{"id":6198,"date":"2019-03-26T16:42:16","date_gmt":"2019-03-26T15:42:16","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=6198"},"modified":"2019-03-27T18:45:48","modified_gmt":"2019-03-27T17:45:48","slug":"linsostenibile-leggerezza-dellautonomia-differenziata-allegramente-verso-leversione","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2019\/03\/26\/linsostenibile-leggerezza-dellautonomia-differenziata-allegramente-verso-leversione\/","title":{"rendered":"L\u2019insostenibile leggerezza dell\u2019autonomia \u201cdifferenziata\u201d: allegramente verso l\u2019eversione"},"content":{"rendered":"

\"\"<\/a>di\u00a0Roberto Bin<\/abbr><\/strong><\/p>\n

1.\u00a0Le vicende passate. <\/em>Le vicende dell\u2019applicazione dell\u2019art. 116.3, cio\u00e8 dell\u2019autonomia \u201cdifferenziata\u201d di alcune regioni ordinarie, hanno di recente compiuto figure acrobatiche inattese che stanno portando a sviluppi sorprendenti e potenzialmente eversivi. Ripercorriamo il tragitto.<\/p>\n

Fase 1. Lasciando da parte tentativi compiuti in passato, le vicende attuali prendono le mosse dalle richieste delle tre regioni del Nord, in qualche modo approvate dai rispettivi Consigli regionali sul finire della scorsa legislatura. La tecnica seguita \u00e8 comune e risponde al modello tradizionale gi\u00e0 seguito dai decreti di trasferimento delle funzioni emanati dal Governo in passato: si parte cio\u00e8 dalla ricognizione delle funzioni amministrative<\/em> che si intendono trasferite, quotando le risorse finanziarie necessarie a coprirne i costi. In Emilia-Romagna l\u2019approccio \u00e8 pi\u00f9 sofisticato, in quanto nel Documento di indirizzi<\/em><\/a> approvato dalla Giunta gi\u00e0 nell\u2019agosto 2017 si guarda a aree tematiche al cui interno si individuano obiettivi strategici. Nel Veneto invece l\u2019elaborazione parte pi\u00f9 chiaramente dagli uffici regionali e culmina con l\u2019adozione, da parte del Consiglio regionale (novembre 2017), di una delibera che elenca, suddivise per materie, specifiche funzioni amministrative <\/em>(si veda in particolare l\u2019Allegato<\/a>): sono 25 pagine di indicazioni puntuali, alcune anche molto preoccupanti (rinvio a uno scritto pubblicato sul Forum di Quaderni costituzionali<\/em><\/a>). La Lombardia sembra voler seguire una via intermedia con la Risoluzione 97 del 2017<\/a>.<\/p>\n

Fase 2. Il Governo Gentiloni, in extremis<\/em> (cio\u00e8 il 28 febbraio 2018, quattro giorni prima delle elezioni), sigla degli \u201caccordi preliminari<\/a>\u201d con le tre regioni, sostanzialmente identici, che articolano per aree omogenee (politiche del lavoro; istruzione; salute; tutela dell\u2019ambiente) un mix di funzioni legislative e di funzioni amministrative (specificamente dettagliate in materia di ambiente). L\u2019intesa a cui questo accordo prelude avr\u00e0 validit\u00e0 decennale e verr\u00e0 presentata alle Camere \u00abin conformit\u00e0 al procedimento, ormai consolidato in via di prassi, per l’approvazione delle intese tra lo Stato e le confessioni religiose, di cui all’art. 8, terzo comma, della Costituzione\u00bb.<\/p>\n

Fase 3. Cambiata nel frattempo la maggioranza di governo, viene firmata il 25 febbraio 2019 un\u2019intesa tra il Governo e ciascuna delle tre regioni<\/a>. Queste intese non sembrano<\/em> il perfezionamento del percorso sinora seguito (che per\u00f2 viene puntigliosamente ricostruito in motivazione), ma segnano invece una evidente discontinuit\u00e0. Ad esse merita prestare grande attenzione, anche se per il momento delle intese \u00e8 pubblicata solo la Parte generale<\/em> (Titolo I \u2013 Disposizioni generali<\/em>), in cui si fa accenno ad una seconda parte, un Titolo II<\/em> che, a quanto \u00e8 dato di capire, dovrebbe contenere disposizioni che richiamano principi fondamentali (art. 2.3) e indicare specifiche funzioni alle quali dovranno essere rapportate le risorse finanziarie (art. 3.2). Ma la parte generale introduce tali novit\u00e0 da meritare gi\u00e0 da sola la massima attenzione.<\/p>\n

