{"id":5824,"date":"2018-10-08T14:48:35","date_gmt":"2018-10-08T12:48:35","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=5824"},"modified":"2018-10-08T14:48:35","modified_gmt":"2018-10-08T12:48:35","slug":"il-controllo-dei-conti-pubblici-e-gli-organi-indipendenti","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2018\/10\/08\/il-controllo-dei-conti-pubblici-e-gli-organi-indipendenti\/","title":{"rendered":"Il controllo dei conti pubblici e gli organi indipendenti"},"content":{"rendered":"

\"\"<\/a>di Guido Rivosecchi<\/strong><\/p>\n

La Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2018 (Nadef) presentata al Parlamento ha gi\u00e0 suscitato diverse critiche non soltanto per la dubbia capacit\u00e0 di tenere le finanze pubbliche sotto controllo, con i conseguenti effetti che si determinerebbero sui mercati qui ben messi in rilievo da Andrea Pisaneschi<\/a>, ma anche in merito al carattere effettivamente espansivo delle misure annunciate, con riguardo, cio\u00e8, alla loro capacit\u00e0 di favorire investimenti e crescita.<\/p>\n

Quanto al primo aspetto, il provvedimento prefigura una consistente deviazione (peggioramento del deficit<\/em> strutturale pari allo 0,7 per cento) dal percorso di convergenza verso l\u2019obiettivo di medio termine assicurato dalla Repubblica italiana nel corso degli ultimi anni, pur a fronte di manovre che hanno comportato non secondari scostamenti dai parametri normativi europei. Questi ultimi, da rigidi, diventano maggiormente elastici nell\u2019intarsio con l\u2019art. 81 Cost. che consente l\u2019indebitamento agli effetti del ciclo economico e al verificarsi di \u201ceventi eccezionali\u201d, sempre che, nel secondo caso, le misure derogatorie vengano approvate a maggioranza assoluta delle Camere.<\/p>\n

Nel corso degli ultimi anni ci\u00f2 si \u00e8 verificato in pi\u00f9 occasioni, ma sempre all\u2019esito di negoziati con la Commissione europea. Basti pensare alle manovre con le quali i Governi Renzi e Gentiloni hanno ottenuto margini di maggiore flessibilit\u00e0 rispetto al disavanzo richiesto dalle istituzioni europee; o agli interventi di \u201csalvataggio\u201d delle banche, che, producendo debito e costituendo quindi un \u201cevento eccezionale\u201d, richiedono il voto a maggioranza qualificata del Parlamento.<\/p>\n

Ben diverso l\u2019orientamento assunto dal Governo in carica che ha \u201ccorretto\u201d il DEF prevedendo un deficit<\/em> rispettivamente del 2,4, 2,1 e 1,8 per cento per i prossimi tre anni.<\/p>\n

A prescindere da ogni considerazione in merito alla quantomeno dubbia sostenibilit\u00e0 economica della manovra \u2013 soprattutto circa la facolt\u00e0 di compensare con le misure di crescita l\u2019aumento del disavanzo, senza produrre eccessive ricadute sul debito pubblico \u2013, ci si potrebbe chiedere se gli interventi previsti dalla Nadef possano integrare la violazione della regola dell\u2019equilibrio di bilancio e quali siano i poteri degli organi preposti al controllo dei conti pubblici in questa fase preliminare all\u2019adozione della legge di bilancio.<\/p>\n

Quanto al primo profilo, \u00e8 quantomeno difficile, almeno in questa fase, ipotizzare una violazione della regola dell\u2019equilibrio: infatti, le norme della legge rinforzata di attuazione dell\u2019art. 81 Cost. (legge n. 243 del 2012<\/a>) \u2013 che indubbiamente, per il gioco dei rinvii alle fonti del diritto dell\u2019Unione europea, rafforzano sul piano contenutistico il vincolo di bilancio \u2013 devono essere interpretate alla luce del quadro costituzionale che mantiene buona parte della sua originaria duttilit\u00e0 non imponendo, cio\u00e8, una determinata politica economica. Ci\u00f2 non significa, tuttavia, che le norme costituzionali oggi vigenti non implichino un problema di sostenibilit\u00e0 delle finanze pubbliche (art. 81, quinto comma, Cost.), che deve essere assicurata da tutti i pubblici poteri in coerenza con quanto previsto dal diritto dell\u2019Unione europea (artt. 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost.).<\/p>\n

