{"id":6529,"date":"2019-08-31T15:31:48","date_gmt":"2019-08-31T13:31:48","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=6529"},"modified":"2019-08-31T15:35:33","modified_gmt":"2019-08-31T13:35:33","slug":"presidenti-di-commissioni-parlamentari-e-buon-funzionamento-delle-camere-contro-ogni-potenziale-conflitto","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2019\/08\/31\/presidenti-di-commissioni-parlamentari-e-buon-funzionamento-delle-camere-contro-ogni-potenziale-conflitto\/","title":{"rendered":"Le maggioranze cambiano i presidenti di commissione restano. Come risolvere il potenziale conflitto"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di Salvatore Curreri<\/strong><\/p>\n

Una delle conseguenze della (possibile) nascita del nuovo Governo, con il passaggio della Lega dalla maggioranza all\u2019opposizione, \u00e8 la presidenza delle commissioni parlamentari ricoperte da suoi esponenti. Sono infatti ben undici (sei al Senato, cinque alla Camera) le commissioni presiedute da parlamentari della Lega, alcune delle quali – come la commissione Bilancio alla Camera (Borghi) e quella Affari costituzionali al Senato (Borghesi) \u2013 assolutamente strategiche nell\u2019attivit\u00e0 parlamentare, anche perch\u00e9 chiamate ad esprimere pareri obbligatori e vincolanti su gran parte dell\u2019attivit\u00e0 legislativa (c.d. commissioni filtro). Entrambe tali commissioni, peraltro, hanno visto nel tempo accrescere il proprio rilievo politico di riflesso all\u2019accresciuta prevalenza, sul versante governativo, rispettivamente del Ministero dell\u2019Economia e della Presidenza del Consiglio (Gianniti-Lupo).<\/p>\n

L\u2019appartenenza all\u2019opposizione dei presidenti delle commissioni permanenti costituisce senz\u2019altro un\u2019anomalia. Tali commissioni, infatti, svolgono un ruolo vitale nell\u2019organizzazione e nello svolgimento dell\u2019attivit\u00e0 parlamentare ai fini dell\u2019attuazione del programma di governo, tant\u2019\u00e8 che \u2013 a dispetto di un\u2019opinione pubblica abituata dai media ad identificare le Camere soltanto con le rispettive Aule \u2013 da tempo si \u00e8 evidenziato il passaggio nell\u2019attuale sistema politico-istituzionale dal Parlamento in assemblea al Parlamento in commissione (Elia).<\/p>\n

In forza di tale ruolo, le commissioni devono essere composte in modo da rispecchiare non solo \u201cla proporzione dei gruppi parlamentari\u201d (art. 72.3 Cost.; art. 19.2 reg. Camera) ma anche \u201cil rapporto tra maggioranza e opposizione\u201d (cos\u00ec l\u2019art. 21.3 reg. Senato dopo la modifica del 20 dicembre 2017) cos\u00ec da evitare che esso venga alterato, se non capovolto, per dare rappresentanza ad opposizioni frammentate (magari artificiosamente) in pi\u00f9 gruppi parlamentari. In sintesi: la maggioranza in Aula deve essere anche maggioranza in Commissione cos\u00ec da essere in grado di eleggerne il Presidente (artt. 20.2 reg. Camera e 27.2 reg. Senato). Vi \u00e8 quindi uno stretto collegamento tra maggioranza parlamentare, Governo e Presidenza delle Commissioni, quale diretta conseguenza della responsabilit\u00e0 e dei compiti spettanti alla maggioranza parlamentare (v. Senato, XI Commissione, seduta del 20 maggio 1993).<\/p>\n

La corrispondenza tra Presidente di commissione permanente e maggioranza di governo trova in primo luogo conferma nella prassi per cui la composizione e l\u2019elezione degli organi direttivi delle Commissioni ad inizio legislatura \u00e8 successiva alla formazione del Governo e quindi alla identificazione delle forze politiche di maggioranza e di opposizione. \u00c8 questo il motivo per cui, ad inizio dell\u2019attuale XVIII legislatura, le camere hanno inizialmente operato tramite commissioni speciali per poi procedere alla costituzione delle commissioni permanenti e all\u2019elezione delle rispettive presidenze solo dopo la formazione del governo Conte.<\/p>\n

Che i presidenti delle commissioni permanenti debbano appartenere alla maggioranza trova indiretta conferma nella opposta prassi che invece vuole spettino ad esponenti delle opposizioni le presidenze di alcuni organi parlamentari che svolgono attivit\u00e0 ispettive e di controllo: alla Camera la Giunta delle elezioni e la Giunta per le autorizzazioni a procedere; al Senato la Giunta delle elezioni e delle immunit\u00e0; la Commissione bicamerale per l\u2019indirizzo e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (prassi recepita dall\u2019art. \u00a030.3 legge n. 124\/2007).<\/p>\n