2. Le Commissioni paritetiche e la \u201cdelegificazione\u201d degli atti di trasferimento. <\/em>Tutta la particolareggiata ricostruzione delle funzioni rivendicate dalle regioni sparisce dalla scena (ma forse ricomparir\u00e0 nella Parte II<\/em>?). Le intese enumerano soltanto le \u201cmaterie\u201d: 23 per il Veneto (tutte quelle possibili sulla base dell\u2019art. 116.3), 20 per la Lombardia (che \u201crinuncia\u201d ai giudici di pace, alle casse di risparmio e agli enti di credito fondiario), 16 per l\u2019Emila-Romagna (che, al Contrario della Lombardia, vuole la competenza sui giudici di pace ma non quelle relative all\u2019alimentazione, all\u2019energia, ai porti e aeroporti, alle professioni e alla comunicazione). Rispetto a queste materie le intese si limitano a dire che sono \u00abconferite alla Regione ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia amministrativa e legislativa\u00bb. Quali? Non lo si sa, perch\u00e9 saranno specificate in seguito.<\/p>\n

Ecco l\u2019aspetto eversivo di queste intese. Invece di presentare al voto delle Camere l\u2019indicazione analitica delle \u201cmaggiori competenze\u201d riconosciute alla singola regione richiedente, in deroga all\u2019assetto generale fissato dalla Costituzione, si limita a rinviare il \u201criempimento\u201d del trasferimento nelle singole materie ad atti successivi. A farlo in seguito saranno infatti dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri<\/em>, il cui testo sar\u00e0 concordato in una inedita commissione paritetica<\/em>.<\/p>\n

Questa, escogitata ad immagine e somiglianza delle commissioni paritetiche previste dagli Statuti delle regioni speciali<\/em> (che per\u00f2 sono leggi costituzionali), \u00e8 composta da 18 componenti, designati in pari numero dal Ministero degli affari regionali<\/em> e dalla Giunta regionale. <\/em>Si noti en passanti <\/em>che i membri delle commissioni paritetiche delle Regioni speciali sono nominati di regola dal Governo<\/em> (sede collegiale, anzich\u00e9 dal ministro) e dal Consiglio regionale<\/em> (organo di rappresentanza elettiva, anzich\u00e9 dall\u2019esecutivo regionale): per cui queste intese spostano significativamente la sede di riferimento delle commissioni fuori dal controllo degli organi politici di vertice.<\/p>\n

A queste commissioni viene affidato un ruolo enorme, quello di riempire di contenuti la scatola vuota intitolata \u201cautonomia differenziata\u201d. A loro spetta infattiilcompito<\/p>\n

a) (art. 3.2) determinare \u00able risorse finanziarie, umane e strumentali nonch\u00e9 le forme di raccordo con le amministrazioni centrali, necessarie all\u2019esercizio delle funzioni di cui al Titolo II.<\/em>\u00bb<\/p>\n

b) determinare \u00abi beni e le risorse finanziarie, umane e strumentali<\/em>\u00bb che il Governo deve trasferire alla regione tramite dPCM che saranno sottoposti al parere della Conferenza unificata e delle Commissioni parlamentari (art. 4.1). Si noti che l\u2019art. 4, che intitola \u00abCompetenze legislative e amministrative attribuite<\/em>\u00bb, chiude disponendo che \u00abi provvedimenti di determinazione delle risorse determinano la decorrenza dell\u2019esercizio da parte della Regione delle nuove competenze conferite che dovr\u00e0 avvenire contestualmente all\u2019effettivo trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative<\/em>\u00bb.<\/p>\n

c) determinare \u00able modalit\u00e0 per l\u2019attribuzione delle risorse finanziarie, umane e strumentali necessarie all\u2019esercizio di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, trasferite o assegnate ai sensi della presente intesa<\/em>\u00bb (art. 5.1).<\/p>\n

