{"id":6677,"date":"2019-10-13T19:03:23","date_gmt":"2019-10-13T17:03:23","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=6677"},"modified":"2019-10-21T09:56:07","modified_gmt":"2019-10-21T07:56:07","slug":"immigrazione-il-quadro-giuridico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2019\/10\/13\/immigrazione-il-quadro-giuridico\/","title":{"rendered":"Immigrazione: il quadro giuridico"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di\u00a0Glauco Nori<\/strong><\/p>\n

Ora che il tono del dibattito sembra che si stia attenuando, \u00e8 forse il momento di domandarsi, se non \u00e8 gi\u00e0 tardi, quale sia la cornice giuridica nella quale la questione dell’immigrazione vada inserita. Anche se l\u2019interpretazione, seguita di volta in volta, non sar\u00e0 soddisfacente, riuscir\u00e0 ugualmente utile affrontare un argomento sul quale sembra che non sia stata posta la dovuta attenzione.<\/p>\n

Secondo l’Enciclopedia Treccani\u00a0 per immigrazione si intende “l\u2019ingresso e l\u2019insediamento, in un paese o in una regione, di persone provenienti da altri paesi o regioni”.\u00a0L’immigrazione presuppone l’interesse non solo ad entrare nel territorio, ma anche a trattenersi: non \u00e8 immigrazione l’ingresso solo temporaneo. La ragione pu\u00f2 essere economica, alla ricerca di un lavoro, o evitare pericoli per quelli che sono definiti diritti fondamentali.<\/p>\n

L\u2019utilit\u00e0 della distinzione \u00e8 stata talvolta messa in dubbio perch\u00e9 tutte le forme di immigrazione andrebbero tutelate. Sul piano giuridico le due forme sono tenute distinte ed \u00e8 alle norme pertinenti che ci si deve attenere. Che poi le norme vadano cambiate \u00e8 questione al di fuori del diritto.<\/p>\n

Quando le ragioni sono economiche, i trattati in genere sono conclusi tra pochi Stati, interessati direttamente. Sono pi\u00f9 numerosi quando si tratta della tutela dei diritti fondamentali, ormai riconosciuti da quasi tutti gli Stati, quanto meno a parole.<\/p>\n

Ci si soffermer\u00e0 sul diritto di asilo sul quale convergono norme di fonti diverse insieme a principi umanitari che, seppure non tradotti in norme giuridiche, c’\u00e8 chi sostiene, talvolta senza convinzione, che vadano ugualmente applicati. Da alcune osservazioni, sinora fatte separatamente, se messe insieme, emerge qualche singolarit\u00e0 nelle argomentazioni\u00a0 che le sostengono.<\/p>\n

Per la Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951<\/strong> sono rifugiati coloro che, nel giustificato timore di essere perseguitati per la razza, la religione, la cittadinanza, l’appartenenza ad un determinato gruppo sociale o le opinioni politiche, si trovano fuori dallo Stato di cui possiedono la cittadinanza e non possono o per timore non vogliono domandare la protezione di quello Stato. I limiti fissati all\u2019efficacia della Convenzione, sia geografici che temporali, oggi superati, facevano presupporre che la questione fosse considerata di carattere temporaneo, come effetto della guerra. Forse anche per questo, stando alla formulazione adottata, non sarebbe rifugiato chi si trova in condizione di pericolo nello Stato di cittadinanza. Il pericolo dovrebbe essere sorto mentre si trova in uno Stato diverso, dal momento che il presupposto \u00e8 che non possa o non voglia rientrare nel suo. L’interpretazione, ormai consolidata, \u00e8 diversa: sono rifugiati anche quelli che vengono a trovarsi nella condizione indicate nello Stato di cittadinanza.<\/p>\n

Non ci sono norme dalle quali desumere diritti e doveri nei rapporti diretti tra gli Stati contraenti. Sono regolati solo i rapporti tra richiedente e Stato singolo ai quali gli altri Stati restano estranei. Non sono nemmeno fissati criteri per la individuazione dello Stato al quale la domanda vada rivolta.<\/p>\n

