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Sulla Riforma dell\u2019amministrazione e sulla qualit\u00e0 (ed effettivit\u00e0) della legislazione pubblichiamo questo illuminante articolo di Glauco Nori.<\/p>\nSulla Riforma dell\u2019amministrazione e sulla qualit\u00e0 (ed effettivit\u00e0) della legislazione pubblichiamo questo illuminante articolo di Glauco Nori.<\/p>\n
di Glauco Nori<\/b><\/p>\n
1 <\/b>\u2013 Mettendo mano alla riforma della pubblica amministrazione non si dovrebbe trascurare che, per attuarla, ci si dovr\u00e0 servire della stessa amministrazione che si presuppone inefficiente. Nei primi anni \u201950 fu costituito il Ministero per la riforma dell\u2019Amministrazione. Ad un certo momento sorse la necessit\u00e0 di riformarlo con quella che si sarebbe potuta definire una metariforma. Questa esperienza dovrebbe mettere sull\u2019avviso.\u00a0Considerando necessario l\u2019intervento solo in un ramo dello Stato, la pubblica amministrazione appunto, si d\u00e0 per presupposto, almeno questa \u00e8 l\u2019impressione, che gli altri settori pubblici non ne abbiano bisogno. Sarebbe il caso di fare qualche verifica.
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2 <\/b>– La sovranit\u00e0, che \u00e8 il fondamento di tutti i poteri pubblici, dall\u2019art.1 Cost., \u00e8 attribuita al popolo, da intendersi come corpo elettorale, definito in Assemblea Costituente \u201cl\u2019organo essenziale della nuova Costituzione\u201d. In quanto a struttura collegiale, \u00e8 formato dagli elettori che organi non sono perch\u00e9 il singolo voto, da solo, non produce effetti autonomi. Anche se si tratta di principi definiti da tempo, se ne richiamer\u00e0 qualcuno in forma empirica per non dimenticarli.
\nLa sovranit\u00e0, attraverso il voto, si esprime nell\u2019elezione del Parlamento. E\u2019 anche sul Parlamento che dovrebbe essere fatta la verifica di efficienza, una efficienza diversa da quella dell\u2019amministrazione. Mentre l\u2019amministrazione \u00e8 tenuta ad attuare i programmi delineati dalle leggi, il Parlamento, che le fa, dovrebbe proporsi obiettivi attuabili. Non pu\u00f2 essere considerata utile, capace di portare ai risultati programmati, una legge per la quale non fossero disponibili strumenti adeguati di attuazione. Con un Parlamento che lo trascura i cittadini, vedendo che la legge non \u00e8 applicata da chi dovrebbe, finiscono col non rispettarla. Il rapporto tra legge e i suoi destinatari cos\u00ec si altera, non nel singolo caso, ma gi\u00e0 in via di principio: la legge va rispettata quando serve, altrimenti pu\u00f2 non tenersene conto. Questo effetto diventa evidente da certe argomentazioni della c.d. gente comune.<\/p>\n
3 <\/b>– Si dice che lo Stato \u00e8 anche ordinamento, un complesso di norme per realizzare ordine nella vita sociale. Qualsiasi tipo di ordine \u00e8 fondato su norme o principi di applicazione generale: se non se ne riconoscesse l\u2019effetto vincolante, non servirebbero. Di questo loro carattere e della necessit\u00e0 di rispettarli dovrebbero essere tutti consapevoli, per primi i componenti dell\u2019elettorato da cui proviene la delega ad emetterle. Quando si parla di senso dello Stato \u00e8 anche a questo che ci si riferisce.
\nLe norme, come si sa, e le leggi prima di tutte, sono necessarie quando in una situazione si profilano conflitti di interessi con la necessit\u00e0 di individuare quello che deve prevalere. Chi ha l\u2019interesse in posizione subordinata pu\u00f2 essere tentato a non rispettarla. Non \u00e8 la stessa cosa che l\u2019idea di non osservare la norma venga non in casi singoli, per il peso degli interessi coinvolti, o gi\u00e0 in via di principio, in quanto portatrice di limiti: ne resta coinvolto il senso dello Stato, pregiudicando la funzione di ordinamento. Possono sembrare enunciazioni astratte, fatte per pignoleria; la smentita si pu\u00f2 trovare nei fatti di tutti i giorni.
