{"id":488,"date":"2016-11-20T23:25:16","date_gmt":"2016-11-04T12:15:24","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=488"},"modified":"2018-01-03T11:35:38","modified_gmt":"2018-01-03T10:35:38","slug":"una-bussola-per-il-voto","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2016\/11\/20\/una-bussola-per-il-voto\/","title":{"rendered":"Una bussola per il voto"},"content":{"rendered":"

\"BUSSOLA\"di Fulvio Cortese<\/strong><\/p>\n

Alla data del referendum costituzionale manca ormai poco e il tono dello scontro tra i portavoce del SI e i fautori del NO \u00e8 sempre pi\u00f9 acceso. Che fare di fronte a questa crescente polarizzazione?
\nSgombriamo innanzitutto il campo dal discorso sulle cause prossime di questa polarizzazione: attribuire una qualche responsabilit\u00e0 non risolve il problema di come orientarsi.
\nMa liberiamo la scena anche dagli argomenti sostanzialmente poco credibili. Non si pu\u00f2 certo immaginare, ad esempio, di votare SI soltanto in ragione di un auspicato futuro di semplificazione, efficienza e tagli ai costi della politica e della burocrazia istituzionale: la modifica della \u201cCarta\u201d non implica affatto, per come \u00e8 concepita, una sensibile modifica della \u201ccosa\u201d, tanto pi\u00f9 che la riforma prefigura anche funzioni nuove (come quella, peraltro molto interessante, relativa alla valutazione delle politiche pubbliche, imputata al Senato). Allo stesso tempo, non si pu\u00f2 neanche pensare di votare NO sulla scorta della paura per una ventilata deriva anti-democratica: a ci\u00f2 basti opporre che a simile scenario non credono neanche gli autorevoli studiosi che hanno sottoscritto il primo e pi\u00f9 chiaro manifesto di contrariet\u00e0 alla riforma (\u201cNon siamo fra coloro che indicano questa riforma come l\u2019anticamera di uno stravolgimento totale dei principi della nostra Costituzione e di una sorta di nuovo autoritarismo\u201d).
\nSu che cosa, dunque, ci si deve concentrare?
\nIn primo luogo si dovrebbe prendere in considerazione qualcosa che viene prima di questa riforma, e quindi:
\n– la circostanza che essa poggia su una sorta di \u201cmotivazione riformatrice comune\u201d, che ha le sue basi originarie nell\u2019accordo che ha portato alla seconda elezione del Presidente Napolitano e che ha poi motivato il Governo Letta ad avviare formalmente una prima procedura di revisione (poi di fatto arenata) e la formazione della nota commissione dei 35 saggi;
\n– il fatto che i binari su cui larga parte delle modifiche si muovono sono quelli su cui da pi\u00f9 di trent\u2019anni le forze politiche e gli studiosi sono pressoch\u00e9 concordi, ossia la razionalizzazione della forma di governo parlamentare e la soluzione \u201cal centro\u201d del tema del rapporto tra Stato e Regioni;
\n– il dato che proprio questi due obiettivi sono stati spesso posti in diretta e reciproca correlazione, immaginandosi, per un verso, che la sola Camera si occupi di dare la fiducia al Governo e, per altro verso, che il Senato venga sostituito da un organo rappresentativo degli interessi territoriali, chiamato a interagire con l\u2019altro ramo del Parlamento in tutte le ipotesi in cui si tratti di approvare leggi potenzialmente capaci di coinvolgere la dimensione dell\u2019autonomia.
\nIl nucleo forte della riforma \u00e8 proprio questo. E bisogna riconoscere, d\u2019altra parte, che, fino a qui, fronte del SI e fronte del NO tendono largamente a convergere.
\nUna larga condivisione, poi, si ha anche su altre rilevanti innovazioni: l\u2019abolizione del CNEL e delle Province; la revisione della disciplina del referendum abrogativo; la precisazione dei limiti della decretazione d\u2019urgenza e la creazione di una corsia preferenziale per i disegni di legge governativi; l\u2019introduzione di tempi certi per l\u2019esame dei disegni di legge di iniziativa parlamentare; etc.
\nChe cosa c\u2019\u00e8, dunque, che non va?
\nPrendiamo in esame le riserve che animano le posizioni critiche maturate nel fronte del NO:<\/p>\n