3.\u00a0Autonomia \u201calla carta\u201d? <\/em>L\u2019art. 7, che regola i \u00abRapporti tra legislazione statale e legislazione regionale<\/em>\u00bb, esordisce ribadendo il principio di continuit\u00e0, per cui sino a quando la regione non eserciti i suoi nuovi poteri legislativi continuano ad applicarsi le leggi dello Stato. Ma poi continua stabilendo che \u00abla legge regionale, nelle materie oggetto di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia legislativa di cui alla presente intesa, individua espressamente le disposizioni statali delle quali cessa l\u2019efficacia nella Regione<\/em> [\u2026] a seguito dell\u2019entrata in vigore della normativa regionale, stabilendone altres\u00ec la decorrenza<\/em>\u00bb. Saranno quindi le leggi regionali a disporre la cessazione dell\u2019applicazione delle leggi dello Stato, sostituendosi ad esse. Sembra mutuato il meccanismo invalso nella prassi (non senza sospetti di illegittimit\u00e0) della c.d. delegificazione: la legge autorizza i regolamenti a sostituire le leggi in vigore indicando quali di esse devono essere considerate abrogate (dalla legge stesse). Qui non ci si nasconde dietro lo schema della legge che abroga leggi precedenti facendo decorrere l\u2019abrogazione dall\u2019entrata in vigore dei regolamenti: ci si limita a dire che le leggi regionali individuano espressamente le leggi statali che cessano di essere efficaci nella regione, e sono quindi (parzialmente) abrogate.<\/p>\n

In quali materie avviene questo singolare fenomeno? Non \u00e8 chiaro se si ritenga sufficiente l\u2019elencazione nell\u2019art. 2 delle 23, 20 o 16 materie di cui si \u00e8 gi\u00e0 detto o se vi sar\u00e0 un Titolo II in cui si specificheranno le \u201ccompetenze trasferite\u201d: in questo secondo caso a che cosa servirebbe l\u2019elencazione delle materie dell\u2019art. 2? Sono domande cruciali che, finch\u00e9 rimarranno senza risposta, lasciano aperti scenari alquanto allarmanti. Resta indefinito infatti anche la funzione che rivestir\u00e0 la legge con cui il Parlamento, a maggioranza assoluta, approverebbe l\u2019intesa. Ora \u00e8 su questo punto che \u00e8 necessario riflettere.<\/p>\n

4. Il ruolo del Parlamento e la prospettiva di un assetto eversivo del \u201cregionalismo differenziato\u201d<\/em>. Si \u00e8 molto discusso sul ruolo che il Parlamento potr\u00e0 svolgere nell\u2019avvio del regionalismo differenziato. Sono state proposte diverse interpretazioni dell\u2019art. 116.3 Cost., alcune davvero stravaganti. In un recente scritto di Dickmann (federalismi.it 5\/2019<\/a>) si prendono in considerazione molte tesi ma poi si spiega perch\u00e9 solo una \u00e8 quella compatibile con il testo costituzionale. Condivido questa conclusione: \u00abUlteriori forme e condizioni particolari di autonomia<\/em>\u00bb possono essere concesse dalla legge \u201crinforzata\u201d approvata dal Parlamento \u00absulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata<\/em>\u00bb. Giustamente gli accordi preliminari sottoscritti dal Governo Gentiloni sottolineavano \u2013 come ricordato in precedenza \u2013 l\u2019analogia con il procedimento che si segue per regolare \u201csu intesa\u201d i culti non cattolici: il Parlamento \u00e8 libero di approvare o rigettare l\u2019intesa, proposta dal Governo nel disegno di legge presentato alle Camer; ma pu\u00f2 anche di chiedere al Governo di procedere a rinegoziare le clausole su cui non fosse d\u2019accordo. Ma potrebbe anche spogliarsi del potere di verificare quali competenze verranno trasferite alle regioni di cui all\u2019intesa?<\/p>\n

L\u2019interrogativo va affrontato, perch\u00e9 la \u201cparte generale\u201d delle intese sottoscritte il 25 febbraio fa temere il peggio, cio\u00e8 una soluzione che \u00e8 difficile non considerare eversiva. Infatti la legge che verrebbe sottoposta alle Camere non<\/em> definirebbe i confini dell\u2019autonomia differenziata ma ne rinvierebbe i contenuti deliberati dalle \u201ccommissioni paritetiche\u201d e emanati dai d.P.C.M. Lo schema seguito sembra mescolare il meccanismo delle norme di attuazione degli Statuti speciali con quello dei decreti di trasferimento alle regioni ordinarie. Ma la soluzione che ne esce non riproduce le garanzie insite nell\u2019uno e nell\u2019altro modello.<\/p>\n