Resta inoltre da chiedersi se, alla luce delle prassi e dell\u2019esperienza maturata nei primi anni di applicazione della riforma costituzionale del 2012, Governo e Parlamento continuino a godere di un margine di discrezionalit\u00e0 tale da consentire incisivi scostamenti dal piano di rientro dal disavanzo e dal debito pubblico precedentemente concordato con le istituzioni europee.<\/p>\n

In questa fase, mi sembra per\u00f2 utile soffermare l\u2019attenzione sulla seconda questione sopra richiamata, relativa al ruolo e ai poteri degli organi di controllo di fronte alle prime reazioni delle istituzioni europee e dei mercati.<\/p>\n

La mente corre immediatamente all\u2019Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB)<\/a>, organismo indipendente previsto dalla legge costituzionale n. 1 del 2012 a cui \u00e8 affidata l\u2019analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica con l\u2019esplicito mandato di valutare l\u2019osservanza delle regole di bilancio. L\u2019UPB opera nel \u201csistema\u201d degli analoghi Fiscal Councils<\/em> istituiti dagli Stati membri, coordinati dall\u2019European Fiscal Board<\/em>, autorit\u00e0 chiamata a verificare l\u2019andamento dei conti pubblici e il rispetto delle regole per conto della Commissione europea.<\/p>\n

I c.d. Fiscal Councils<\/em> rispondono proprio all\u2019esigenza di assicurare nel sistema euro-nazionale di governo dei conti pubblici l\u2019attendibilit\u00e0 delle stime previsionali sottoposte all\u2019esame dei Parlamenti nazionali per assicurare la credibilit\u00e0 e la \u201ctenuta\u201d delle regole di governo dei conti pubblici.<\/p>\n

L\u2019ordinamento italiano si \u00e8 quindi dotato di un organismo indipendente a cui fonti costituzionali e rinforzate rimettono la valutazione degli scostamenti dalla disciplina di bilancio euro-unitaria e degli \u201ceventi eccezionali\u201d che possono giustificare tali scostamenti.\u00a0Si tratta quindi di funzioni strumentali alle decisioni del Parlamento e operanti su un piano distinto da quello degli organi di controllo e giurisdizionali (Corte dei conti e Corte costituzionale), in quanto espressamente rivolte a valutare l\u2019attendibilit\u00e0 delle proposte del Governo rispetto agli obiettivi di finanza pubblica al fine di consentire una decisione parlamentare maggiormente consapevole.\u00a0La ratio<\/em> istitutiva, le peculiari caratteristiche strutturali e funzionali del Fiscal Council<\/em> consentono infatti di intervenire tempestivamente e con modalit\u00e0, in questa prima fase, maggiormente incisive rispetto agli altri organi di controllo.<\/p>\n