Infine, entrambi i regolamenti parlamentari prevedono che le commissioni permanenti, inclusi quindi i rispettivi uffici di presidenza, siano rinnovati ogni biennio, con possibile riconferma dei loro componenti: alla Camera \u201cdalla data della loro costituzione\u201d (art.\u00a0 20.5 reg.); al Senato dall\u2019inizio della legislatura (art. 21.7 reg.). Apparentemente si tratta di disposizioni formulate in modo improprio giacch\u00e9, visto che la legislatura dura cinque anni, il rinnovo avrebbe dovuto essere fissato dopo due anni e mezzo. A ben riflettere, per\u00f2, l\u2019aver previsto non uno ma due rinnovi risponde maggiormente allo scopo di garantire che la maggioranza politica presente nelle commissioni e quella dei rispettivi presidenti corrisponda alla maggioranza di governo, la quale come noto pu\u00f2 variare in corso di legislatura.<\/p>\n

In altri Parlamenti, come quello britannico e francese, la prevalenza nelle commissioni della maggioranza parlamentare di governo e l\u2019appartenenza a questa ultima dei rispettivi presidenti \u00e8 garantita in misura maggiore attraverso il rinnovo integrale delle commissioni parlamentari e dei loro Presidenti ad inizio di ogni sessione parlamentare. Nelle nostre camere, invece, la previsione del rinnovo biennale della composizione delle commissioni e, in particolare, dei loro Presidenti corrisponde alla natura ambigua delle funzioni esercitate da questi ultimi.\u00a0 \u00a0<\/p>\n

Da un lato, infatti, il Presidente di commissione presenta un carattere eminentemente neutrale, di garanzia e di arbitrato tra le parti; dall\u2019altro, in quanto espressione della maggioranza parlamentare e quindi, come detto, elemento di raccordo dell\u2019attivit\u00e0 della Commissione con la maggioranza e il Governo, assume oggettivi risvolti di rilevanza politica, come all\u2019atto dell\u2019avvio della discussione in sede referente, introdotta dal Presidente della Commissione o da un relatore da lui incaricato (artt. 79.3 reg. Camera e 41.2 reg. Senato) o della valutazione dell\u2019ammissibilit\u00e0 degli emendamenti. Tale ruolo politico trova conferma nel fatto che, diversamente dal Presidente di assemblea, quello della Commissione partecipa ai dibattiti, intervenendo nel merito degli argomenti, e sovente vota (v. la lettera del Presidente della Camera al Presidente della Commissione giustizia del 14 novembre 1973).<\/p>\n

Da qui quindi tale soluzione di compromesso: il Presidente di Commissione, al contrario di quello d\u2019Assemblea, non resta in carica per l\u2019intera legislatura ma \u00e8 soggetto a rinnovo (e quindi ad una possibile indiretta sfiducia) ogni due anni; di contro, il rapporto che lo lega alla maggioranza di governo che lo ha eletto non \u00e8 tale da rendere la sua carica sempre e comunque sfiduciabile prima che decorrano due anni dalla sua elezione.<\/p>\n

Non a caso i diversi tentativi della maggioranza parlamentare di revocare anticipatamente il Presidente di commissioni, specie se di garanzia (riforme istituzionali, Co.pa.sir, antimafia) si sono sempre infranti contro il costante rifiuto dei Presidenti delle Camere i quali hanno concordato che \u201cil ruolo dei Presidenti degli organi parlamentari (\u2026) conserva, sia pur graduato dalla natura e dal rilievo costituzionale dell\u2019organo presieduto, un carattere eminentemente neutrale, di garanzia e di arbitrato fra le parti\u201d; tali funzioni sono \u201cinsuscettibili di valutazioni fondate su un rapporto fiduciario\u201d, tanto pi\u00f9 negli organismi bicamerali di controllo o di inchiesta. Entrambi, quindi, hanno concluso per \u201cl\u2019inammissibilit\u00e0 di strumenti che implichino sfiducia al Presidente di Commissione e ne chiedano le dimissioni\u201d (v. Commissione d\u2019inchiesta antimafia, seduta dell\u20198 marzo 1995).<\/p>\n

L\u2019inamovibilit\u00e0 del Presidente di Commissione, financo quando impossibilitato ad esercitare le sue funzioni, \u00e8 dimostrata peraltro dal caso del Presidente della Commissione cultura della Camera dei deputati Galan, rimasto in carica bench\u00e9 agli arresti domiciliari (v. lettera Presidente della Camera Boldrini al Corriere della sera del 13.12.2014).<\/p>\n

Alla luce del quadro normativo e politico sopra delineato, che valutazione dunque dare dell\u2019appartenenza ad esponenti ora dell\u2019opposizione di molte e importanti commissioni parlamentari permanenti?<\/p>\n

