{"id":5967,"date":"2018-12-05T16:12:25","date_gmt":"2018-12-05T15:12:25","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=5967"},"modified":"2018-12-05T16:12:25","modified_gmt":"2018-12-05T15:12:25","slug":"iniziativa-legislativa-popolare-e-democrazia-rappresentativa-parlamentare-un-delicato-equilibrio","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2018\/12\/05\/iniziativa-legislativa-popolare-e-democrazia-rappresentativa-parlamentare-un-delicato-equilibrio\/","title":{"rendered":"Iniziativa legislativa popolare e democrazia rappresentativa parlamentare: un delicato equilibrio"},"content":{"rendered":"

\"\"<\/a>di Salvatore Curreri<\/strong><\/p>\n

I disegni di legge costituzionali proposti per sottoporre a referendum le iniziative legislative popolari non approvate dal Parlamento possono costituire un efficace rimedio alla crisi di partecipazione politica; attenti, per\u00f2, a non alterare il delicato equilibrio costituzionale tra democrazia rappresentativa parlamentare e istituti di democrazia diretta.<\/em><\/p>\n

La Commissione Affari costituzionali della Camera sta in questi giorni esaminando in sede referente due proposte di legge costituzionali, entrambe dirette a potenziare l\u2019iniziativa legislativa popolare attraverso l\u2019introduzione su di esse del referendum c.d. propositivo.<\/p>\n

La prima (C. 726 Ceccanti del gruppo del Partito Democratico) prevede l\u2019innalzamento dalle attuali 50 a 100 mila delle firme necessarie per presentare una proposta di legge. Se entro diciotto mesi le Camere non approvino tale proposta o l\u2019approvino alterandone i principi fondamentali, nei sei mesi successivi un milione di elettori pu\u00f2 chiedere che tali principi siano sottoposti a referendum propositivo. Tale referendum \u00e8 valido se vi partecipi la maggioranza degli elettori che hanno votato alle ultime elezioni politiche per la Camera. Entro trenta giorni da tale richiesta, la Corte costituzionale pu\u00f2 dichiarare il referendum propositivo inammissibile se in contrasto con la Costituzione oppure se riguarda: proposte di modifica della Costituzione o di leggi costituzionali; leggi a garanzia delle minoranze linguistiche o riguardanti i rapporti tra Stato e, rispettivamente, Chiesa cattolica o confessioni acattoliche; progetti di legge recanti significativi oneri finanziari, aventi contenuto meramente abrogativo o riferiti a pi\u00f9 oggetti tra loro disomogenei. Se tali principi fondamentali sono approvati a maggioranza dei voti validi, entro i successivi sei mesi le camere approvano il progetto di iniziativa popolare o altro progetto che li recepisca.<\/p>\n

La seconda (C. 1173 D\u2019Uva del Movimento 5 Stelle) affianca invece all\u2019attuale iniziativa legislativa popolare proposta da cinquantamila elettori, quella propositiva. Cinquecentomila elettori, infatti, possono presentare una proposta di legge ordinaria alle Camere. Queste ultime possono approvare, non approvare oppure modificare tale proposta entro diciotto mesi dalla sua presentazione. Negli ultimi due casi, se i promotori non intendono rinunciare alla proposta, questa viene sottoposta a referendum, eventualmente insieme a quella diversa approvata dalle Camere. L\u2019elettore, quindi, potrebbe votare: per la proposta d\u2019iniziativa popolare; per quella votata dal Parlamento; contro entrambe mantenendo lo status quo<\/em>; per entrambe, in tal caso potendo esprimere quale delle due proposte, se entrambe vincenti, preferisce. Il referendum \u00e8 comunque valido indipendentemente al numero dei votanti. La proposta di legge \u00e8 approvata se ottiene la maggioranza dei voti validi. Se entrambe le proposte \u2013 quella d\u2019iniziativa popolare e quella parlamentare \u2013 ottengono tale maggioranza, \u00e8 approvata quella con pi\u00f9 voti. Il tutto a meno che la Corte costituzionale abbia preventivamente giudicato la proposta dei promotori inammissibile perch\u00e9: non rispetta i principi e diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione e i vincoli europei e internazionali; abbia contenuto disomogeneo; oppure non indichi i mezzi per far fronte ai nuovi o maggiori oneri finanziaria previsti. Tale giudizio di ammissibilit\u00e0 pu\u00f2 essere anticipato, su richiesta degli stessi promotori, al momento in cui siano state gi\u00e0 raccolte almeno centomila firme, cos\u00ec da evitare evidentemente un inutile dispendio di energie.<\/p>\n