1. \u00c8 proprio vero che non sarebbe possibile approvare una riforma costituzionale il cui promotore sia stato il solo Governo?<\/strong>
\nL\u2019argomento, in verit\u00e0, sovrappone ci\u00f2 che sarebbe politicamente e istituzionalmente auspicabile (l\u2019ampia e trasversale mobilitazione) con ci\u00f2 che la Costituzione non esclude (l\u2019iniziativa governativa), tanto pi\u00f9 che la riforma \u00e8 opera del Parlamento, non del Governo, e che in presenza di una votazione parlamentare a maggioranza assoluta l\u2019art. 138 prevede proprio la possibilit\u00e0 del referendum abrogativo come istituto di garanzia volto a fronteggiare l\u2019ipotesi di una modificazione non realmente condivisa dai cittadini: in altri termini, che senso avrebbe simile referendum se non fosse possibile procedere su iniziativa del Governo e con l\u2019approvazione di una maggioranza non particolarmente qualificata?<\/p>\n

2. \u00c8 proprio vero che la consultazione referendaria in questione sarebbe strutturalmente pregiudicata dalla molteplicit\u00e0 e dall\u2019eterogeneit\u00e0 delle modifiche volute dalla riforma?<\/strong>
\nNon c\u2019\u00e8 dubbio che \u00e8 assai difficile esprimere un assenso o un dissenso netti di fronte ad un testo che si occupa di profili anche assai diversi. Su alcuni si potrebbe essere d\u2019accordo, su altri no. Ma anche qui occorre segnalare che la Costituzione non pone un limite espresso in tal senso e che, a ben vedere, trattandosi, come si diceva, di un istituto di garanzia, il voto stimolato da questa specifica consultazione referendaria non ha solo la conseguenza di eliminare o conservare un \u201cpezzo\u201d di ci\u00f2 che \u201cgi\u00e0 esiste\u201d, n\u00e9 quella di approvare o disapprovare la singola operazione intrapresa dalle Camere, bens\u00ec quella di condividere o rigettare il complessivo e nuovo assetto che l\u2019equilibrio parlamentare ha voluto produrre e che si trova ancora \u201cinoperante\u201d. Siamo sicuri, d\u2019altra parte, che sarebbe stato davvero possibile (e pi\u00f9 corretto) procedere a modifiche costituzionali separate? Sostenere questa possibilit\u00e0, da un lato, costituisce un\u2019ingenuit\u00e0 quasi disarmante (quelle modifiche sono state possibili, nella negoziazione parlamentare, proprio perch\u00e9 operate simultaneamente), dall\u2019altro, prefigura un modus procedendi assai discutibile (perch\u00e9 capace di dare vita, come \u00e8 stato evidenziato, ad una sorta di Costituzione \u00e0 la carte, risultante di opzioni potenzialmente imprevedibili e non facilmente armonizzabili, neanche sul piano interpretativo).<\/p>\n

