{"id":6422,"date":"2019-06-21T18:34:49","date_gmt":"2019-06-21T16:34:49","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=6422"},"modified":"2019-06-21T18:34:54","modified_gmt":"2019-06-21T16:34:54","slug":"apologia-del-quorum","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2019\/06\/21\/apologia-del-quorum\/","title":{"rendered":"Apologia del quorum"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di Alessandro Mangia<\/strong><\/p>\n

L\u201911 giugno 2019 \u00e8 inesorabilmente ripreso, presso la Commissione Affari costituzionali del Senato, l\u2019esame della proposta di iniziativa parlamentare<\/a> di modifica dell\u2019art. 71 e 75 Cost. \u00a0Tre mesi dall\u2019ultima approvazione sono passati in fretta. E, se si ragiona sul fatto che in seconda lettura, ad una eventuale approvazione a maggioranza assoluta, si potrebbe opporre solo un referendum ex art 138, si capisce che forse \u00e8 il tempo di preoccuparsi. Il referendum (costituzionale) richiesto sulla riforma dei referendum (abrogativo\/approvativo) \u00e8 un caso di cui, in tutta sincerit\u00e0, non sentiremmo il bisogno, anche nell\u2019improbabile caso in cui dovesse concretarsi.<\/p>\n

Le critiche rivolte dagli studiosi hanno avuto per oggetto soprattutto il problema dei rapporti fra democrazia diretta e rappresentativa; il tema della forma di governo (parlamentare) che riuscirebbe definitivamente sfregiata dall\u2019introduzione della legislazione popolare; la questione, al massimo, dei limiti all\u2019ammissibilit\u00e0 delle consultazioni. \u00a0<\/p>\n

In realt\u00e0, se si muove dalla vecchia formula per cui abrogare non sarebbe un \u2018non disporre\u2019, ma un \u2018disporre diversamente\u2019 (V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale<\/em> II, 1, p. 116) risulta difficile comprendere le ragioni di tanti discorsi e tante polemiche. La prassi della manipolazione referendaria non \u00e8 cosa dell\u2019oggi, e l\u2019ampia letteratura sviluppatasi prima e dopo i referendum elettorali del 1991 e del 1993 dovrebbe stare a ricordare che distinguere tra un referendum approvativo e un referendum abrogativo \u00e8 \u2013 da un punto di vista concettuale \u2013 un esercizio sterile: a meno di non voler resuscitare, a decenni di distanza, la tesi del referendum come fonte a valenza unidirezionale (A.M. Sandulli, Fonti del diritto<\/em>, in Noviss. Dig. It.<\/em>, 1957), strutturalmente diversa, proprio per questa sua unidirezionalit\u00e0, dalla legge.<\/p>\n

I fatti hanno dimostrato che, nel nostro ordinamento, la legislazione popolare, sia pure in modo distorto e compromissorio, c\u2019\u00e8 gi\u00e0. E c\u2019\u00e8 almeno dalla ridefinizione della legislazione elettorale, se non dai primi tentativi di riscrittura in via referendaria del Codice Penale (dec. 16\/1978), che hanno cercato di far funzionare il referendum abrogativo come una forma (impropria) di legislazione poplare. La riforma dell\u2019art. 71, semmai, rimuoverebbe i vincoli alla manipolazione referendaria \u2013 primo fra tutti il divieto di introduzione di nuovi principi di normazione (decc. 36\/1997 e 13\/1999) \u2013 ed eviterebbe ai comitati promotori di imbattersi in situazioni imbarazzanti e barocche, come \u00e8 stata la vicenda della riviviscenza della legislazione elettorale, dove si \u00e8 fatta questione dell\u2019abrogazione di un effetto abrogativo.<\/p>\n

Allo stesso modo, impostare il problema del rapporto tra legislazione popolare e determinazione parlamentare in chiave di compatibilit\u00e0 tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa \u2013 come si diceva essere stato fatto da pi\u00f9 parti \u2013 sembra riportare indietro il dibattito scientifico di decenni. Democrazia diretta e democrazia rappresentativa non sono istituti di diritto positivo: sono due formule descrittive che, per quanto fortunate, lasciano da parte la circostanza per cui tanto i procedimenti convenzionalmente ascritti alla democrazia diretta, quanto quelli riconducibili alla democrazia rappresentativa, non sono altro se non diverse manifestazioni di quella libert\u00e0 fondamentale che \u00e8 la libert\u00e0 del voto (art. 48 Cost.). E intravedere in queste manifestazioni una opposizione ontologica, quasi si trattasse di sostanze diverse, significa, nel migliore dei casi, impostare il problema in termini astratti, fin troppo debitori degli schemi concettuali riassunti nella formula, fortunata quanto sfuggente, della \u2018forma di governo\u2019. Puntuale corollario di questo approccio \u00e8 che ogni estensione del perimetro della democrazia cd. diretta sarebbe una lesione e un attentato al sistema della democrazia \u2018parlamentare\u2019.<\/p>\n