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4 <\/b>– Alla violazione delle norme sono sollecitate anche categorie c.d. deboli che su di esse dovrebbero confidare pi\u00f9 delle altre. Un esponente della finanza, un politico o un dirigente sindacale si trova in una posizione tale che i suoi interessi probabilmente non sarebbero violati da un cittadino qualunque anche in mancanza di una norma apposita. Per la posizione reciproca squilibrata la parte pi\u00f9 debole \u00e8 portata ad evitare il conflitto. Dovrebbero essere, pertanto, i deboli a pretendere il rispetto sistematico delle norme perch\u00e9 soprattutto su quelle possono confidare per le loro tutele. Se si diffonde la convinzione che possono essere violate quando fa comodo, lo stesso ci si deve aspettare dalla controparte quando sulla tutela, in quel caso, si fa affidamento.
\nQuesto modo di pensare, se non contrastato per tempo, finisce col radicarsi nella cultura (che non comprende solo elementi positivi), nel generale modo di pensare, negli elettori, negli eletti, negli amministratori, nei giudici, negli addetti alla pubblica sicurezza. E\u2019 in queste categorie che fa pi\u00f9 effetto per il fatto che esercitano poteri pubblici. Ma, se gi\u00e0 come semplici cittadini non si riconosce il valore vincolante della legge, sarebbe strano che l\u2019atteggiamento si invertisse solo per le funzioni esercitate. Non dovrebbe sfuggire la pericolosit\u00e0 del circuito: il Parlamento fa le leggi su delega degli elettori che non ne riconoscono il valore vincolante, facendogli perdere la loro funzione ordinatoria. In pratica, la sovranit\u00e0 viene incrinata da chi ne \u00e8 titolare.
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5 <\/b>– Su di una premessa si dovrebbe essere d\u2019accordo: per il successo di qualsiasi riforma \u00e8 necessario che sia alta la percentuale di osservanza delle leggi. Che in Italia ci si sia arrivati sembra quanto meno dubbio.
\nSecondo un detto, sembra di derivazione anglosassone, ogni uomo ha un punto di fusione, l\u2019onesto lo ha alto. Chi \u00e8 disposto a non osservare la legge per un interesse di poco conto \u00e8 meno onesto di chi lo fa per un interesse rilevante.
\nE\u2019 sufficiente rifarsi a quello che succede nella circolazione stradale dove la violazione delle norme rappresentano la regola. Ai ciclisti ed ai motociclisti, stando a come si comportano, sembra che il codice stradale non sia applicabile. I ciclisti, quando sono due o pi\u00f9, camminano regolarmente appaiati per conversare anche dietro alle curve ed \u00e8 bene non farlo rilevare se non si vuole ricevere reazioni seccate. Ce ne sono alcuni che pretendono la precedenza quando attraversano sulle strisce pedonali perch\u00e9 la bicicletta non sarebbe un veicolo. La stessa convinzione si trova in qualche vigile che, sollecitato, ha risposto che l\u2019uso del telefono non \u00e8 impedito a chi va in bicicletta. Per i motociclisti, che affrontano le curve come tanti Valentino Rossi, non valgono i limiti di velocit\u00e0 ed i divieti di sorpasso. Delle auto non sarebbe nemmeno necessario palare considerata quella che \u00e8 ormai diventata la normalit\u00e0 della circolazione. Con il parcheggio a tempo o a pagamento, si sosta in curva. Se si fa attenzione, si pu\u00f2 verificare che alcune auto tutti i giorni siano parcheggiate nella stessa curva, segno anche che i vigili o non passano o che non lo rilevano. Se in autostrada si rispettano i limiti di velocit\u00e0, si \u00e8 superati in pratica da quasi tutti. Sulla corsia di destra procedono solo pochi prudenti; stando a quanto si \u00e8 sentito dire, praticarla sarebbe una riconoscimento delle propria inferiorit\u00e0 di guida. Se si \u00e8 in sorpasso sulla terza corsia e, per rispettare il limite di velocit\u00e0, ci si impiega un po\u2019, le auto di grossa cilindrata col clacson sollecitano a farsi da parte perch\u00e9 i conducenti sentono violata la loro libert\u00e0 di non rispettare i limiti di velocit\u00e0. Non \u00e8 questo il solo caso in cui la violazione della legge \u00e8 intesa come esercizio di libert\u00e0.
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6<\/b> – Si sono richiamate le vicende della circolazione per due ragioni: perch\u00e9 verificabili da tutti e soprattutto perch\u00e9, anche quando le leggi sono sistematiche, il vantaggio che si ricava \u00e8 veramente modesto: nella migliore delle ipotesi un risparmio di pochi minuti.