3. \u00c8 proprio vero che la formulazione del quesito referendario \u00e8 scorretta, ingannevole e illegittima?<\/strong>
\nQuesto interrogativo \u2013 che peraltro \u00e8 stato sollevato anche in alcuni ricorsi dinanzi al giudice amministrativo \u2013 \u00e8 in parte legato a quello immediatamente precedente: vi \u00e8 chi sostiene, anche autorevolmente, che l\u2019utilizzazione della rubrica della legge costituzionale di riforma, mettendo assieme profili tra loro diversi, rende il quesito insuscettibile di superare il test di chiarezza, omogeneit\u00e0 e univocit\u00e0 che la Corte costituzionale di solito applica alla formulazione dei quesiti per il referendum abrogativo. La tesi \u00e8 molto suggestiva, poich\u00e9 si fa forte dell\u2019idea che ci siano degli elementi \u201cnaturali\u201d di qualsiasi referendum, indipendentemente dalla natura specifica o dalla finalit\u00e0 dello strumento. Il fatto \u00e8 che, cos\u00ec ragionando, si cerca di indurre un certo risultato, ossia premiare sostanzialmente l\u2019interpretazione che ammette il ricorso alla procedura di revisione prevista dall\u2019art. 138 della Costituzione solo per modifiche concernenti tematiche circoscritte. Ma di ci\u00f2 si \u00e8 gi\u00e0 detto. Al quesito referendario, poi, si rimprovera anche il contrasto con quanto prevede la legge n. 352\/1970 (che si occupa della proposizione del referendum abrogativo e anche di quello costituzionale), in particolare nella parte (art. 16) in cui dispone che l\u2019utilizzo della rubrica della legge sia possibile per i referendum che abbiano ad oggetto leggi costituzionali e non, invece, leggi di revisione costituzionale (per le quali sarebbe necessario indicare nella scheda i singoli articoli che verrebbero modificati). La decifrazione di questa disposizione, in effetti, non \u00e8 semplice. Eppure si pu\u00f2 osservare che finora, nelle precedenti occasioni di referendum costituzionale, la prassi seguita \u00e8 stata spesso quella adottata anche in questo caso, e che, nella medesima disciplina legislativa (art. 4) si stabilisce che la proposizione di questo peculiare referendum avviene mediante l\u2019indicazione della legge costituzionale, non dei singoli articoli che essa modifica. Senza dire del fatto che \u00e8 difficile immaginare la contestabilit\u00e0 stessa di un quesito che ha superato il vaglio dell\u2019Ufficio centrale appositamente istituito presso la Corte di cassazione. Occorre ammettere, probabilmente, che il \u201crompicapo\u201d \u00e8 esclusivamente\u2026 un \u201crompicapo\u201d, nel senso che non si comprende, all\u2019atto pratico, quale differenza determinante dovrebbe esserci \u2013 specialmente in termini di chiarezza del quesito\u2026 \u2013 tra l\u2019una e l\u2019altra modalit\u00e0 di formulazione. Ma si potrebbe anche aggiungere: che cosa accadrebbe se il Parlamento approvasse, con legge costituzionale, modifiche corrispondenti a quelle contenute nella legge di revisione?<\/p>\n