La Convenzione sembrerebbe a favore di terzi, figura riconosciuta dalla dottrina internazionalistica, nel senso che attribuisce diritti a chi non \u00e8 parte. Dalla mancanza di criteri per individuare lo Stato nei confronti del quale farli valere, sembrerebbe\u00a0 che la richiesta di asilo possa essere rivolta ad uno qualunque degli Stati contraenti, a scelta dell\u2019interessato. Se la tutela dell’interesseato richiedesse il consenso dello Stato destinatario, non sarebbe configurabile un diritto, ma solo una specie di concessione.<\/p>\n

Sono poi intervenute diverse altre norme.<\/p>\n

“Considerando l’obiettivo di armonizzare le politiche in materia di asilo, fissato dal Consiglio europeo di Strasburgo dell’8 e 9 dicembre 1989: Decisi, nel rispetto della loro comune tradizione umanitaria, a garantire ai rifugiati un’adeguata protezione, come previsto dalla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967 relativi allo status dei rifugiati”,\u00a0 gli Stati membri della Comunit\u00e0 Europea (al tempo non ancora Unione) il 15 giugno 1990 hanno concluso la Convenzione di Dublino<\/strong>. Si \u00e8 ricorsi ad una Convenzione apposita perch\u00e8 l’asilo a quel tempo non era ancora materia comunitaria a pieno titolo.<\/p>\n

Secondo l’art. 1, lett. b) domanda di asilo \u00e8 la “domanda con cui uno straniero chiede ad uno Stato membro la protezione della Convenzione di Ginevra invocando la qualit\u00e0 di rifugiato ai sensi dell’articolo 1 della summenzionata convenzione, modificata dal protocollo di New York”.<\/p>\n

In quanto rivolta ad “uno” Stato straniero, sembrerebbe\u00a0 che all’interessato sia consentito indirizzare la domanda allo Stato di sua scelta. Ma non \u00e8 cos\u00ec: “desiderosi di dare a ogni richiedente l’asilo la garanzia che la sua domanda sar\u00e0 esaminata da uno Stato membro e di evitare che i richiedenti l’asilo siano successivamente rinviati da uno Stato membro ad un altro senza che nessuno di questi Stati si riconosca competente”, nella Convenzione sono fissati i criteri per la individuazione dello Stato che deve provvedere. La domanda viene ad essere a destinatario obbligato.<\/p>\n

Secondo l’art.6, primo comma, “Se il richiedente l’asilo ha varcato irregolarmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da uno Stato non membro delle Comunit\u00e0 europee, la frontiera di uno Stato membro, e se il suo ingresso attraverso detta frontiera pu\u00f2 essere provato, l’esame della domanda di asilo \u00e8 di competenza di quest’ultimo Stato membro”. Una volta\u00a0 scelto lo Stato, di cui varcare la frontiera (e non sempre \u00e8 una vera scelta), non si pu\u00f2 rivolgere la domanda ad uno Stato diverso.<\/p>\n

La formulazione delle norme richiamate non sembra coerente. La domanda non pu\u00f2 dirsi \u201crivolta\u201d ad uno Stato membro se diventa a destinazione vincolata, desunta non dalla domanda stessa ma dall\u2019attraversamento di una frontiera, qualunque sia la destinazione voluta.<\/p>\n

La normativa della Convenzione, una volta diventata comunitaria la materia, \u00e8 stata integrata\u00a0 dal Regolamento n. 343 del 2003<\/strong> che nel considerando <\/em>(5) ha ribadito “i principi che ispirano la convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunit\u00e0 europee, firmata a Dublino il 15 giugno 1990 (di seguito “convenzione di Dublino”), la cui attuazione ha stimolato il processo d’armonizzazione delle politiche in materia di asilo”.<\/p>\n

