{"id":6264,"date":"2019-04-23T15:41:52","date_gmt":"2019-04-23T13:41:52","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=6264"},"modified":"2019-04-23T15:41:52","modified_gmt":"2019-04-23T13:41:52","slug":"popolo-o-elite-il-referendum-propositivo-e-la-retorica-della-democrazia-diretta","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2019\/04\/23\/popolo-o-elite-il-referendum-propositivo-e-la-retorica-della-democrazia-diretta\/","title":{"rendered":"Popolo o \u00e9lite? Il referendum propositivo e la retorica della democrazia diretta"},"content":{"rendered":"

\"\"<\/a>di Pasquale Pasquino<\/strong>*<\/sup><\/p>\n

La proposta di riforma dell\u2019articolo 71 della costituzione approvata dalla Camera dei deputati in prima lettura solleva numerose perplessit\u00e0 che sollecitano una riflessione di fondo sul tema del referendum popolare nel quadro dello Stato di diritto costituzionale.<\/p>\n

Al di fuori del contesto di comunit\u00e0 relativamente piccole, come i cantoni svizzeri, il referendum, nella storia costituzionale degli ultimi due secoli, nasce, da un lato, con i plebisciti napoleonici, di cui si trova un eco nella costituzione francese della 5a Repubblica (i cosiddetti referendum top down<\/em>), dall\u2019altro, nelle fasi della storia dei moderni sistemi politici nei quali il parlamentarismo e il governo rappresentativo sono stati fatti oggetto di critica pi\u00f9 o meno radicale.<\/p>\n

I cosiddetti correttivi<\/em> di democrazia diretta al governo rappresentativo sono nati e si sono sviluppati, infatti, alla fine del secolo 19\u00b0 (nelle costituzioni degli Stati occidentali dell\u2019Unione Americana) e all\u2019inizio del secolo scorso (si pensi in particolare al gran numero di referendum presenti nella Costituzione di Weimar).<\/p>\n

Costantino Mortati nel corso dei dibattiti della nostra Assemblea Costituente aveva proposto, sul modello di Weimar, un gran numero di tipi di referendum, referendum che i padri fondatori avevano respinto lasciando in vita solo quello abrogativo e quello \u2013 particolarmente mal formulato (in particolare per la mancanza di un quorum che fragilizza la rigidit\u00e0 costituzionale) \u2013 relativo alle riforme costituzionali (art. 138 della Costit.).<\/p>\n

Una parte della dottrina cos\u00ec come anche l\u2019ideologia dei proponenti della riforma dell\u2019art. 71 parte dall\u2019ipotesi che esista qualcosa come una volont\u00e0 legislativa popolare, che verrebbe delegata ai rappresentanti eletti. Sul modello del potere giudiziario nella monarchia assoluta, il nuovo sovrano, il popolo, ne conserverebbe una parte, sicch\u00e9 si potrebbe parlare di pouvoir l\u00e9gislatif retenu<\/em> da parte del popolo \u2013 come si parlava nelle Francia dell\u2019antico regime di justice retenue<\/em>, da parte del re \u2013, un potere che il popolo recupererebbe con l\u2019esercizio del referendum.<\/p>\n

Fuori dalla retorica democraticistica e ad una analisi un po\u2019 disinteressata e attenta, ci si rende conto che si tratta di una finzione e di un inganno.<\/p>\n

Il popolo (cio\u00e8 l\u2019insieme dei cittadini elettori \u2013 o come suggerisce in realt\u00e0 la riforma: un quarto degli stessi) non pu\u00f2 essere soggetto della legislazione, poich\u00e9 esso non \u00e8 in grado di formulare questioni n\u00e9 di discuterle suggerendo ad esempio modifiche o emendamenti. Esso pu\u00f2 soltanto rispondere con s\u00ec<\/em> o no<\/em> a domande formulate da una \u00e9lite (quando non lo sono da un individuo solo, come nel caso dell\u2019art. 11 della costituzione francese in vigore), cio\u00e8, nel caso in esame, da un gruppo di cittadini che si auto-erige al ruolo di rappresentanti, alternativi al Parlamento. Un aspetto essenziale, questo, occultato dalla retorica che pretende di ricondurre l\u2019esercizio del referendum propositivo ad una iniziativa popolare. In realt\u00e0 si tratta di una iniziativa di soggetti che non sono il popolo e che pretendono di esprimerne le domande alle quali un quarto degli elettori dovranno dare una risposta; come un bimbo, con due sole sillabe (si\/no), senza poter far valere alcuna altra osservazione \u2013\u00a0 una critica argomentata con chiarezza da Erich Kaufmann, un grande giurista tedesco costretto dai nazisti a lasciare la Germania, in un testo fondamentale del 1931(per quanto ne so, mai tradotto in italiano): Zur Problematik des Volkswillens<\/em>.<\/p>\n