4. \u00c8 proprio vero che, in forza della riforma, molti equilibri costituzionali sarebbero materialmente stravolti, soprattutto in conseguenza del legame tra la riforma stessa e la vigente disciplina elettorale (il cd. \u201cItalicum\u201d)?<\/strong>
\nA questo riguardo si devono svolgere alcune puntualizzazioni. La modifica costituzionale nulla ha a che fare con l\u2019Italicum: sicch\u00e9 si pu\u00f2 essere (anche ragionevolmente) critici nei confronti di quest\u2019ultimo senza essere critici nei confronti della riforma, che di per s\u00e9 non soffre di alcun ipotetico vizio della disciplina elettorale: anzi, al di l\u00e0 della circostanza che l\u2019Italicum \u00e8 gi\u00e0 \u201csotto processo\u201d (costituzionale), \u00e8 la stessa riforma a consentire, anche in prima applicazione, la possibilit\u00e0 che le leggi elettorali siano sottoposte ad uno scrutinio di legittimit\u00e0 (costituzionale), e ci\u00f2 proprio da parte delle minoranze parlamentari. \u00c8 vero che, nell\u2019assetto costituzionale italiano, la disciplina elettorale \u00e8 materia costituzionale, eppure \u00e8 altrettanto vero che (sempre per la maggioranza delle opinioni espresse dai costituzionalisti nei primi sessant\u2019anni della Repubblica\u2026) la riforma, come la stessa Costituzione vigente, non impone opzioni vincolanti sulla direzione che quella disciplina pu\u00f2 prendere, n\u00e9 impone che la forma di governo parlamentare possa oscillare – come di fatto \u00e8 gi\u00e0 accaduto – tra una sua declinazione in senso pi\u00f9 assembleare e una sua declinazione che vede maggiormente protagonista il Governo. Molti fautori del NO, tuttavia, potrebbero replicare che un problema sussisterebbe comunque; e si tratta, in effetti, di un profilo delicato. Esso concerne il mancato reale adeguamento, ai mutamenti indotti dalla riforma, delle \u201csoglie\u201d delle maggioranze necessarie per il compimento di atti parlamentari contrassegnati da una intrinseca funzione di garanzia (quali l\u2019elezione del Presidente della Repubblica, l\u2019elezione dei membri \u201claici\u201d del CSM, l\u2019elezione dei giudici costituzionali etc.). Il tema \u00e8 interessante, giacch\u00e9 \u00e8 indiscutibile che il numero dei senatori conteggiabili a questo fine \u00e8, con la riforma, sensibilmente ridotto, con la conseguenza che (con la sola eccezione dell\u2019elezione dei giudici costituzionali, per i quali la riforma riserva una quota in capo al nuovo Senato) \u00e8 la Camera, per cos\u00ec dire, a fare la parte del leone. Nonostante ci\u00f2, si tratta di domandarsi: – non \u00e8 forse vero che i \u201cpericoli\u201d, sul punto, scaturiscono pi\u00f9 dalla legge elettorale che dalla riforma? Se \u00e8 cos\u00ec, valgono le osservazioni di cui sopra, e del resto non si pu\u00f2 trattare il rapporto tra Italicum e riforma costituzionale alla stessa stregua di come si risponderebbe all\u2019interrogativo se \u201c\u00e8 nato prima l\u2019uovo o la gallina\u201d: storicamente parlando, l\u2019enigma ha una sua profondit\u00e0, ma in un contesto in cui l\u2019assetto costituzionale \u00e8 gi\u00e0 stabilito \u00e8 chiaro che \u00e8 la gallina (la Costituzione) a venire prima dell\u2019uovo (la legge elettorale); – pi\u00f9 in generale: siamo sicuri che, anche se la Camera avesse in taluni casi un ruolo pi\u00f9 forte, la situazione sarebbe dannosa per l\u2019attuale equilibrio costituzionale? Si potrebbe, cio\u00e8, notare che la riforma, lungi dal mutare assetti finora garantiti, darebbe trasparenza e responsabilit\u00e0 a processi che, merc\u00e9 i regolamenti parlamentari vigenti, sono gi\u00e0 diventati parte sostanziale della prassi istituzionale all\u2019indomani del debutto della cd. \u201cSeconda Repubblica\u201d, e proprio (ancora una volta) per gli influssi della legislazione elettorale (la quale, come si \u00e8 ricordato, ha percorsi tanto essenziali quanto suoi propri e consegnati, come tali, a dinamiche che non coincidono con quelle della modifica della Costituzione).<\/p>\n