\nUn criterio analogo dovrebbe valere per la corruzione: \u00e8 pi\u00f9 disonesto chi si vende per diecimila euro rispetto a chi lo fa per un milione? E\u2019 stato obiettato che diversi sono i danni che si producono. E\u2019 vero se ci si limita al singolo episodio. Ma quando la corruzione \u00e8 diffusa, tanti episodi di valore modesto finiscono per produrre un danno superiore anche a quello da fatti clamorosi. Si \u00e8 anche osservato, con una vena di ironia, che la corruzione si \u00e8 democratizzata: non \u00e8 pi\u00f9 riservata, come un tempo, alle altre sfere ma \u00e8 diventata accessibile anche a livelli inferiori.
\nNegli anni \u201970 si cominci\u00f2 a parlare dei pretori d\u2019assalto. Avrebbe dovuto mettere in guardia gi\u00e0 la sola definizione. Durante una trasmissione televisiva uno di loro, in una tenuta che faceva gi\u00e0 pensare alla contestazione, dichiar\u00f2 di essersi rifiutato di applicare una norma perch\u00e9 a suo giudizio era sbagliata. L\u2019organo di autogoverno non intervenne (rest\u00f2 meravigliata anche la stampa estera che seguiva la questione). La ragione, almeno quella che fu indicata da uno dei componenti, era che non si poteva intervenire in via disciplinare per il contenuto di una sentenza, soggetta a revisione attraverso l\u2019impugnativa. Qualche voce isolata not\u00f2 che nella giurisdizione poteva essere riportata una interpretazione sbagliata di una norma, ma non il rifiuto di applicarla, enunciato nella stessa sentenza. Non successe niente e il fenomeno non rest\u00f2 isolato nell\u2019indifferenza della pubblica opinione, non sollecitata da nessuno. Non dovrebbe sorprendere che poi i giudici, non solo quelli ordinari, nei confronti della legge abbiano assunto posizioni, per cos\u00ec dire, autonome.
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7 <\/b>\u2013 Per questo, nel procedere alla riforma della pubblica amministrazione si dovrebbe tenere conto di come le leggi sono poi applicate. Non ci si pu\u00f2 aspettare che i dirigenti, per una maggiore efficienza, siano disposti a limitare il loro potere, in genere esercitato pi\u00f9 per bloccare o ritardare che per sollecitare. Se i procedimenti sono complessi e improntati al formalismo il loro potere aumenta. Ci sono poi gli orientamenti dei giudici, in particolare di quelli amministrativi. Se ne pu\u00f2 dire quello che si vuole: che non giudicano, ma amministrano, che talvolta fanno anche politica. Fondate o infondate che siano queste illazioni, fino a che il sistema resta quello attuale, bisogna tenerne conto.
\nLa Corte di Giustizia dell\u2019Unione Europea, quando impugnato \u00e8 un atto della Commissione che comporta una scelta tra pi\u00f9 soluzioni, si limita a verificare la coerenza formale e che il provvedimento non presenti anomalie o contraddizioni rilevabili gi\u00e0 dalla lettura; non scende all\u2019esame del contenuto e del procedimento. Alla Commissione viene riconosciuto il potere di scelta tra le soluzioni possibili, sempre che non ci siano errori o contraddizioni evidenti. In Italia non \u00e8 cos\u00ec; capita che il giudice riveda tutto. Quando poi fa una verifica di ragionevolezza, sostituendo la propria a quella seguita nel procedimento, la sua diventa amministrazione E\u2019 raro che nelle sentenze si dica che il provvedimento non \u00e8 illegittimo ma solo sbagliato sotto il profilo della opportunit\u00e0. Probabilmente la poca fiducia nell\u2019amministrazione fa andare il giudice al di l\u00e0 dei limiti della giurisdizione. L\u2019amministrazione ne approfitta. Quando si debbono fare scelte di rilievo sia politico che economico il dirigente, che non voglia o non debba fare un favore a nessuno, emette un provvedimento negativo. Se poi il giudice lo annulla, si atterr\u00e0 alla sentenza senza correre il pericolo di responsabilit\u00e0. La situazione diventa circolare: \u201ctu, Giudice, ti sostituisci spesso a me, togliendomi potere; io ne approfitto nelle situazioni delicate perch\u00e9 sono soggetto a responsabilit\u00e0 e tu no\u201d.