Nel caso del referendum detto propositivo, ci\u00f2 che viene ad essere \u00e8 la creazione di una \u00e9lite extraparlamentare che si arroga (e alla quale la riforma proposta darebbe) il diritto di competere con i rappresentanti eletti dai cittadini e di interrogare gli elettori circa le proposte che originano da questa nuova \u00e9lite. Nel testo della riforma in discussione si legge in particolare: \u201cSe le Camere approvano la proposta in un testo diverso da quello presentato e i promotori non rinunziano<\/em> (gli italici sono di chi scrive), il referendum \u00e8 indetto su entrambi i testi.\u201d [1]<\/a> Si vede bene il ruolo fondamentale che viene assegnato in questo caso ai \u201ccontro-rappresentanti\u201d.<\/p>\n

Dal punto di vista della teoria della costituzione si tratta in sostanza di una moltiplicazione di soggetti che parlano per il \u201cpopolo\u201d, moltiplicazione e contrapposizione fra eletti e non eletti \u2013 non pluralismo \u2013 la quale mina la validit\u00e0 dell\u2019ordinamento rappresentativo. Su questo non pu\u00f2 esservi dubbio. Nello strano linguaggio in voga, una tale riforma verrebbe qualificata di \u201cpopulista\u201d, ma si tratta in realt\u00e0 di un puro e semplice incremento del ruolo delle \u00e9lite, in realt\u00e0 opposte e per una parte potenzialmente fuori dal Parlamento.<\/p>\n

Se si guarda poi al resto del progetto di riforma \u00e8 evidente che altre osservazioni andrebbero aggiunte.<\/p>\n

Molti punti del testo presentato dalla Commissione e approvato dalla Camera sono poco chiari e rinviano pericolosamente ad una legge successiva, il cui contenuto \u00e8 in sostanza imprevedibile.<\/p>\n

Inoltre, accanto ai rappresentanti eletti, alla nuova \u00e9lite dei \u201cpromotori\u201d ed al quarto del corpo elettorale, che esprimerebbe, grazie ad una sineddoche, la pretesa volont\u00e0 del \u201cpopolo\u201d, appare nella proposta di riforma costituzionale un quarto soggetto, con poteri decisivi ed in un certo senso straordinari, data appunto l\u2019opacit\u00e0 della proposta: la Corte Costituzionale. Questo organo dello Stato sarebbe chiamato a valutare, ex<\/em> ante<\/em>, ad un certo punto della raccolta delle firme (200 mila, un numero importante, il che implica una potente e ben organizzata \u00e9lite extra-parlamentare di promotori), la costituzionalit\u00e0 della norma proposta alla eventuale decisione popolare. La Corte dovrebbe, dunque, assumere, accanto alle sue funzioni di guardiano dei diritti fondamentali dei cittadini e di difesa dell\u2019assetto costituzionale del potere diviso, una funzione ulteriore. Questa sarebbe in realt\u00e0 quella di controllore dell\u2019\u00e9lite extraparlamentare, la quale potrebbe contestare facilmente la decisione della Corte, accusata di impedire l\u2019espressione della supposta volont\u00e0 popolare.<\/p>\n

Senza fermarmi qui su altri profili problematici, mi pare di poter affermare che con il pretesto di \u201cintegrare\u201d la democrazia rappresentativa con strumenti della cosiddetta democrazia diretta (espressione di moda nel mondo del politically correct<\/em>) si rischia di mettere in pericolo il delicato equilibrio fra gli organi eletti e gli organi di controllo dello Stato costituzionale di diritto. Vuoi per incompetenza e\/o ingenuit\u00e0, vuoi per malcelata ostilit\u00e0 nei confronti della democrazia rappresentativa e deliberante (non quella dei s\u00ec<\/em> e no<\/em>, ovvero dei like<\/em>); ostilit\u00e0 per niente celata, al dire il vero, nelle dichiarazioni del padrone\/gestore di Rousseau (non il pensatore ginevrino, ma la piattaforma informatica della Casaleggio e associati).<\/p>\n

