\u00e0 ed \u00e8 stata pi\u00f9 volte portata davanti al Giudice delle leggi. \u00c8 vero, tuttavia, che finora tale misura non \u00e8 stata ritenuta assimilabile a quella dell\u2019obbligo di comparizione: secondo la Corte, infatti, il divieto di accesso inciderebbe sulla libert\u00e0 di circolazione (art. 16 Cost.), l\u2019obbligo di comparizione sulla libert\u00e0 personale (art. 13 Cost.), richiedendo maggiori garanzie, che troverebbero completamento \u201cnel previsto ricorso per cassazione avverso l\u2019ordinanza di convalida del Giudice per le indagini preliminari\u201d. Bench\u00e9 la misura del divieto di accesso comporti una \u201cminore incidenza sulla sfera della libert\u00e0 del soggetto\u201d rispetto a quella determinata dalla misura dell\u2019obbligo di comparizione, anch\u2019essa richiede per\u00f2 una \u201cponderata valutazione delle circostanze oggettive e soggettive\u201d che ne legittimano l\u2019applicazione (sent. n. 193 del 1996).<\/p>\n
Non sembra, in conclusione, che il decreto sulla sicurezza riapra le porte ai \u201csindaci sceriffo”. Gli interventi previsti dalla nuova disciplina restano limitati dai presupposti dell\u2019indifferibilit\u00e0 e dell\u2019urgenza o si traducono in sollecitazioni di misure restrittive della libert\u00e0 di circolazione, che dovranno comunque essere adottate dall\u2019autorit\u00e0 di pubblica sicurezza, nei limiti e alle condizioni previste dalla legge e ferma restando la possibilit\u00e0 di ricorrere all\u2019autorit\u00e0 giudiziaria. Riguardo a questi ultimi provvedimenti si ripropongono certo i problemi da sempre segnalati in dottrina e giurisprudenza in merito alle misure di prevenzione, che, data la loro specifica funzione, prescindono dall\u2019accertamento giudiziale di fattispecie delittuose e si basano su elementi indiziari e semplici sospetti.<\/p>\n
La questione si fa ancor pi\u00f9 complessa a fronte dei rischi che oggi corre la sicurezza dei cittadini, nelle sue diverse declinazioni. Rischi che certamente impongono il coinvolgimento di tutti i soggetti pubblici, a ogni livello istituzionale, ma che non possono indurre a trascurare le esigenze di garanzia della legalit\u00e0 e di protezione dei diritti fondamentali.<\/p>\n
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di Alessandro Morelli Non si sono fatte attendere le prime applicazioni del \u201cDaspo urbano\u201d, sanzione amministrativa prevista dal decreto-legge sulla sicurezza voluto dal ministro Marco Minniti, da poco varato dal Governo e in attesa di conversione da parte delle due Camere.<\/p>\n