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8 <\/b>\u2013 L\u2019opinione pubblica andrebbe avvertita dei rischi che si corrono quando il rispetto delle leggi \u00e8 considerato solo eventuale anche da chi, nell\u2019esercizio della sovranit\u00e0, elegge l\u2019organo che le fa. A scendere, poi, diventa difficile pretenderlo da chi dovrebbe applicarle o farle rispettare: tutti sono membri del popolo. Sarebbe il caso di formulare le leggi non secondo le regole della simmetria e dell\u2019estetica giuridica, ma secondo le possibilit\u00e0 che consente il senso dello Stato del momento. Come oggi si dice, sarebbe necessaria un rivoluzione culturale che richiede tempo, per la quale nessuna legge da sola \u00e8 sufficiente.
\nQuando si accenna all\u2019argomento la risposta, talvolta seccata, \u00e8 che non si pu\u00f2 fare di ogni erba un fascio e che la corruzione \u00e8 solo di pochi. Per comodit\u00e0, si confonde tra mancanza di senso dello Stato e corruzione. Non \u00e8 detto che il corrotto non abbia senso dello Stato. La corruzione c\u2019\u00e8 anche nei Paesi bene ordinati, Quando si mette a raffronto il beneficio che dalla corruzione si pu\u00f2 ricavare e le conseguenze negative prevedibili, il senso dello Stato non manca: si parte dal presupposto che le norne vadano rispettate e si valuta se in quel caso valga la pena di correre il rischio solo per convenienza. Diverso \u00e8 che ci si corrompa anche per utilit\u00e0 non rilevanti nella convinzione che non succeder\u00e0 niente perch\u00e9 anche chi dovrebbe intervenire non rispetter\u00e0 le leggi.
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9 <\/b>\u2013 Gli effetti di questa modo di pensare si ritrovano anche in settori apparentemente lontani, dove interessi personali non sono riscontrabili.
\nSi sta discutendo in questo periodo della legge elettorale, ma non ci si domanda se, quella in vigore, sia una vera legge.
\nLa legge varata dal Parlamento, con il premio di maggioranza e il ballottaggio, era maggioritaria. Escluso il ballottaggio, la previsione generale \u00e8 che il nuovo Parlamento sar\u00e0 eletto con il criterio proporzionale perch\u00e9, sempre secondo le previsioni, nessuna lista riuscir\u00e0 ad avere il premio. All\u2019iniziativa per nuova legge non si assegnano molte possibilit\u00e0 di successo.
\nC\u2019\u00e8 da domandarsi quale sia la base delle noma attualmente in vigore: certamente non il potere legislativo perch\u00e9 il Parlamento voleva il contrario. E\u2019 la sentenza della Corte costituzionale che ha portato a questa situazione normativa. Si pu\u00f2 parlare di legge? Una norma di livello legislativo pu\u00f2 fondarsi solo sulla sentenza della Corte? Prima di darlo per scontato, sarebbe il caso di discuterne.
\nL\u2019effetto che si \u00e8 prodotto sembra quasi una sanzione al Parlamento per avere violato la Costituzione, invertendo il risultato che aveva voluto. La Corte ha tenuto a precisare di non avere i poteri per aggiustare la disciplina del ballottaggio, ma la sua sentenza ha portato ad una norma senza potere legislativo sottostante. Il senso dello Stato non sembra che ne esca integro.
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10 <\/b>\u2013 Dovrebbe essere questo il momento di affrontare la situazione per quello che effettivamente \u00e8 e non per quello che conviene.
\nNel riformare l\u2019amministrazione \u2013 vale la pena di ripeterlo – si dovrebbe tenere conto che ci si deve servire della stessa amministrazione da riformare, ma non ancora riformata. Come \u00e8 stato osservato da qualcuno, non si pu\u00f2 mettere il bulino in mano a chi sa solo adoperare la chiave inglese: far\u00e0 danni. Le riforme sarebbero da adottare gradualmente, programmando all\u2019inizio obiettivi meno ambiziosi, realizzabili da una amministrazione inefficiente, per aggiornarli mano a mano che l\u2019efficienza fosse recuperata. In caso contrario ci si espone alla eventualit\u00e0, a breve, di dover riformare la riforma.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sulla Riforma dell\u2019amministrazione e sulla qualit\u00e0 (ed effettivit\u00e0) della legislazione pubblichiamo questo illuminante articolo di Glauco Nori. di Glauco Nori 1 \u2013 Mettendo mano alla riforma della pubblica amministrazione non si dovrebbe trascurare che, per attuarla, ci si dovr\u00e0 servire della stessa amministrazione che si presuppone inefficiente.<\/p>\n