***<\/p>\n

A chi scrive non pare, peraltro, che la crisi della rappresentanza (ma bisognerebbe chiarire cosa intendiamo con questa espressione) sia dovuta ad una domanda di maggiore partecipazione da parte dei cittadini. Questa rivendicazione viene magari dai pochi che si sentono esclusi dalla funzione di rappresentanti.<\/p>\n

Il disagio nelle nostre societ\u00e0 viene in larga misura dal significativo declino della crescita economica, che minaccia in particolare il benessere raggiunto nelle nostre societ\u00e0 a partire dalla fine della ultima guerra, in particolare dalle classi medie. Con i referendum popolari non si incrementa n\u00e9 la crescita economica e nemmeno la fiducia dei mercati finanziari. C’\u00e8 anzi il rischio che senza misure impopolari la situazione economica e finanziaria del paese si avvicini al collasso.<\/p>\n

Quanto al referendum propositivo, che meglio vale chiamare proposta di legge di iniziativa popolare (o meglio di opposizione al governo), si tratta di un meccanismo di legislazione inedito nelle democrazie occidentali a livello statuale; salvo per gli emendamenti costituzionali in Svizzera. Diverso lo strano caso previsto dal nostro 138 ultimo comma. La costituzione di Weimar all’art. 73 prevedeva un certo numero di referendum, incluso una sorta di referendum propositivo – contro l’ipotesi minimalista di Hugo Preuss – ma nessuno dei tre tentativi di fare ricorso a referendum ebbe esito positivo per la mancanza del quorum.<\/p>\n

Indipendentemente dalla ipotesi avanzata che non \u00e8 pi\u00f9<\/em> partecipazione quello che i cittadini chiedono (chi scrive vede peraltro positivamente l’incremento di forme di partecipazione a livello locale), sembra abbastanza evidente che, nonostante i limiti apportati ed apportabili alla proposta di riforma del 71 ora dinanzi al Senato, questo strumento \u00e8 in realt\u00e0 un meccanismo di destabilizzazione della democrazia costituzionale.<\/p>\n

Esso rappresenta in realt\u00e0 uno strumento in mano all’opposizione – interna o esterna al Parlamento – che indebolisce la maggioranza di governo.<\/p>\n

Che la maggioranza in una democrazia costituzionale debba essere controllata e non possa esercitare legalmente un potere senza limiti \u00e8 uno dei pilastri di questa forma di governo. E infatti le Corti costituzionali hanno appunto questo compito.<\/p>\n

La proposta di riforma del 71 non suggerisce un controllo sul Parlamento, ma fa nascere un legislatore alternativo che origina, per quanto riguarda l’iniziativa della legge, dal Comitato promotore e per quanto riguarda la decisione da un limitato numero di elettori, che possono mettere in scacco la maggioranza scelta dagli elettori ed il governo da questa espresso.<\/p>\n

Questo sembra un punto dirimente. In linea di principio, il Comitato promotore non potr\u00e0 essere formato che da esponenti di un partito della minoranza o da una lobby potente ed organizzata che sostiene l’incapacit\u00e0 della maggioranza parlamentare a legiferare.<\/p>\n

Non solo. Se il Parlamento attraverso una deliberazione che ha luogo al suo interno dovesse modificare la proposta di legge, il Comitato promotore diventa automaticamente l’arbitro del possibile referendum. Esso sfida, dunque, la maggioranza parlamentare che deve piegarsi alla sua volont\u00e0 e, se cos\u00ec vuole il Comitato, lasciare che gli elettori, senza deliberazione e possibilit\u00e0 di emendamenti, con un s\u00ec o con un no, si sostituiscano al Parlamento limitandosi ad una sorta di acclamazione o di bocciatura (senza argomenti) della proposta di legge di origine extra parlamentare.<\/p>\n

Il parlamento e la maggioranza eletta potrebbero essere sconfitti. Ed i veri rappresentanti del popolo sarebbero i membri del comitato promotore che hanno condotto il \u201cpopolo\u201d (come al solito, si fa per dire) a sconfiggere il Parlamento. O forse si dovrebbe specificare che i membri del Comitato promotore devono sedere in parlamento e negoziare il contenuto della legge con la maggioranza parlamentare. Sicch\u00e9 esisterebbero rappresentanti eletti e rappresentanti autonominati a furore di 500 mila firme. Si frantuma in tal modo la natura della rappresentanza.<\/p>\n