Indubbiamente, entrambe le proposte muovono dal comune intento di rafforzare l\u2019iniziativa legislativa popolare attraverso l\u2019introduzione del c.d. referendum propositivo. Intento certamente condivisibile, tanto pi\u00f9 in tempi come gli attuali in cui il crescente tasso di astensionismo elettorale denota in termini tanto inequivocabili quanto preoccupanti la crisi di partecipazione degli elettori alla vita politica del Paese. Inoltre, sotto questo profilo, l\u2019introduzione di tale nuovo istituto pone definitivo rimedio, per come solo la Costituzione pu\u00f2 fare, al mancato obbligo d\u2019esame parlamentare dei disegni di legge d\u2019iniziativa popolare come le statistiche purtroppo dimostrano.<\/p>\n

Se per\u00f2 la proposta Ceccanti sembra, invero eccessivamente incentrata sull\u2019esigenza di mantenere quasi inalterata la centralit\u00e0 decisionale del Parlamento, contro la cui volont\u00e0 per indire un referendum propositivo occorrerebbero ben un milione di firme, la proposta D\u2019Uva pare all\u2019opposto ispirarsi ad un netto favor <\/em>verso la volont\u00e0 del corpo elettorale, rischiando cos\u00ec di alterare l\u2019attuale equilibrio costituzionale tra democrazia parlamentare rappresentativa e istituti di democrazia diretta. Questi ultimi, infatti, sono previsti in Costituzione non per sostituire ma per integrare la prima: ora per sollecitare le camere ad inserire determinati argomenti nell\u2019agenda politica (petizione e iniziativa legislativa); ora per evitare che rimangano in vigore leggi non corrispondenti alla volont\u00e0 maggioritaria del popolo sovrano (referendum abrogativo).<\/p>\n

Rispetto a tale equilibrio costituzionale la proposta D\u2019Uva certamente non bypasserebbe la mediazione parlamentare, giacch\u00e9 la conversione della proposta d\u2019iniziativa legislativa in quesito referendario conseguirebbe dalla decisione delle camere di non approvarla o modificarla in modo ritenuto dai suoi promotori non condivisibile, peraltro dopo una prevedibile inedita interlocuzione e negoziazione con la commissione parlamentare competente per materia; fase questa certamente meritevole di una specifica disciplina, anche in sede di regolamenti camerali.<\/p>\n

Di contro, tale proposta non prevede quei limiti atti ad evitare che l\u2019iniziativa legislativa propositiva possa essere strumentalmente utilizzata in senso alternativo, e non complementare, alla rappresentanza politica, magari per proporre un indirizzo politico alternativo a quello della maggioranza parlamentare e di governo, cos\u00ec da acuire i contrasti tra elettori e maggioranza parlamentare-governativa.<\/p>\n

In primo luogo, infatti, la proposta D\u2019Uva non prevede alcun quorum strutturale per la validit\u00e0 della consultazione referendaria. Per quanto sia condivisibile la preoccupazione da cui tale proposta muove, e cio\u00e8 l\u2019esigenza di evitare che, come finora accaduto, la somma tra astensionismo strutturale e astensionismo \u201ccontrario\u201d porti all\u2019invalidit\u00e0 della consultazione referendaria per mancata partecipazione della maggioranza degli aventi diritto, la soluzione indicata pare cadere nell\u2019eccesso opposto perch\u00e9 consentirebbe alla maggioranza di una modesta minoranza di elettori di approvare (o abrogare) una legge magari approvata da un\u2019ampia maggioranza parlamentare. Non \u00e8 affatto dimostrato che l\u2019assenza di tale quorum induca gli elettori ad una maggiore, anzich\u00e9 minore, partecipazione. In ogni caso, la sola prospettazione di tale rischio, certo non escludibile a priori, dovrebbe consigliare, se \u00e8 consentito, maggiore prudenza. A tale prudenza pare invece ispirata la proposta Ceccanti che, come detto, prevede l\u2019introduzione di un quorum \u201cpari alla maggioranza degli elettori che hanno preso parte alla precedente votazione per l\u2019elezione della Camera dei deputati\u201d. Soluzione che ha trovato l\u2019autorevole conforto della Corte costituzionale alla quale non \u00e8 apparso \u201cirragionevole, in un quadro di rilevante astensionismo elettorale, stabilire un quorum strutturale non rigido, ma flessibile, che si adegui ai vari flussi elettorali, avendo come parametro la partecipazione del corpo elettorale alle ultime votazioni del Consiglio regionale, i cui atti appunto costituiscono oggetto della consultazione referendaria\u201d (sentenza n. 372\/2004, \u00a7 8 cons. dir.).<\/p>\n