La nave civile, quando si trova in acque internazionali, \u00e8 considerata territorio dello Stato di bandiera: chi vi sale\u00a0 entra nel territorio di quello Stato sotto la cui giurisdizione viene a trovarsi. Se ne sarebbe dovuta dedurre la competenza per gli accertamenti.\u00a0 E\u2019 stato obiettato che le navi non sono attrezzate per questo. La Convenzione sarebbe applicabile solo a terra ed a sostegno \u00e8 richiamata la sentenza CEDU del 23 febbraio 2012 (n. 27765\/2009. caso Hirsi Jamaa<\/em>)<\/strong>. Qualunque sia la validit\u00e0 del richiamo, lo stesso principio deve valere anche per le navi italiane.<\/p>\n

Il criterio, in sostituzione di quello della bandiera della nave, \u00e8 stato trovato nel “porto sicuro e vicino”.<\/p>\n

Per la Convenzione di Amburgo del 27 aprile 1979<\/strong>,\u00a0 “salvataggio”\u00a0 \u00e8 “operazione destinata a ripescare le persone in pericolo …. ed a trasportarle in un luogo sicuro”. “Porto sicuro” nella Risoluzione MSC.167(78) del 2004, \u00a76.12 (Annex 34 alla Convenzione SAR)<\/strong> \u00e8 definito il luogo in cui si considerano terminate le operazioni di salvataggio e dove i sopravvissuti non si trovano pi\u00f9 esposti ad un rischio per la loro vita e possono accedere ad alcuni beni e servizi fondamentali (cibo e acqua, rifugio e ripario, cure mediche). E’ anche il luogo nel quale possono essere organizzati i trasporti verso la destinazione finale o la pi\u00f9 vicina.<\/p>\n

La definizione \u00e8 in termini generali e prevalentemete negativi (“i sopravvissuti non si trovano pi\u00f9 esposti ad un rischio per la loro vita”): dice quali sono i porti da escludere. Per individuare il porto di destinazione effettiva concorre il criterio del “porto vicino”, adottato dalle norme internazionali sulle collisioni di navi. Va tenuto presente che il richiamo che si trova anche nella norma appena trascritta \u00e8 in alterativa con la “destinazione finale”-<\/p>\n

Anche la nozione di porto vicino \u00e8 sfumata. Vicino a che? Al luogo del recupero o al luogo di destinazione della nave? Il criterio potrebbe non essere solo spaziale. Si pu\u00f2 ritenere pi\u00f9 vicino un porto nel quale si sa gi\u00e0 che non si potr\u00e0 entrare, invece di un porto pi\u00f9 lontano, ma aperto? In alcuni casi il criterio di vicinanza potrebbe essere fondato sul tempo piuttosto che sullo spazio.<\/p>\n

Chi lo decide, dal momento che in proposito non ci sono norme? Il capitano della nave? Diverse norme impongono al capitano di intervenire in soccorso di chi si trova in pericolo, ma senza indicare la destinazione. La Convenzione delle Nazioni Unite\u00a0 sul diritto del mare del 10 dicembre 1982<\/strong> impone agli Stati di esigere che il comandante di una nave di bandiera\u00a0 presti soccorso a chi si trova in mare in stato di pericolo. Non ci sono elementi per dedurne che sia lasciato al capitano anche di scegliere la destinazione. Nello stesso senso \u00e8 la Convenzione internazionale sull\u2019assistenza e soccorso in mare del 1989 (denominata Salvage)<\/strong>, la quale prevede, all\u2019art. 10, \u00a71, che \u201cOgni capitano \u00e8 tenuto a prestare assistenza a qualsiasi persona che si trovi in pericolo di perdersi in mare\u201d, con gli Stati che, ai sensi del \u00a72, \u201cprendono le misure necessarie atte a fare osservare l\u2019obbligo di cui al \u00a71.\u201d. Anche qui non \u00e8 detto niente a proposito della destinazione.<\/p>\n