Il legislatore esterno al Parlamento con il consenso di una minoranza dei cittadini si sostituirebbe al rappresentante parlamentare. \u00c8 difficile in questo contesto parlare di integrazione fra democrazia rappresentativa e diretta; infatti, se vi \u00e8 disaccordo fra i due \u201crappresentanti\u201d e si d\u00e0 origine al referendum sulla proposta modificata dal Parlamento e bocciata dai promotori, avr\u00e0 luogo una campagna referendaria condotta dai due rappresentanti. La quale assumer\u00e0 la forma di una competizione fra chi ha vinto le elezioni e chi le ha perse, o non ha corso il rischio di partecipare ad esse. Avvantaggiato, quest\u2019ultimo (il Comitato), dalla consacrazione del voto popolare, anche se di minoranza.<\/p>\n

A questo ragionamento si possono fare due obiezioni.<\/p>\n

La prima rimanda al referendum abrogativo. Innanzitutto, la storia italiana di questo istituto mostra che nei due casi pi\u00f9 noti esso ha semplicemente confermato la maggioranza parlamentare, in un altro ha aperto la saga senza fine della legge elettorale; in seguito, per lo pi\u00f9, non ha avuto effetti per la complessit\u00e0 delle misure sottoposte a referendum che non hanno stimolato la debole voglia di partecipazione degli elettori. Ora pi\u00f9 si abbassa la soglia del quorum pi\u00f9 si va verso una strana forma di governo che dovremmo chiamare la \u201cdemocrazia minoritaria\u201d, un vero inedito nella famiglia delle forme di governo.<\/p>\n

Comunque, il referendum abrogativo disfa una legge che \u00e8 stata oggetto di dibattito parlamentare; mentre \u00e8 possibile sostenere che norme di legge prodotte senza deliberazione siano piuttosto diktat che norme obbliganti di una cultura giuridica liberal democratica. Certo i referendum abrogativi manipolativi fanno pi\u00f9 che semplicemente abrogare una norma di legge, ma si tratta di un abuso contro il quale bisognerebbe lottare piuttosto che prenderlo come un buon esempio da seguire. La Costituzione non \u00e8 come il Corano o il Vangelo per i credenti: non tutto quello che c\u2019\u00e8 dentro \u00e8 oro. E in una fase di lex condenda<\/em> bisognerebbe evitare di fare gli errori presenti nella lex condita<\/em>!<\/p>\n

La seconda obiezione riguarda la Corte costituzionale che \u00e8 nei fatti un organo co-legislatore nello stato di diritto costituzionale.<\/p>\n

Si tratta in questo caso di un organo a) necessario sia nel caso dei conflitti di attribuzione sia di quelli di ordine federale. Non esiste come sappiamo alternativa se vogliamo mantenere una qualche forma di divisione dell\u2019autorit\u00e0 politica, che fa sorgere inevitabilmente conflitti di competenze \u2013 l\u2019alternativa \u00e8 il rifiuto della separazione dei poteri, dunque un governo monocratico, e, per l\u2019altro verso, il rifiuto di ogni forma federale o quasi federale dell\u2019ordinamento; b) di un organo che ha funzione di protezione dei diritti costituzionali affidato ad esperti del diritto. Non a cittadini qualsiasi.<\/p>\n

\u00c8 sorprendente sentire costituzionalisti super-competenti sostenere che i cittadini sono pi\u00f9 competenti di loro. Ma allora perch\u00e9 studiare il diritto?<\/p>\n

E vengo in conclusione al punto che mi divide dalla maggioranza forse dei miei colleghi: il mito della sovranit\u00e0 popolare. Se il popolo fosse sovrano (termine un tantino misterioso se predicato di un collettivo) non ci sarebbe bisogno del Parlamento. Se si potesse governare senza autorizzazione popolare non ci sarebbe bisogno di elezioni. Anche nella situazione eccezionale delle fasi costituenti, il popolo non \u00e8 l\u2019autore della costituzione, ma il soggetto collettivo che ratifica testi ormai (almeno a partire da Weimar) prodotti da costituzionalisti e da attori politici. Il popolo, meglio i cittadini elettori, non legiferano, perch\u00e9 non sono in grado di deliberazione collettiva, ma autorizzano i rappresentanti a legiferare per loro, a rischio per questi ultimi di perdere le elezioni e peraltro sotto il controllo giurisdizionale della legge, una volta promulgata, da parte dei guardiani della costituzione.<\/p>\n