I decreti di attuazione sono atti con forza di legge<\/em> previsti da una legge costituzionale<\/em> che, approvando lo Statuto speciale, deroga alla disciplina comune delle regioni ordinarie contenuta nel Titolo V della Costituzione: nel processo di approvazione non passano per il Parlamento, ma sono emanati dal Presidente della Repubblica, e quindi sottoposti al suo controllo. I decreti di trasferimento sono atti con forza di legge<\/em> emanati dal Governo in attuazione della legge di delega approvata dal Parlamento: anch\u2019essi sono emanati dal Presidente della Repubblica e, come tutte le fonti primarie (e quindi anche le norme di attuazione degli Statuti speciali), possono essere sottoposti al giudizio della Corte costituzionale.<\/p>\n

I decreti del Presidente del Consiglio previsti dalle intese in commento sono atti dalla incerta natura. Sicuramente non sono atti con forza di legge, anzi non sono neppure regolamenti in senso proprio (che devono essere emanati dal Presidente della Repubblica): a rigore non sono neppure pienamente fonti del diritto, essendo impiegati per lo pi\u00f9 per lo svolgimento di funzioni di \u201calta amministrazione\u201d come nomine, programmi, indirizzi politico-amministrativi (i meno giovani ricorderanno i dubbi che si sono addensati, prima della riforma del 2001, sulla natura giuridica degli \u201catti di indirizzo e coordinamento\u201d, i d.P.C.M. destinati a limitare le regioni in quanto espressione \u201cattiva\u201d dell\u2019interesse nazionale). L\u2019operazione a cui l\u2019intesa prelude \u00e8 quindi di \u201cprivatizzare\u201d il trasferimento delle funzioni alle regioni, riservandolo al rapporto tra esecutivo statale (e ministro degli affari regionali per lui) e esecutivo regionale: \u00e8 la \u201ccommissione paritetica\u201d l\u2019organo chiamato a definire i lineamenti delle competenze e delle risorse trasferite.<\/p>\n

N\u00e9 il Parlamento, n\u00e9 il Presidente della Repubblica, n\u00e9 la Corte costituzionale avrebbero pi\u00f9 modo di valutare la compatibilit\u00e0 dei trasferimenti con i principi costituzionali, compresa l\u2019esigenza di unit\u00e0 dell\u2019ordinamento giuridico richiamata dall\u2019art. 120.2 Cost. L\u2019autonomia delle regioni \u201cpotenziate\u201d non avrebbe pi\u00f9 uno statuto costituzionale, dato che \u00e8 lo stesso art. 116.3 Cost. a affidarne il disegno ad una legge rinforzata; ma neppure uno statuto legislativo, dato che la legge rinforzata trasferirebbe il compito ad atti politico-amministrativi di dubbia natura giuridica. Forse ai leader delle regioni potrebbe apparire un bel successo, ma non lo \u00e8 affatto. Lo scopriranno ogni volta che il Governo impugner\u00e0 davanti alla Corte costituzionale una legge della loro regione per violazione di norme o principi o dell\u2019interesse unitario della Repubblica, oppure quando una determinata funzione amministrativa prevista dalla legislazione statale verr\u00e0 rivendicata dai ministeri perch\u00e9 lo richiede la tutela dei diritti, della concorrenza, dell\u2019unit\u00e0 dell\u2019ordinamento. Il mostro pantagruelico del contenzioso Stato \u2013 regioni trarr\u00e0 da tutto ci\u00f2 nuovo nutrimento.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di\u00a0Roberto Bin<\/abbr> 1.\u00a0Le vicende passate. Le vicende dell\u2019applicazione dell\u2019art. 116.3, cio\u00e8 dell\u2019autonomia \u201cdifferenziata\u201d di alcune regioni ordinarie, hanno di recente compiuto figure acrobatiche inattese che stanno portando a sviluppi sorprendenti e potenzialmente eversivi. Ripercorriamo il tragitto.<\/p>\n

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