5. \u00c8 proprio vero che la riforma determina un sostanziale annichilimento dell\u2019autonomia regionale (e territoriale in generale)?<\/strong>
\nCon quest\u2019ultima domanda viene in gioco uno dei luoghi pi\u00f9 forti dello scontro politico e dottrinale attuale. Ed \u00e8 luogo nel quale – bisogna ammetterlo – le ragioni del SI tendono a ritrarsi rispetto alle ragioni del NO: di certo non si pu\u00f2 sostenere che il ri-accentramento sia pretesamente doveroso in quanto unica misura razionalmente e politicamente sostenibile a fronte di una \u201ccattiva prova\u201d del regionalismo post 2001. Se quest\u2019ultimo ha funzionato poco o male, ci\u00f2 \u00e8 conseguenza di comportamenti imputabili al carattere sempre diffusamente nazionale della classe politica (che, tende, cos\u00ec a concepire i territori come sedi di prosecuzione, se non di inasprimento, della competizione \u201ccentrale\u201d), all\u2019attitudine sempre centripeta della pi\u00f9 rilevante legislazione statale (avallata, in molti casi, dalla Corte costituzionale, e diventata improvvisamente comprensibile e ragionevole ai pi\u00f9 con l\u2019avvento delle urgenze della \u201ccrisi economica\u201d) e alle false aspettative sul fatto che la forza della partecipazione locale e l\u2019emersione effettiva dei relativi interessi debbano sempre e inevitabilmente poggiare sul piedistallo di una presupposta \u201cpiccola patria\u201d da difendere o da costruire con la forza dello strumento normativo (o, meglio, legislativo). L\u2019autonomia, di suo, non ha responsabilit\u00e0: un po\u2019 perch\u00e9, nel nostro Paese, non la si \u00e8 mai messa realmente alla prova, se non in alcune realt\u00e0 speciali; un po\u2019 perch\u00e9 il principio fondamentale che la vuole come uno dei pilastri della vita repubblicana resta invariato e indiscusso. Il vero dibattito, semmai, dev\u2019essere su quale autonomia o, meglio, sul modo con cui essa deve emergere nel complessivo contesto repubblicano. Qui una riflessione pi\u00f9 pacata e critica pu\u00f2 davvero compiersi, al punto che anche la riforma, cos\u00ec apertamente centralizzante, pu\u00f2 essere, paradossalmente, una chance concreta di rinnovato entusiasmo autonomista. Purch\u00e9, naturalmente, questo entusiasmo riscopra gli spazi che lo avevano realisticamente visto crescere dagli anni Sessanta agli anni Novanta del Secolo scorso: e che, precisamente, immaginavano la scelta autonomista, e pluralista, come metodo condiviso e trasversale dell\u2019unit\u00e0 repubblicana anzich\u00e9 come via per la disarticolazione del Paese e delle sue politiche; e postulavano, cos\u00ec, un ruolo significativo del legislatore statale, sia pur per mezzo del ricorso, nella legislazione, alla tecnica della \u201ccornice\u201d e del \u201cprogramma\u201d. In questa prospettiva, possiamo davvero escludere sin d\u2019ora che l\u2019azione del nuovo Senato non sar\u00e0 in grado di riproporre una tecnica simile laddove la Camera intenda azionare le competenze esclusive statali? Forse \u00e8 proprio questo l\u2019ambito in cui occorre lavorare sin d\u2019ora, ricordandosi della circostanza che il regionalismo, in Italia, \u00e8 nato e cresciuto in un contesto in cui, con l\u2019eccezione delle autonomie speciali, le Regioni ordinarie potevano solo concorrere alla definizione di alcune politiche nazionali. E che la Corte costituzionale ha sempre voluto bilanciare gli assetti costituzionali, talvolta facendo da freno, talvolta operando da contrappeso alle possibile derive dell\u2019affermazione di un modello Stato-centrico ovvero di un modello quasi federale. Forse che la Corte, di fronte ad un nuovo assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, non manterr\u00e0 ferma questa bussola? Non si pu\u00f2, peraltro, sottovalutare l\u2019importanza che sul tema ha la consapevolezza di ci\u00f2 che \u00e8 accaduto con riferimento all\u2019interpretazione corrente dell\u2019art. 5 Cost. e del principio autonomista che vi \u00e8 enunciato. Se c\u2019\u00e8 un dato di fronte al quale si pu\u00f2 essere tutti d\u2019accordo, ormai, esso consiste nell\u2019acquisizione dello scarso valore precettivo, dal punto di vista materiale, di quella disposizione: al punto che anche la Corte costituzionale ha da tempo riservato al legislatore statale una notevole discrezionalit\u00e0 di sviluppo del principio, dequotando in pi\u00f9 occasioni anche le indicazioni provenienti dalla Carta europea dell\u2019autonomia locale (approvata negli anni Ottanta in seno al Consiglio d\u2019Europa). D\u2019altra parte, l\u2019interpretazione in questione, per quanto discutibile, assume un significato proprio in ragione del fatto che la variabile autonomista, nella cornice repubblicana, \u00e8 in funzione del disegno complessivo di cui agli artt. 2 e 3 Cost., non viceversa.
\nAlla luce di queste precisazioni, l\u2019approccio al voto pu\u00f2 rivelarsi molto meno drammatico di quanto si \u00e8 portati a immaginare.<\/p>\n

Fulvio Cortese<\/strong><\/p>\n

Link al Manifesto costituzionalisti:
\nhttp:\/\/www.lastampa.it\/2016\/04\/22\/italia\/politica\/il-documento-di-costituzionalisti-sulla-riforma-costituzionale-kx4tkWutrnQ1h24sW1zeSM\/pagina.html<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Fulvio Cortese Alla data del referendum costituzionale manca ormai poco e il tono dello scontro tra i portavoce del SI e i fautori del NO \u00e8 sempre pi\u00f9 acceso. Che fare di fronte a questa crescente polarizzazione?<\/p>\n

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