{"id":5822,"date":"2018-10-07T12:24:32","date_gmt":"2018-10-07T10:24:32","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=5822"},"modified":"2018-10-07T12:24:32","modified_gmt":"2018-10-07T10:24:32","slug":"promulgazione-e-emanazione-di-atti-sotto-osservazione-del-presidente-mattarella","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2018\/10\/07\/promulgazione-e-emanazione-di-atti-sotto-osservazione-del-presidente-mattarella\/","title":{"rendered":"Promulgazione e emanazione di atti \u201csotto osservazione\u201d del Presidente Mattarella"},"content":{"rendered":"

\"\"<\/a>di Marta Ferrara<\/strong><\/p>\n

In due casi recenti, il Presidente Mattarella ha promulgato ed emanato atti normativi fondamentali per l\u2019indirizzo politico governativo, attraverso una procedura eccentrica<\/em>, ma non inedita. Contestualmente all\u2019esercizio delle prerogative di controllo legislativo, il Capo dello Stato ha formulato notazioni in merito ad alcuni profili degli atti sottoposti al suo scrutinio, servendosi di missive rivolte al Presidente del Consiglio dei Ministri puntualmente rese pubbliche sul sito istituzionale della Presidenza.<\/p>\n

1. La procedura seguita non \u00e8 nuova, ma in continuit\u00e0 con la prassi delle promulgazioni dalla motivazione contraria<\/em> o con riserva<\/em>, che risale a Segni \u2013 il quale promulgava le leggi e al contempo sollecitava per iscritto il Parlamento a trovare le relative coperture finanziarie \u2013, ha conosciuto le forme attuali con Pertini \u2013 che individuava, invece, quale interlocutore privilegiato l\u2019Esecutivo \u2013, ed \u00e8 stata seguita, in tempi pi\u00f9 recenti, anche da Ciampi e da Napolitano.<\/p>\n

Da ultimo si sono registrati casi in cui oggetto dell\u2019osservazione critica del Capo dello Stato \u00e8 stato il rapporto tra disciplina interna e norme sovranazionali (artt. 10, 117, I cost.).<\/p>\n

Cos\u00ec, innanzitutto, in occasione dell\u2019invio da parte del Presidente Mattarella al premier<\/em> Gentiloni di una nota a corredo dell\u2019avvenuta promulgazione della l.\u00a0n. 161\/2017, contenente modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione. La lettera, resa pubblica con un comunicato del Quirinale, conteneva un monito all\u2019Esecutivo sul rispetto degli obblighi di criminalizzazione discendenti dal diritto derivato europeo e, nello specifico, dalla direttiva 2014\/42\/UE, in tema di confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell\u2019UE. Secondo i rilievi presidenziali, la disciplina adottata avrebbe ristretto l\u2019area di applicabilit\u00e0 penale della misura della confisca, pur senza arrivare a superare il confine costituito dagli evidenti <\/em>profili d\u2019incostituzionalit\u00e0, che avrebbe reso obbligatorio l\u2019esercizio da parte dello stesso Presidente del rinvio previsto dall\u2019art. 74 Cost.<\/p>\n

Al di l\u00e0 del merito, gi\u00e0 in questo intervento sono emersi due tratti distintivi di un certo \u201cstile\u201d, oltre che di un determinato modo d\u2019intendere, da parte dello stesso Capo dello Stato, il proprio ruolo: innanzitutto, l\u2019attenzione per la dimensione applicativa delle disposizioni normative e per quello che si usa definire il \u201cdiritto vivente\u201d (il Presidente invita il Governo a procedere \u201ca un attento monitoraggio degli effetti applicativi della disciplina<\/em>\u201d). L\u2019interesse per la fase applicativa delle norme \u00e8 confermato, peraltro, anche dall\u2019impianto motivatorio posto a fondamento del successivo rinvio formale della legge sul contrasto al finanziamento delle imprese produttrici di mine antipersona, <\/em>caduto a pochi giorni di distanza dalla promulgazione motivata della l. n. 161.<\/p>\n

In secondo luogo, tale messaggio rileva la tendenza di Mattarella a garantire il pi\u00f9 possibile la coerenza tra sistema normativo interno e assetto delle garanzie derivanti dal diritto internazionale e dell\u2019Unione europea, in linea con i principi desumibili dagli artt. 10, 11 e 117, primo comma, della Costituzione.<\/p>\n

    \n
  1. Ai casi sopra richiamati si aggiunge ora l\u2019emanazione del decreto-legge n. 113\/2018 su sicurezza e immigrazione, approvato dal Governo Conte.<\/li>\n<\/ol>\n