Certo in altri ordinamenti la commissione Bilancio \u00e8 considerata di controllo, come pure tale potrebbe apparire la commissione Affari Costituzionali, chiamata a valutare la conformit\u00e0 a Costituzione di progetti e disegni di legge. Ma non \u00e8 certo questo il caso delle nostre camere dove il ruolo di tali commissioni, pi\u00f9 delle altre, \u00e8 eminentemente politico. N\u00e9 nel nostro ordinamento sussistono quelle condizioni istituzionali e\/o politiche che rendono l\u2019appartenenza di un Presidente di commissione all\u2019opposizione un\u2019evenienza tutto sommato accettabile, rispettivamente per la capacit\u00e0 comunque del Governo di guidare l\u2019attivit\u00e0 parlamentare e\/o per la diffusa fiducia nella sostanziale lealt\u00e0 e correttezza di tutte le forze politiche. Anzi, le dichiarazioni rese in questi giorni dal Presidente della Commissione Bilancio alla Camera Borghi si muovono in direzione esattamente opposta, lasciando presagire la sua volont\u00e0 non solo di non dimettersi dalla carica ma anche di fare un uso fortemente politico dei suoi poteri.<\/p>\n

Altre soluzioni non paiono ipotizzabili. La rimozione anticipata dei Presidenti di commissione da parte dei Presidenti delle camere costituirebbe una evidente violazione delle disposizioni regolamentare che, come detto, garantisce loro l\u2019inamovibilit\u00e0 per almeno due anni. Un possibile conflitto di attribuzione della (maggioranza della) commissione contro il suo Presidente, oltrech\u00e9 politicamente improduttivo stante i tempi di decisione, sarebbe inammissibile perch\u00e9 si tratterebbe di un conflitto interorganico in cui i membri della commissione, in riferimento alla peculiare fattispecie, non assurgerebbero a poteri dello Stato (v. Corte costituzionale, n. 222\/2009, in cui ha dichiarato anche per questa ragione inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato da Villari e dagli altri due restanti commissari, dopo le dimissioni dei restanti trentasette).<\/p>\n

L\u2019appena richiamato precedente del caso Villari \u2013 esponente dell\u2019opposizione eletto dalla maggioranza a Presidente della Commissione di vigilanza RAI contro la volont\u00e0 della prima \u2013 indica per\u00f2 quale possa essere la strada percorribile.<\/p>\n

Di fronte ad un Presidente di commissione legislativa permanente che utilizzasse strumentalmente i suoi poteri per ostacolare smaccatamente l\u2019attuazione dell\u2019indirizzo politico di maggioranza, questa ultima potrebbe sollecitare un intervento del Presidente di Assemblea, pena l\u2019abbandono dei lavori della commissione con conseguente paralisi dell\u2019intera attivit\u00e0 parlamentare. Dinanzi a tale scenario, se il Presidente di Assemblea ritenesse il comportamento del Presidente di Commissione non improntato a leale collaborazione, potrebbe intervenire, quale supremo garante del buon andamento dei lavori parlamentari (artt. 8 reg. Camera e Senato), non, come detto, per revocarlo prima del termine previsto, a causa della sua appartenenza politica, ma per sciogliere l\u2019intera Commissione a causa del suo mancato funzionamento con contestuale nomina di una nuova che eleggerebbe un nuovo Presidente, al fine di consentire alla Commissione di svolgere le funzioni costituzionalmente previste (art. 72 Cost.).<\/p>\n

Merita di essere ricordato che proprio in occasione del caso Villari i due Presidenti, procedendo in via interpretativa, richiamarono una nota del Presidente Pertini del 24 ottobre 1974 secondo la quale il fatto che una vicenda istituzionale non abbia precedenti e non vi sia una norma espressa \u201cnon preclude\u201d alle presidenze delle Camere la facolt\u00e0 di \u201capprezzare le particolari ed eccezionali circostanze che vi hanno dato causa, ad un livello di straordinariet\u00e0 da indurre ad una interpretazione estensiva\u201d delle norme regolamentari vigenti. Essi, pertanto, ravvisarono nelle disposizioni che regolano l\u2019impossibilit\u00e0 di funzionamento della Giunta delle elezioni alla Camera (art. 17.4 reg. Camera) e della Giunta delle elezioni e delle immunit\u00e0 parlamentari del Senato (art. 19.3 reg. Senato) una valida analogia per la risoluzione del caso.<\/p>\n

In conclusione: l\u2019assenza di disposizioni regolamentare che consentano alla maggioranza della commissione di sfiduciare il Presidente prima della scadenza del biennio previsto per regolamento non esclude che di fronte all\u2019esercizio volutamente ostruzionistico e distorto dei suoi poteri la maggioranza possa abbandonare i lavori, facendo dimettere i suoi componenti. Sar\u00e0 compito del Presidente, quale supremo garante dell\u2019osservanza della lettera e dello spirito del regolamento in nome del buon andamento dei lavori, verificare se ricorrano i presupposti lamentati e, nel caso affermativo, di fronte ad un Presidente recalcitrante, procedere allo scioglimento della commissione con sua immediata ricostituzione, la quale proceder\u00e0 all\u2019elezione di un nuovo Presidente ed Ufficio di Presidenza.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Salvatore Curreri Una delle conseguenze della (possibile) nascita del nuovo Governo, con il passaggio della Lega dalla maggioranza all\u2019opposizione, \u00e8 la presidenza delle commissioni parlamentari ricoperte da suoi esponenti.<\/p>\n

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