{"id":5407,"date":"2018-07-06T17:52:57","date_gmt":"2018-07-06T15:52:57","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=5407"},"modified":"2018-07-06T18:56:13","modified_gmt":"2018-07-06T16:56:13","slug":"le-regole-su-diritto-dasilo-un-punto-di-vista-critico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2018\/07\/06\/le-regole-su-diritto-dasilo-un-punto-di-vista-critico\/","title":{"rendered":"Le regole su diritto d’asilo: un punto di vista critico"},"content":{"rendered":"

\"\"<\/a>di\u00a0Glauco Nori<\/strong><\/p>\n

Dei riferimenti giuridici della questione dei rifugiati si parla poco. Anche se non risolutivi, andrebbero fissati, data la stratificazione delle norme, in modo che criteri diversi, etici o politici, siano applicati all\u2019interno dell\u2019area normativa.<\/p>\n

La Convenzione sullo statuto dei rifugiati<\/em>, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, riflette le perplessit\u00e0 dei Paesi che, poco dopo la fine della guerra, hanno ritenuto prudente non accettare vincoli che, a quel tempo, non erano valutabili correttamente. Per questo non \u00e8 stato riconosciuto il diritto di asilo. Il 4\u00b0 capoverso del Preambolo \u00e8 chiaro: \u201cconsiderando che dalla concessione del diritto di asilo possano risultare oneri eccezionalmente gravi per determinati paese e che una soluzione soddisfacente\u2026 non pu\u00f2 essere conseguita senza solidariet\u00e0 internazionale\u201d.<\/p>\n

Il diritto di asilo \u00e8, dunque, richiamato per escluderne l\u2019attribuzione. In favore dei rifugiati, che gi\u00e0 risiedessero nei Paesi aderenti, per i fatti anteriori al 1\u00b0 gennaio 1951 sono state previste tutele diverse: in loro danno sono stati vietati l\u2019espulsione (art.32) e il rinvio al confine (art.33). Con il Protocollo relativo allo stato di rifugiato<\/em>, adottato a New York il 31 gennaio 1967, \u00e8 stato poi eliminato il limite temporale del 1\u00b0 gennaio 1951.<\/p>\n

Per il diritto di asilo ci si \u00e8 rimessi agli ordinamenti nazionali secondo la raccomandazione nell\u2019 Atto finale della<\/em> Conferenza<\/em> dei Plenipotenziari <\/em>(\u201cRACCOMANDA ai Governi di continuare ad accogliere i rifugi sul loro territorio e di agire di concerto con vero spirito di solidariet\u00e0 internazionale, affinch\u00e9 i rifugiati possano trovare asilo e possibilit\u00e0 di risistemazione\u201d).<\/p>\n

La Costituzione italiana lo aveva gi\u00e0 riconosciuto nell\u2019art. 10 dove, prevedendo come effettivo <\/em>l\u2019esercizio delle libert\u00e0 democratiche, si \u00e8 voluto escludere che fosse sufficiente il riconoscimento solo formale.<\/p>\n

La Convenzione, dunque, riguardava situazioni preesistenti. L\u2019eliminazione del termine del 1\u00b0 gennaio 195i, disposta dal Protocollo di New York del 1067, ha esteso la disciplina solo dal punto di vista temporale; per il resto \u00e8 rimasta applicabile solo a chi si trovasse gi\u00e0 in uno degli Stati aderenti.<\/p>\n

Con la Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990, entrata in vigore il 1\u00b0 settembre 1997 per dodici Stati firmatari, si sono affrontate le difficolt\u00e0 prevedibili: \u201cConsiderando l\u2019obiettivo comune di uno spazio senza frontiere interne nel cui ambito, in particolare, sar\u00e0 garantita la libera circolazione delle persone\u201d. \u00c8 stata necessaria una Convenzione apposita di diritto internazionale per la mancanza all\u2019epoca di una norma dei Trattati istitutivi che consentisse di intervenire con un atto di diritto derivato. Lo scopo era \u201cdi dare ad ogni richiedente l\u2019asilo la garanzia che la sua domanda sar\u00e0 esaminata da uno Stato membro e di evitare che i richiedenti asilo siano successivamente rinviati da uno Stato membro ad un altro senza che nessuno di questi Stati si riconosca competente per l\u2019esame della domanda di asilo\u201d.<\/p>\n