    In un clima di fibrillazione politica, accelerata dalla presentazione governativa alle Camere della Nota di aggiornamento al<\/em> Documento di Economia e Finanza<\/em> (D.E.F.), il Capo dello Stato ha emanato l\u2019atto e contestualmente ha inviato al Governo una comunicazione, ancora una volta resa pubblica con le consuete modalit\u00e0.<\/p>\n

    In poche righe e senza entrare nel merito di un atto centrale per l\u2019indirizzo dell\u2019Esecutivo (e probabilmente anche per una cospicua porzione dell\u2019elettorato), il Presidente ha fatto riferimento agli \u201cobblighi costituzionali ed internazionali dello Stato\u201d<\/em> che non sarebbero stati richiamati nell\u2019articolato, ma nella sola Relazione<\/em> di accompagnamento al decreto-legge, nonch\u00e9, in modo pi\u00f9 specifico, all\u2019art. 10 della Costituzione.<\/p>\n

    Il Quirinale intende sollecitare l\u2019Esecutivo a non trascurare la necessit\u00e0 di rispettare i vincoli che discendono dall\u2019art. 117, primo comma, della Costituzione, nonch\u00e9 le prescrizioni poste a carico del legislatore dall\u2019art. 10 della Costituzione, le quali impongono: un vincolo di adeguamento automatico ai principi consuetudinari del diritto internazionale (comma 1), l\u2019aderenza alle norme pattizie nella disciplina della condizione giuridica dello straniero (comma 2) e, infine, la garanzia del riconoscimento del\u00a0 diritto di asilo (comma 3). Cos\u00ec operando, Mattarella ha inteso tracciare il perimetro costituzionale entro cui dovr\u00e0 muoversi il dibattito parlamentare in sede di conversione del decreto-legge. Inoltre, come gi\u00e0 rilevato a proposito delle promulgazioni delle Modifiche al codice antimafia e delle misure <\/em>e delle Misure per contrastare il finanziamento delle imprese produttrici di mine antipersona<\/em>, l\u2019attenzione presidenziale pare ancora una volta diretta a prevenire il prodursi di eventuali effetti incostituzionali, in sede di applicazione del decreto.<\/p>\n

    Ma vi \u00e8 di pi\u00f9. Dal punto di vista strutturale, il messaggio del Presidente appare pi\u00f9 vicino ad un monito che ad una reale motivazione dissenziente, tipica delle promulgazioni con riserva. In esso, infatti, non sembra esserci traccia di quell\u2019ormai tradizionale \u201cdisagio istituzionale\u201d che aveva spinto, in passato, il Quirinale alla scelta di mettere nero su bianco le proprie perplessit\u00e0 in merito ad atti normativi che venivano in modo contestuale comunque emanati o promulgati. In quest\u2019ultimo caso, invece, l\u2019emanazione, pi\u00f9 che contrariamente motivata, \u00e8 apparsa corredata da una sorta di osservazione critica<\/em> del Presidente nei confronti dell\u2019atto normativo appena approvato dal Governo. \u00a0Un atto che, appunto, sembra voler dire Mattarella, merita una speciale sorveglianza.<\/p>\n

    Ad emergere \u00e8 soprattutto la connotazione pedagogica dell\u2019intervento di moral suasion<\/em> del Presidente.<\/p>\n

    Cos\u00ec, se le precedenti prassi si sono distinte per la discrasia tra l\u2019atto formale della promulgazione o dell\u2019emanazione (con esito positivo) e il contenuto delle comunicazioni (di segno opposto) rivolte dal Presidente della Repubblica al Governo, ora l\u2019impressione \u00e8 che, in questo caso, com\u2019era avvenuto anche in occasione della precedente promulgazione motivata della legge sul c.d. whistleblowing<\/em> (disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarit\u00e0 di cui siano venuti a conoscenza nell\u2019ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato), il dissenso del Capo dello Stato non \u00e8 manifesto, limitandosi egli all\u2019indicazione dei principi che devono essere necessariamente osservati dal legislatore. Certo, sulla scelta di Mattarella pu\u00f2 aver pesato anche la considerazione del ben pi\u00f9 ristretto margine di cui dispone il Presidente nel rifiutare l\u2019emanazione di un decreto-legge (ipotesi che, com\u2019\u00e8 noto, a differenza del potere di rinvio delle leggi, non \u00e8 espressamente prevista in Costituzione e che, tuttavia, in qualche caso si \u00e8 verificata).<\/p>\n