In realt\u00e0 \u00e8 da un pezzo che la dottrina giuridica italiana ha fatto giustizia di queste concezioni, almeno da quando C. Mezzanotte (C. Mezzanotte – R. Nania Referendum e forma di governo in Italia<\/em>, Pol. Dir. 1981) ha dimostrato l\u2019inutilit\u00e0 di un approccio analitico ai problemi del referendum che utilizzasse la lente (l\u2019impianto teorico) della forma di governo per giungere a conclusioni prescrittive di qualsivoglia natura. Tant\u2019\u00e8 vero che il seguito della sua ricerca si \u00e8 focalizzato sull\u2019inquadramento del referendum nell\u2019ambito della teoria delle fonti, fino ad approdare alla tesi del referendum come \u2018fonte senza grado\u2019, partendo dall\u2019intuizione, pi\u00f9 generale, per cui la forza giuridica di una fonte sarebbe sempre e inevitabilmente proiezione della sua legittimazione<\/em> democratica (Referendum e legislazione<\/em>, 1993, paper<\/em> AIC). Da qui il problema del referendum come un problema di teoria delle fonti; da qui la difficolt\u00e0 di coordinare nel tempo esito referendario e legislazione successiva; da qui il problema dell\u2019incostituzionalit\u00e0 delle leggi di ripristino, affrontato dalla Corte costituzionale con la dec. 199\/2012.<\/p>\n

Ma \u00e8 proprio qui che sta il problema aperto da questo procedimento di revisione. Non l\u2019unico, ma sicuramente il principale. Il testo approvato dalle Camere in prima lettura, nonostante la formula anodina su cui si \u00e8 trovato un accordo, lascia impregiudicata la questione dei limiti alle iniziative legislative popolari; lascia impregiudicata la questione delle conseguenze finanziarie delle leggi cos\u00ec approvate (una manovra di bilancio approvata con voto referendario? E i vincoli europei?); lascia impregiudicata la questione \u2013 fondamentale per l\u2019equilibrio del sistema – del numero di proposte di legge popolare che possono essere presentate, e dei criteri di priorit\u00e0 tra le diverse proposte; lascia impregiudicata la questione dei tempi dell\u2019entrata in vigore della legge popolare, che pu\u00f2 essere fondamentale per consentire all\u2019amministrazione di adeguarsi alla nuova disciplina, rinviando per tutti questi aspetti ad una riforma ulteriore della l. 352\/1970. Ma soprattutto non affronta i problemi di coordinamento tra procedimenti legislativi concorrenti, pur essendo la lettera del nuovo art. 71 interamente concepita in termini di confronto tra legislazione popolare e legislazione parlamentare, inevitabilmente pi\u00f9 complessi di quelli gi\u00e0 affrontati nella dec. 68\/1978, in cui a venire in questione era soltanto l\u2019ipotesi dello \u2018scippo\u2019 attraverso una modifica formale del testo \u2018referendato\u2019.<\/p>\n