Ci si deve riportare alla situazione del tempo, quando i movimenti migratori erano ancora quelli tradizionali, di pochi alla volta, controllabili facilmente. Solo nel 1992 sono cominciati dall\u2019Albania verso l\u2019Italia veri flussi migratori e non migrazione individuali. Successivamente non sono stati solo i numeri a saltare, ma anche la natura delle migrazioni perch\u00e9 solo una minima parte, meno del 10%, hanno i requisiti per l\u2019asilo. Per gli altri le ragioni sono economiche Una volta escluso il pericolo alla propria integrit\u00e0 fisica, non poteva essere che economica la ragione per lasciare il proprio Paese ed affrontare pericoli ed oneri, mettendosi nelle mani di organizzazione criminali. Per limitarsi all\u2019Italia, mentre \u00e8 riconosciuto il diritto di asilo, non c\u2019\u00e8 una normativa apposita per i migranti economici ai quali, pertanto, va applicata quella ordinaria per l\u2019ingresso nel territorio italiano.<\/p>\n

C\u2019\u00e8 qualche altro punto da precisare.<\/p>\n

Quelli recuperati in mare non sono clandestini: tanto poco lo sono che le autorit\u00e0 italiane sono state avvertite per recuperarli. Una programmazione efficace diventava in pratica possibile. \u00a0\u00a0\u00c8 chi li raduna nei Paesi africani sul mediterraneo che decide quanti e quando arriveranno. Il Paese di destinazione, l\u2019Italia in prima fila, si \u00e8 trovata a fare fronte ad un numero di persone deciso da altri secondo i loro interessi economici.<\/p>\n

Sorge qualche dubbio anche sull\u2019applicabilit\u00e0 della Convenzione di Amburgo del 1979 sulla ricerca e il salvataggio marittimo.<\/p>\n

La ricerca \u00e8 necessaria solo in pochi casi perch\u00e9 alle autorit\u00e0, sollecitate ad intervenire, sono date le coordinate. Non \u00e8 nemmeno certo che sia configurabile un salvataggio, almeno nel senso presumibilmente seguito dalla Convenzione. Fino ad allora il salvataggio era stato sempre inteso come recupero di chi si trovava in pericolo in mare per eventi imprevisti. Dovrebbe essere giustificato il dubbio che vi rientri il recupero di un numero, anche notevole, di persone che si sono esposte volontariamente al pericolo, programmato da chi li trasporta, per provocare l\u2019intervento di soccorso. Andrebbe almeno spiegato il motivo per il quale la Convenzione possa essere interpretata nel senso di consentire alle organizzazioni criminali di speculare sulle disgrazie di chi gi\u00e0 si trova in difficolt\u00e0.<\/p>\n

Per l\u2019art. 1, b) della Convenzione di Dublino la domanda di asilo \u00e8 \u201cla domanda con la quale uno straniero chiede ad uno Stato membro la protezione della Convenzione di Ginevra\u201d. Per esserne \u201cuno\u201d Stato il destinatario, se ne dovrebbe dedurre che andrebbe individuato nella domanda<\/p>\n

Una conferma potrebbe essere vista nell\u2019art. 2, h) della Direttiva 2011\/95 per il quale la domanda di protezione internazionale \u00e8 la richiesta \u201crivolta ad uno Stato membro\u201d. In quanto \u201crivolta\u201d, <\/em>lo Stato membro dovrebbe essere individuato. In caso contrario \u00e8 solo alla richiesta di asilo che dovrebbe provvedere l\u2019interessato, perch\u00e9 lo Stato membro sarebbe individuato da una normativa non derogabile. L\u2019interpretazione sarebbe singolare perch\u00e9 \u201crivolgere\u201d nel significato corrente significa \u201cindirizzare\u201d, inviare ad un destinatario individuato. La definizione \u00e8 stata confermata nell\u2019art. 2, b) del Regolamento n. 604\/2013.<\/p>\n