    Si pu\u00f2 poi discutere (da un punto di vista, per\u00f2, squisitamente politico) riguardo agli effetti che interventi del genere possono provocare nelle forze politiche di maggioranza, le quali ovviamente reagiscono in base al proprio costume e alla propria sensibilit\u00e0 politica. Per fare solo un esempio riguardante un precedente provvedimento, relativo alla medesima materia, alla promulgazione motivata della l. n. 94\/2009 (c.d. pacchetto sicurezza) da parte del Presidente Napolitano fece seguito un comunicato di Palazzo Chigi con cui il Governo s\u2019impegnava a valutare con attenzione i suggerimenti presidenziali gi\u00e0 in sede di prima applicazione della legge. Nel caso in esame, invece, dopo l\u2019emanazione e la lettera di Mattarella non risultano dichiarazioni ufficiali in merito, ma solo qualche pittoresca esternazione resa sui social<\/em>.<\/p>\n

    In base al quadro sinteticamente ricostruito \u00e8 possibile sviluppare due osservazioni. La prima: nell\u2019ambito del monitoraggio presidenziale sulle leggi emerge in modo netto la cifra del modo in cui Mattarella svolge il proprio ruolo, con imparzialit\u00e0 e rigore ma anche mostrando attenzione per la scelta dei toni, pur quando egli si serva di strumenti eccentrici rispetto a quelli previsti dalla Costituzione.<\/p>\n

    Di qui, la seconda considerazione: al di fuori dei casi in cui l\u2019atto sindacato integra una violazione palese del dettato costituzionale, il Presidente ha, in definitiva, il potere di ricorrere ad una modulazione strumentale in relazione agli effetti che intende raggiungere con le proprie prerogative. Cos\u00ec, anche all\u2019interno della vasta area rappresentata dagli interventi di moral suasion,<\/em> il Presidente \u00e8 libero di scegliere se motivare dissentendo<\/em> o criticare osservando<\/em>, a seconda dei contenuti normativi degli atti a lui sottoposti rispetto al punto-limite della incostituzionalit\u00e0 manifesta.<\/p>\n

     <\/p>\n

      \n
    1. \u00c8 possibile rintracciare all\u2019interno della pi\u00f9 recente prassi del monitoraggio presidenziale sulle leggi un nuovo profilo di garanzia, che chiama il Capo dello Stato a ricercare entro il perimetro disegnato dalle norme costituzionali l\u2019allineamento dell\u2019ordinamento interno alle garanzie giuridiche sovranazionali.<\/li>\n<\/ol>\n

      Si tratta di una tendenza che ha iniziato a prendere fisionomia con Ciampi (si pensi ai rilievi da questi effettuati durante la fase deliberativa della l. n. 367 del 2001, in materia di rogatorie internazionali), ha trovato sviluppo durante i settennati Napolitano, soprattutto nel settore dei diritti fondamentali (ad esempio, ma non solo, con l\u2019invio nel 2013 del messaggio formale alle Camere dopo la decisione-pilota Torreggiani ed altri<\/em> della Corte Edu) e che ormai pare acquisire piena dignit\u00e0 giuridica.<\/p>\n

      In tale ultima direzione si pongono anche le osservazioni avanzate da Mattarella in sede di promulgazione della l.\u00a0n. 161 e di emanazione del d.l. sicurezza e immigrazione<\/em>, in cui il capo dello Stato ha evidenziato, rispettivamente, \u201cla necessit\u00e0 del rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea\u201d e \u201cgli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato\u201d.<\/p>\n

      A tutti gli effetti, quella che va prendendo forma anche attraverso gli interventi di moral suasion<\/em> \u00e8 un\u2019autonoma funzione del Quirinale, definibile, per usare un\u2019espressione impiegata da un\u2019autorevole dottrina, come di garanzia<\/em> inter-costituzionale<\/em>. Nello specifico, il Presidente della Repubblica, nella veste di rappresentante dell\u2019unit\u00e0 della Nazione anche di fronte ai consessi europei ed internazionali, indirizza le proprie attribuzioni verso la garanzia della conformit\u00e0 sostanziale tra il sistema interno ed i principi importati dall\u2019ordinamento dell\u2019Unione europea e da quello internazionale.<\/p>\n

       <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

      di Marta Ferrara In due casi recenti, il Presidente Mattarella ha promulgato ed emanato atti normativi fondamentali per l\u2019indirizzo politico governativo, attraverso una procedura eccentrica, ma non inedita. Contestualmente all\u2019esercizio delle prerogative di controllo legislativo, il Capo dello Stato ha formulato notazioni in merito ad alcuni profili degli atti sottoposti al suo scrutinio, servendosi di … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

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