Ed \u00e8 proprio qui, nel confronto tra procedimento legislativo popolare e parlamentare, che entra in gioco la questione del quorum<\/em>, che nella riforma viene ridefinito in termini di quorum<\/em> di approvazione e non di partecipazione. Si sa che l\u2019introduzione del quorum<\/em> di approvazione \u00e8 stato il risultato di una mediazione politica, stante che l\u2019originaria proposta di maggioranza prevedeva l\u2019eliminazione di ogni quorum<\/em> tanto nel referendum approvativo, quanto nell\u2019abrogativo. A supporto di questo orientamento starebbe l\u2019idea, pi\u00f9 volta esposta dalla maggioranza, per cui il quorum<\/em> di partecipazione del 50% (la maggioranza degli aventi diritto al voto) sarebbe un ostacolo all\u2019affluenza dei votanti, costituendo un incentivo al ricorso a pratiche astensionistiche. Da qui l\u2019idea originaria di eliminare ogni quorum<\/em> dal referendum ex art. 75 e 71; da qui l\u2019idea per cui l\u2019eliminazione del quorum<\/em> sarebbe uno stimolo alla partecipazione politica. Nella concezione referendaria dei redattori della riforma, in altre parole, non sarebbero pi\u00f9 \u2018due su tre\u2019 i risultati a disposizione di chi si opponesse all\u2019esito referendario prefigurato dai proponenti, ma soltanto due: il \u2018s\u00ec\u2019 e il \u2018no\u2019. Ed \u00e8 soltanto in extremis<\/em> che si \u00e8 arrivati allo scambio tra quorum<\/em> di partecipazione e quorum<\/em> di approvazione.<\/p>\n

Non si tratta di un approccio nuovo ai problemi del referendum. E\u2019 da tempo \u2013 e cio\u00e8 dalla fine degli anni \u201990, da quando l\u2019abuso di iniziative referendarie ha portato all\u2019abbandono degli elettori, con conseguenti, sistematici mancati raggiungimenti del quorum<\/em> \u2013 che, per \u2018salvare\u2019 il referendum, presso la dottrina giuridica si \u00e8 avanzata l\u2019idea di ricalibrare il quorum<\/em> sulla met\u00e0 dei votanti all\u2019ultima elezione politica, o, come hanno proposto altri, sulla media aritmetica delle ultime tre elezioni politiche (tre solo perch\u00e9 tre \u00e8 il numero perfetto?). In realt\u00e0 \u00e8 facile capire che si tratta di un approccio ingegneristico al referendum, che muove dalla premessa, inespressa, per cui sarebbe bene che ogni<\/em> referendum fornisse un esito in termini di \u2018s\u00ec\u2019 o di \u2018no\u2019, e che il referendum dovrebbe in ogni caso \u2018funzionare\u2019. Tant\u2019\u00e8 vero che si \u00e8 preso ad avanzare queste proposte da quando \u2013 e cio\u00e8 dal 1997 \u2013 si \u00e8 avviata una lunga sequenza di consultazioni referendarie che non hanno raggiunto il quorum, <\/em>interrottasi solo nel 2011 con il referendum sull\u2019acqua pubblica (ulteriori notazioni in A. Mangia,\u00a0 Note sul programma di riforme costituzionali della XVIII legislatura<\/em>, in www.forumcostituzionale.it<\/a>). Da qui i discorsi sulla \u2018crisi\u2019 dell\u2019istituto referendario; da qui l\u2019esigenza di rivitalizzare gli istituti di democrazia \u2018diretta\u2019 e la partecipazione referendaria; da qui l\u2019idea di passare dal quorum<\/em> di partecipazione al quorum<\/em> di approvazione, mutuata da un generico, quanto poco meditato e troppo citato, documento della Commissione Venezia<\/a> (che addirittura sconsiglierebbe entrambi, sulla base dell\u2019esperienza mutata in qualche democrazia dell\u2019Est) Non c\u2019\u00e8 dubbio che ormai un certo modo di intendere il diritto comparato sia diventato la base dell\u2019ingegneria costituzionale, partendo dal presupposto che storia e sistema siano pericolose astrazioni ottocentesche da superare. Chi ragiona di referendum in questi termini dimentica per\u00f2 un dato essenziale, ossia che il quorum<\/em> \u00e8 la misura della legittimazione di un esito referendario. E infatti nella struttura del referendum ex art. 75 non \u00e8 che l\u2019elettore si trovi di fronte a tre opzioni contemporaneamente presenti, come si da per scontato da chi guarda ai referendum solo in termini di campagna elettorale: non ha l\u2019elettore la scelta tra un \u2018s\u00ec\u2019, un \u2018no\u2019 e un\u2019astensione. Condorcet dovrebbe averci fatto capire che in un referendum con quorum<\/em> di partecipazione l\u2019elettore prima si trova davanti alla scelta tra andare a votare o meno, e soltanto dopo aver compiuto questa scelta si trova di fronte alla scelta tra approvare o meno la proposta referendaria. La cautela del quorum<\/em>, inserita non a caso nel solo referendum abrogativo, consente, in altre parole, all\u2019elettore di operare un sindacato sull\u2019opportunit\u00e0 politica di chiamare il corpo elettorale ad esprimersi su una proposta referendaria, ancor prima che sull\u2019opportunit\u00e0 politica di approvare o meno quella proposta. E\u2019 dunque a) un sindacato implicito sull\u2019operato del comitato promotore che, in quanto tale, non pu\u00f2 che essere avversato da chi muove da malintese premesse di \u2018superiorit\u00e0\u2019 di una forma di democrazia sull\u2019altra; cos\u00ec come da coloro che, in nome di quella stessa concezione ingegneristica del referendum, ne hanno proposto un generico abbassamento; b) garantisce una situazione soggettiva costituzionalmente protetta, e cio\u00e8 una libert\u00e0<\/em>, all\u2019astensione nel referendum, diversamente da quanto avviene nelle elezioni politiche, dove identica garanzia non esiste e nelle quali, in passato, si \u00e8 sempre fatta questione della costituzionalit\u00e0 di sanzioni all\u2019astensione.<\/p>\n