Secondo la lett. d) dello stesso art. 2, per \u201cesame della domanda di asilo\u201d, va inteso \u201cl\u2019insieme dei provvedimenti relativi all\u2019esame della domanda di asilo, delle decisioni e delle sentenze ad essa afferenti\u201d.<\/p>\n

\u201cEsame\u201d, e non solo nella lingua italiana, sta ad indicare la verifica attenta del contenuto di un atto predisposto da altri. Seguendo l\u2019interpretazione appena prospettata della lett. d), l\u2019esame dovrebbe essere limitato alla verifica che la domanda contenga tutti gli elementi necessari per provvedere.<\/p>\n

L\u2019interpretazione corrente \u00e8 invece diversa e sostenuta in termini perentori. Lo Stato, designato per l\u2019esame, sarebbe anche il destinatario della richiesta, senza nessuna possibilit\u00e0 di scelta da parte del richiedente. Questa interpretazione lascia qualche dubbio. La Convenzione non ha riconosciuto il diritto di asilo, rimettendosi alle legislazioni nazionali; fissando anche i criteri per la sua individuazione, ha reso possibile che destinatario venga ad essere uno Stato che non riconosce il diritto di asilo, facendo diventare inutile la domanda.<\/p>\n

Dalla Convenzione di Dublino non sono desumibili altri elementi a conferma che lo Stato, competente all\u2019esame, sia necessariamente anche quello destinatario. Elementi non possono essere sicuramente trovati nella Convenzione di Ginevra perch\u00e9, come si \u00e8 visto, prevede che l\u2019interessato si trovi gi\u00e0 nello Stato.<\/p>\n

Per l\u2019art. 3.1 della Convenzione di Dublino la domanda va presentata alla frontiera o nel rispettivo territorio, vale a dire appena si entra nel territorio di uno degli Stati firmatari, e dovrebbe essere rivolta a quello Stato. Per l\u2019art. 3.2 del Regolamento 343\/2003 la domanda di asilo si considera presentata \u201cnon appena le autorit\u00e0 competenti dello Stato membro interessato ricevono un formulario presentato dal richiedente asilo\u201d. Se lo Stato \u00e8 gi\u00e0 determinato, il formulario servirebbe soltanto ad individuare chi richiede l\u2019asilo; \u00e8 certamente da escludere che venga fondata su motivi economici una domanda proposta ai sensi della normativa sull\u2019asilo.<\/p>\n

\u00c8 ugualmente da escludere che si arrivi a bordo delle navi con la domanda gi\u00e0 predisposta. Il procedimento, seguendo la logica, dovrebbe esser questo: gli aspiranti rifugiati arrivano in un territorio dello Stato membro; l\u00ec fanno la richiesta che, sempre secondo l\u2019art. 3 richiamato, pu\u00f2 essere anche non scritta; le autorit\u00e0 dello Stato procedono all\u2019esame.<\/p>\n

Secondo il diritto internazionale, il territorio dello Stato \u00e8 lo spazio entro il quale lo Stato esercita la sovranit\u00e0; \u00e8 ormai un dato acquisito che ne facciano parte anche le navi mercantili che si trovano in acque internazionali (il c.d. territorio fluttuante).<\/p>\n

Il primo Stato membro con il quale i migranti entrano in contatto \u00e8, pertanto, quello della bandiera della nave che li recupera in quanto territorio di quello Stato. Se la nave ha la bandiera di uno Stato membro, andrebbe considerato come di primo arrivo ai sensi della Convenzione. \u00a0Se la bandiera fosse di uno Stato terzo, non potrebbe essere applicata una normativa come quella comunitaria alla quale \u00e8 estraneo.<\/p>\n

C\u2019\u00e8 anche da domandarsi se la Convenzione di Dublino sia applicabile nella situazione attuale.<\/p>\n