In ogni caso, alla luce delle necessarie correlazioni tra referendum abrogativo e iniziativa legislativa propositiva, i due quorum strutturali dovrebbero essere uguali. Diversamente, infatti, sarebbe paradossalmente pi\u00f9 facile approvare una legge (anche abrogativa) che abrogarla, bench\u00e9 in entrambi i casi si tratterebbe di testi approvati dalle camere (nel primo caso in termini di proposta legislativa da sottoporre agli elettori, nel secondo di vera e propria legge).<\/p>\n

In secondo luogo, la proposta D\u2019Uva non prevede alcun numero di iniziative che possono essere sottoposte a referendum propositivo, sicch\u00e9 sarebbe ben possibile presentare una molteplicit\u00e0 di proposte, cos\u00ec come accaduto su iniziativa radicale per i referendum abrogativi (le c.d. infornate referendarie)<\/p>\n

In terzo luogo, in assenza di espressi limiti, secondo la proposta D\u2019Uva l\u2019iniziativa legislativa propositiva potrebbe avere ad oggetto materie in cui la Costituzione prevede<\/p>\n

    \n
  1. un procedimento legislativo diverso da quello normale o per il tipo di quorum deliberativo richiesto (artt. 79.1 e 116.3 Cost.) o perch\u00e9 la legge deve conformarsi agli accordi o alle intese in precedenza raggiunti (artt. 7.2-3, 8.3 e 116.3 Cost.);<\/li>\n
  2. una iniziativa legislativa riservata al Governo (artt. 77.2 e 81.4 Cost.)<\/li>\n
  3. che non si possa svolgere un referendum abrogativo (art. 75.2 Cost.: leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali). Se \u00e8 vero, infatti, che l\u2019introduzione dell\u2019iniziativa legislativa propositiva dovrebbe restituire il referendum abrogativo alla sua originaria natura, evitando che, come accaduto, sia usato per introdurre nuove disposizioni tramite la tecnica del \u201cricorso normativo\u201d, \u00e8 anche vero che nulla esclude, in assenza di un apposito divieto, che l\u2019iniziativa legislativa sia utilizzata in senso abrogativo al fine di eludere ai limiti di materia ed al quorum strutturale previsti dall\u2019art. 75.2 Cost.<\/li>\n<\/ol>\n

    Da qui la necessit\u00e0 che l\u2019iniziativa legislativa popolare propositiva sia sottoposto agli stessi limiti di materia previsti per il referendum abrogativo. Ci\u00f2 pare tanto pi\u00f9 necessario se si consideri il rischio, certo non escludibile a priori, che essa possa essere sapientemente e strumentalmente utilizzata sostanzialmente per riscrivere la legge di bilancio. Non si tratterebbe di vietare tale iniziativa sulle leggi che comportano maggiori spese o minori entrate, il che significherebbe di fatto restringere, fino quasi ad annullare, l\u2019ambito di operativit\u00e0 di tale nuovo istituto, dato che la quasi totalit\u00e0 delle iniziative si scontrerebbe contro tale limite, quanto piuttosto evitare che tramite essa si proponga una manovra di bilancio alternativa a quella approvata, su cui, come detto, il Governo ha iniziativa legislativa riservata (art. 81.4 Cost.).<\/p>\n

    Un\u2019ultima notazione. La proposta D\u2019Uva introdurrebbe il controllo preventivo di costituzionalit\u00e0, finora estraneo al nostro ordinamento. In Costituzione, infatti, il giudizio di legittimit\u00e0 costituzionale della Corte costituzionale \u00e8 distinto da quello di ammissibilit\u00e0 del referendum, esercitato in riferimento alle materie per cui esso \u00e8 vietato ex art. 75.2 Cost. e alla sussistenza dei successivi requisiti introdotti dalla giurisprudenza costituzionale. Ma se la Corte costituzionale, nel valutare l\u2019ammissibilit\u00e0 della iniziativa legislativa propositiva, deve valutare il rispetto dei principi e diritti costituzionali fondamentali, nonch\u00e9 dei vincoli internazionali e degli obblighi dell\u2019U.E., pare difficile, se non impossibile, che, sulla base di tale ampio parametro, essa non svolga contemporaneamente un giudizio preventivo sulla legittimit\u00e0 costituzionale della normativa che si vorrebbe sottoporre all\u2019approvazione da parte del corpo elettorale, al fine di evitare l\u2019entrata in vigore di un testo incostituzionale.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    di Salvatore Curreri I disegni di legge costituzionali proposti per sottoporre a referendum le iniziative legislative popolari non approvate dal Parlamento possono costituire un efficace rimedio alla crisi di partecipazione politica; attenti, per\u00f2, a non alterare il delicato equilibrio costituzionale tra democrazia rappresentativa parlamentare e istituti di democrazia diretta. La Commissione Affari costituzionali della Camera … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

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