Ci\u00f2 che in genere resta sullo sfondo nella considerazione della regola sul quorum<\/em>, insomma, \u00e8 che il quorum non \u00e8 un ostacolo al raggiungimento di un esito referendario: \u00e8, piuttosto, la misura della sua legittimazione<\/em> presso il corpo elettorale nel confronto con il potere legislativo. Ed infatti, se non si considera il referendum in termini di teoria delle fonti, riesce difficile cogliere che in realt\u00e0 l\u2019art. 75 (cos\u00ec come farebbe un novellato art. 71) prefigura un conflitto tra procedimenti normativi concorrenti <\/em>il cui coordinamento, diversamente da altri casi, in cui operano altri criteri, (artt. 76, 77, 117 Cost.), \u00e8 affidato al solo criterio cronologico (A. Mangia, Referendum<\/em>, 1999, p.255 ss.). Da qui il problema delle leggi di ripristino e, in generale, della resistenza degli esiti referendari a determinazioni legislative successive, che in passato \u2013 e cio\u00e8 prima di 199\/2012 – \u00a0veniva risolto in termini di piena disponibilit\u00e0 degli esiti referendari da parte del potere legislativo.<\/p>\n

Il punto debole di questa impostazione, che considerava solo il profilo della forza formale, era quello di lasciare sullo sfondo la debolezza strutturale del potere normativo che si manifesta nel referendum a fronte di quello tipico delle Camere. E infatti, nel confronto tra referendum e legislazione, ad entrare in contatto con un procedimento a competenza limitata, intermittente e destinato ad esaurirsi <\/em>con il cessare delle operazioni referendarie \u00e8 un potere a competenza generale, continuo ed inesauribile<\/em>, la cui presenza nell\u2019ordinamento non \u00e8 destinata a venir meno in alcun caso. In altre parole, il potere legislativo delle Camere \u00e8 continuo: il potere legislativo che si manifesta nel procedimento referendario \u00e8 intermittente e, prodottosi un esito, si esaurisce. E si capisce che impostare il problema in termini di pura parit\u00e0 di forza formale significa, di fatto, subordinare gli esiti alla benevola autolimitazione di un legislatore, che, in realt\u00e0, secondo questo schema pu\u00f2 disporre quando e come vuole degli esiti referendari. Da qui la necessit\u00e0 avvertita dalla Corte, di \u2018proteggere\u2019, a fronte di questa fragilit\u00e0, gli esiti referendari per un periodo limitato di tempo, senza tuttavia equiparare questi stessi esiti a prescrizioni di rango costituzionale, come pure da qualcuno si era ipotizzato ancora negli \u201990, al tempo dei referendum elettorali (Mezzanotte, Baldassarre). E da qui le critiche avanzate a questa decisione da chi continua a guardare al problema in termini di pura forza formale degli atti coinvolti, senza tenere in conto le caratteristiche dei procedimenti che danno origine a ciascuna determinazione normativa.<\/p>\n