Se insomma i cittadini fossero in grado di legiferare non si capisce perch\u00e9 avremmo bisogno di parlamenti.<\/p>\n

Si pu\u00f2 far valere che i cittadini non hanno il tempo o la voglia o le competenze per legiferare. Ma se non hanno le competenze perch\u00e9 chiamarli a decidere delle leggi? Perch\u00e9 non sottolineare che la questione posta a referendum \u00e8 pi\u00f9 importante della decisione su di essa? E che quindi in larga misura i proponenti la legge sono pi\u00f9 importanti dei votanti?<\/p>\n

Si pu\u00f2 osservare ancora che solo in casi rari potrebbero sostituirsi ad un Parlamento, ad una maggioranza sorda alle domande di alcuni (i cinquecentomila). Resta che lo strumento del cosiddetto referendum propositivo \u00e8 intrinsecamente un\u2019arma contro la maggioranza parlamentare che rischia 1. di ulteriormente squalificare il Parlamento, il quale non ha affatto una buona reputazione, 2. di creare una contro-\u00e9lite, extra parlamentare, 3. di mettere a rischio, come gi\u00e0 accennato, il difficile equilibrio che esiste fra i nostri organi dello stato. Ricordiamo lo scioglimento del Parlamento dopo i referendum del 1993.<\/p>\n

Persuade poco, inoltre, il compito molto oneroso che la proposta di legge di riforma del 71 affida alla Corte Costituzionale.<\/p>\n

Se la Corte dovesse sostenere che i cittadini (come nel caso del voto su Brexit) non sono in grado di valutare le conseguenze della legge (senza parlare del comitato da nominare che dovrebbe valutarne i costi \u2013 abbiamo visto che succede con i costi del TAV), pochissime proposte di legge passerebbero il vaglio dello scrutinio dei giudici della Consulta, con conseguenze facili da immaginare sulla reputazione della Corte, che come tutti gli organi indipendenti potrebbe diventare oggetto di attacchi violenti.<\/p>\n

*<\/sup> New York University<\/p>\n

[1]<\/a>\u00a0 Il testo approvato dalla Camera dopo il dibattito in Commissione recita: \u201cSe le Camere la approvano con modifiche non meramente formali, il referendum \u00e8 indetto sulla proposta presentata, ove i promotori non vi rinunzino\u201d. Come si vede l\u2019ultima versione (molto pi\u00f9 breve e che lascia in sospeso pi\u00f9 questioni di quelle previste nella prima versione e che dovranno essere definite da una legge successiva) introduce la qualifica ambigua di modifiche non meramente formali<\/em>, ma mantiene la funzione decisiva del Comitato promotore nel giudicare i risultati della deliberazione parlamentare circa la proposta di legge formulata dal Comitato.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Pasquale Pasquino* La proposta di riforma dell\u2019articolo 71 della costituzione approvata dalla Camera dei deputati in prima lettura solleva numerose perplessit\u00e0 che sollecitano una riflessione di fondo sul tema del referendum popolare nel quadro dello Stato di diritto costituzionale.<\/p>\n

<\/div>
Condividi!<\/div>
<\/path><\/svg><\/span><\/a><\/path><\/svg><\/span><\/a><\/svg><\/span><\/a><\/path><\/svg><\/span><\/a><\/div>","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"jetpack_post_was_ever_published":false,"_jetpack_newsletter_access":"","_jetpack_dont_email_post_to_subs":false,"_jetpack_newsletter_tier_id":0,"_jetpack_memberships_contains_paywalled_content":false,"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":"","jetpack_publicize_message":"","jetpack_publicize_feature_enabled":true,"jetpack_social_post_already_shared":true,"jetpack_social_options":{"image_generator_settings":{"template":"highway","default_image_id":0,"enabled":false},"version":2}},"categories":[4],"tags":[1289,1357,1388,1249],"class_list":["post-6264","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-attualita","tag-democrazia-diretta","tag-iniziativa-popolare","tag-referendum-propositivo","tag-sovranita"],"jetpack_publicize_connections":[],"jetpack_featured_media_url":"","jetpack_shortlink":"https:\/\/wp.me\/p84sDq-1D2","jetpack_likes_enabled":true,"jetpack_sharing_enabled":true,"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6264","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6264"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6264\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6264"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6264"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6264"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}