Quanto detto assume tanto pi\u00f9 rilievo se si tiene a mente che, anche a prescindere dalla sopra richiamata difficolt\u00e0 di individuare un vincolo quantitativo nelle sole norme costituzionali sull\u2019equilibrio di bilancio, vi \u00e8 un problema di giustiziabilit\u00e0 del parametro. La Corte dei conti pu\u00f2 infatti sollevare questioni di legittimit\u00e0 costituzionale per violazione della regola dell\u2019equilibrio soltanto in sede di giudizio di parificazione del bilancio dello Stato, intervenendo, cio\u00e8, a consuntivo dell\u2019esercizio finanziario, quando gli effetti dell\u2019eventuale violazione si sono gi\u00e0 irreversibilmente consumati. Ci\u00f2 perch\u00e9 non \u00e8 stata sinora percorsa con troppa convinzione la facolt\u00e0 di sollevare questioni in sede di controllo preventivo, che pure la Corte costituzionale aveva riconosciuto all\u2019organo di controllo delle finanze pubbliche in una lontana sentenza (sent. n. 226 del 1976). N\u00e9 \u00e8 ipotizzabile, nei casi in cui potrebbe venire in questione la \u201ctenuta\u201d dell\u2019intera manovra finanziaria, che si possano attendere i tempi dell\u2019accesso alla giustizia costituzionale.<\/p>\n

Quando poi eventuali conseguenze negative della manovra discendessero direttamente dal diritto dell\u2019Unione europea sarebbe auspicabile che fosse proprio l\u2019UPB \u2013 la cui attivit\u00e0 si esplica nella \u201crete\u201d dei Fiscal Councils<\/em> europei \u2013 a chiarire, in prima battuta, quelli che potrebbero essere gli scenari possibili.<\/p>\n

Proviamo a esaminarli rapidamente. La Commissione europea potrebbe: a) ricorrere immediatamente ai poteri previsti dall\u2019art. 7 del Regolamento (CE) n. 473\/2013 del Consiglio del 21 maggio 2013 sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio (il secondo regolamento del c.d. \u201cTwo Pack\u201d), che consente, durante la manovra, di richiedere misure di correzione del disavanzo eccessivo in caso di \u201cinosservanza particolarmente grave degli obblighi di politica finanziaria definiti nel Patto di stabilit\u00e0 e crescita\u201d; b) disporre l\u2019apertura di una procedura di infrazione per deficit<\/em> eccessivo, che pu\u00f2 intervenire, per\u00f2, soltanto quando saranno disponibili i dati a consuntivo, e quindi non prima di marzo-aprile 2019; c) aprire una procedura di infrazione per violazione del secondo parametro europeo (debito eccessivo), che, stando a un\u2019interpretazione rigorosa delle limitazioni previste, in relazione alla situazione italiana \u2013 pur in mancanza di precedenti \u2013 potrebbe essere avviata prima che siano disponibili i dati a consuntivo.<\/p>\n

Insomma, i poteri di intervento delle istituzioni europee non mancano gi\u00e0 in questa prima fase e non \u00e8 certamente un caso che la legge costituzionale n. 1 del 2012 abbia istituito un organismo indipendente onde assicurare controlli tempestivi anzitutto in riferimento ai parametri europei.<\/p>\n

L\u2019esigenza di garantire il raccordo con le istituzioni dell\u2019Unione europea e di fornire risposte ai mercati da cui dipende, piaccia o meno, la credibilit\u00e0 dello Stato membro come debitore, ha indotto il legislatore costituzionale a potenziare organismi di questo tipo, quale riflesso del (preteso) sistema integrato di controllo euro-nazionale.<\/p>\n

Nei prossimi giorni, gi\u00e0 in sede di audizione parlamentare sulla Nadef, l\u2019UPB potr\u00e0 quindi fornire indicazioni significative.\u00a0Nel frattempo, anche i rappresentanti delle istituzioni bancarie e assicurative del Paese potrebbero essere proficuamente ascoltati come soggetti che detengono larga parte dei titoli del debito pubblico destinati ad essere ricollocati sui mercati.<\/p>\n

I cittadini e i risparmiatori hanno diritto di sapere che cosa stanno rischiando.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Guido Rivosecchi La Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2018 (Nadef) presentata al Parlamento ha gi\u00e0 suscitato diverse critiche non soltanto per la dubbia capacit\u00e0 di tenere le finanze pubbliche sotto controllo, con i conseguenti effetti che si determinerebbero sui mercati qui ben messi in rilievo da Andrea Pisaneschi, ma anche … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

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