Nel 1990, come \u00e8 stato ricordato, non c\u2019erano ancora quelle che poi sono state chiamate immigrazione di massa. Secondo la Convenzione di Venna del 27 maggio 1969 \u201cun fondamentale mutamento di circostanze che si sia prodotto in relazione a quelle che esistevano al momento della conclusione\u201d pu\u00f2 costituire \u201cmotivo per porre termine al trattato\u201d quando il cambiamento \u201cabbia l\u2019effetto di trasformare radicalmente il peso degli obblighi\u201d (art.62); \u00e8 la c.d. clausola rebus sic stantibus. <\/em>La Convenzione di Dublino, come trattato autonomo, \u00e8 soggetta a queste normativa internazionale<\/p>\n

Che il peso degli obblighi sia cambiato, quanto meno per l\u2019Italia, non sembra contestabile. C\u2019\u00e8 chi sostiene che il cambiamento non sarebbe stato radicale. Non ci si dovrebbe limitare a considerare la situazione attuale; si dovrebbe tenere conto di come le cose sono andate negli ultimi anni. Anche in sede comunitaria \u00e8 stato riconosciuto l\u2019aggravamento anomalo. Si potrebbe sostenere, pertanto, che la Convenzione di Dublino, fino a che durano le condizioni attuali, non sarebbe applicabile.<\/p>\n

Quando la Direttiva 2001\/55 ha introdotto una disciplina apposita per il caso di afflusso massiccio con misure \u201cintese a garantire l\u2019equilibrio degli sforzi tra Stati membri\u201d, l\u2019Unione ha riconosciuto, sia pure implicitamente, che l\u2019afflusso massiccio restava al di fuori della sfera normativa della Convenzione di Dublino. Tanto \u00e8 vero che la Commissione, nella motivazione della Proposta di regolamento, a modifica del Regolamento n.604\/2013 (COM(2015) 450), ha rilevato che la situazione di crisi in cui viene a trovarsi uno Stato membro \u201costacola l\u2019applicazione del Regolamento di Dublino\u201d e \u201cimplica una deroga ai criteri di attribuzione della competenza previsti dal Regolamento di Dublino\u201d. Anche secondo la Commissione la situazione sarebbe mutata in misura rilevante rispetto a quella presupposta dalla Convenzione.<\/p>\n

\u00c8 da prevedere l\u2019obiezione che la materia oggi \u00e8 disciplinata dal Regolamento n.604\/2013, il c.d. Regolamento Dublino III, che ha superato la Convenzione di Dublino. Le argomentazioni riferite alla Convenzione non potrebbero, pertanto, valere per il Regolamento.<\/p>\n

La nuova normativa, anche se autonoma, \u00e8 intervenuta sul presupposto della Convenzione, in quanto ancora applicabile in linea di principio. Una volta che si concordasse sulla non applicabilit\u00e0, si potrebbe dubitare della legittimit\u00e0 della nuova normativa comunitaria sotto il profilo della ragionevolezza, collegato a quello di proporzionalit\u00e0. Con l\u2019obiettivo di rendere comunitaria una disciplina di origine internazionale (lo conferma che il Regolamento sia individuato correntemente come Dublino III), sarebbe stata resa tale da farla diventare incompatibile con il trattato che l\u2019aveva introdotta.<\/p>\n

Sono, queste, solo ipotesi interpretative che sarebbe il caso di mettere a confronto con quella seguita fino ad oggi, per arrivare alle stesse conclusioni, ma almeno dopo averne discusso. Dal momento che si tratta dell\u2019applicazione di norme comunitarie o di norme che le integrano, ci si potrebbe anche rivolgere alla Corte di Giustizia per avere un chiarimento definitivo in modo che, almeno sotto il profilo giuridico, la questione sia definita.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di\u00a0Glauco Nori Dei riferimenti giuridici della questione dei rifugiati si parla poco. Anche se non risolutivi, andrebbero fissati, data la stratificazione delle norme, in modo che criteri diversi, etici o politici, siano applicati all\u2019interno dell\u2019area normativa.<\/p>\n

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