E\u2019 una vecchia abitudine della dottrina giuridica quello di guardare alle fonti in termini di forza formale ( e cio\u00e8 ai risultati dei singoli procedimenti normativi) e non in termini di struttura del procedimento. La teoria del procedimento sta sempre al di fuori dell\u2019analisi dei cultori del diritto costituzionale ed \u00e8 indifferente, ad esempio, che una legge sia il prodotto di una o pi\u00f9 delibere delle Camere, ovvero sia il prodotto di una compartecipazione di Camere e corpo elettorale ad un procedimento obiettivo di produzione del diritto, come \u00e8 il caso delle leggi di cui agli artt. 132, 133 e 138 Cost. Insomma, non \u00e8 solo una questione di forza formale: \u00e8 anche questione di posizioni e soggetti coinvolti nel farsi dell\u2019atto. Anche per questo si dovrebbe capire che rimuovere il quorum<\/em> di partecipazione dall\u2019art. 75 (e da un novellato art. 71) significa rimuovere l\u2019unico istituto che legittima la temporanea stabilit\u00e0 degli esiti referendari a fronte di successivi interventi legislativi che mirino a correggere o a vanificare questi stessi esiti.<\/p>\n

Il che, come si diceva prima, appare tanto pi\u00f9 rilevante se si osserva che lo schema di procedimento racchiuso nella riforma in discussione, anche dopo le ultime modifiche, si gioca ancora, in larga misura, su un conflitto tra un testo normativo redatto da un comitato promotore e un testo controproposto dalle Camere, in ordine ai quali il corpo elettorale \u00e8 chiamato ad assumere un ruolo arbitrale. Cos\u00ec stando le cose, che argomento si potr\u00e0 opporre ad un intervento legislativo delle Camere che volesse incidere su un testo gi\u00e0 approvato dal corpo elettorale con un quorum<\/em> del 25%? Si grider\u00e0 al colpo di stato del Parlamento contro la volont\u00e0 popolare? Si contrapporr\u00e0 la volont\u00e0 concreta e reale del 25 o del 30% degli elettori ad un Parlamento che legittimamente pretender\u00e0 di rappresentare la maggioranza di quello stesso corpo elettorale? E, di fronte ad una legge di ripristino identica a quella esaminata nella dec. 199\/2012, sar\u00e0 ancora possibile invocare la stabilit\u00e0 di esiti referendari prodotti dal voto del 25% del corpo elettorale?<\/p>\n

A fronte di questi interrogativi forse si dovrebbe soltanto abbandonare l\u2019idea della naturale superiorit\u00e0 della democrazia diretta e del voto popolare e cercare di cogliere le ragioni per cui, tra i diversi tipi di referendum previsti dalla Costituzione, il referendum che incide su atti legislativi sia l\u2019unico per il quale sia stato prescritto un quorum<\/em> di partecipazione. Che fosse un problema di legittimazione degli esiti\u00a0 (cfr. AC 16 ottobre 1947, proposta Perassi dove il limite dei 2\/5 viene portato al 50 % proprio per questo motivo)? \u00a0<\/p>\n

Il rischio, per essere chiari, non \u00e8 tanto quello di \u2018squilibrare\u2019 il sistema dei rapporti tra democrazia \u2018diretta\u2019 e \u2018rappresentativa\u2019, che pu\u00f2 essere gestito attraverso una opportuna limitazione del numero di iniziative ammissibili anno per anno, a patto che ogni anno non si vada ad una sessione elettorale referendaria (e, comunque, come ci si dovrebbe comportare in caso di elezioni anticipate?). Forse non \u00e8 neppure il caso di preoccuparsi troppo del debole sistema di limiti all\u2019ammissibilit\u00e0 delle proposte di legge popolare: certo, non \u00e8 un buon modo di scrivere le riforme, ma, stante il livello di elaborazione della giurisprudenza costituzionale sul tema, non \u00e8 difficile immaginare una progressiva estensione del sistema giurisprudenziale di limiti sulla base delle rationes<\/em> enunciate fin dalla dec. 16\/1978. Il rischio \u00e8 quello di scardinare, perch\u00e9 d\u2019un tratto sarebbe senza senso, il resto dell\u2019elaborazione giurisprudenziale sui rapporti tra referendum e legislazione, gettando a mare quanto faticosamente \u00e8 stato costruito nel tempo, e riportando il tutto all\u2019anno zero, salvo poi gridare al golpe delle Camere nei confronti della volont\u00e0 popolare.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Alessandro Mangia L\u201911 giugno 2019 \u00e8 inesorabilmente ripreso, presso la Commissione Affari costituzionali del Senato, l\u2019esame della proposta di iniziativa parlamentare di modifica dell\u2019art. 71 e 75 Cost.<\/p>\n

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