Fino a che si \u00e8 trattato di raccogliere qualche naufrago non ci sono stati problemi. La questione \u00e8 diventata rilevante quando le persone da soccorrere sono diventate molte e in continuit\u00e0. Che la scelta sia ugualmente del capitano meriterebbe quanto meno di essere discusso, tenendo presente che non si pu\u00f2 pensare ad una determinazione del capitano senza controllo\u00a0 e che il controllo dovrebbe essere preventivo e non lasciato ad un contenzioso a sbarco avvenuto.<\/p>\n

I dubbi non finiscono qui.<\/p>\n

Secondo la Convezione di Vienna sui Trattati del 23 maggio 1969, art. 62<\/strong>, un cambiamento fondamentale delle circostanze, in base alle quali un trattato \u00e8 stato concluso, pu\u00f2 essere fatto valere come motivo di estinzione o di recesso se la loro esistenza abbia costituito una base essenziale del consenso delle parti.<\/p>\n

Nel 1990 la situazione era notevolmente diversa da quella attuale: il numero degli immigrati, provenienti per mare dall’Africa, non era comparabile con quello attuale. Se l’Italia avesse previsto ci\u00f2 che oggi sta accadendo, \u00e8 tutt’altro che certo che avrebbe aderito ad una disciplina che la esponeva ad una specie di responsabilit\u00e0 geografica. Si potrebbe sostenere che la Convenzione, almeno sotto questo profilo, abbia perso di efficacia. Se anche ci fosse qualche dubbio, sarebbe comunque il caso di discuterne.<\/p>\n

La Direttiva 2001\/55\/CE<\/strong> ha introdotto “norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati”. La Direttiva regola il diritto di circolazione e non il salvataggio, ma \u00e8 utile per desumerne che per l’Unione l’afflusso “massiccio” richiede una disciplina diversa da quello normale. In\u00a0 quanto “minime”, le norme andrebbero considerate come iniziali, confermando che le norme fino allora in vigore non disciplinavano l’afflusso “massiccio” (nell’art.4 \u00e8 precisato che l’afflusso deve essere non solo massiccio, ma anche “improvviso”)-<\/p>\n

Da queste premesse, se condivise, si arriverebbe alla conclusione che i criteri per la individuazione dello Stato tenuto alla verifica delle condizioni di rifugiato, fissati nell’art.11 del Regolamento n.343\/2003,\u00a0 non sarebbero pi\u00f9 applicabili una volta che avesse perso di efficacia la Convenzione della quale aveva integrato la disciplina.<\/p>\n

Anche a proposito della Convenzione di Amburgo non tutto dovrebbe darsi per scontato. Pu\u00f2 applicarsi quando \u00e8 lo stesso interessato che si \u00e8 esposto volontariamente al pericolo? Al tempo della Convenzione non era pensabile che si arrivasse alla situazione attuale:\u00a0 se fosse stata prevista, sarebbero state presumibilmente\u00a0 inserite norme apposite.<\/p>\n

Si ha l’impressione che si sia dimenticato che sono gli interessati che scelgono di andare in Libia in previsione di imbarcarsi verso l’Italia, esponendosi a tutti i rischi connessi. E, sempre per loro scelta, malgrado le condizioni di sopravvivenza in Libia, si esponogo al rischio di naufragio, fidando sull’intervento tempestivo di qualcuno. Volontariamente, dunque, si espongono ai rischi della permanenza in Libia e ai rischi di un imbarco con la quasi certezza di un naufragio. Ci pu\u00f2 essere qualche dubbio sulla applicabilit\u00e0 della Convenzione di Amburgo con la quale certo non si\u00a0 voleva agevolare la speculazione sul trasporto degli immigrati. Pu\u00f2 essere considerato non sicuro un porto nel quale si \u00e8 andati volontariamente?\u00a0 Quando la scelta del porto \u00e8 lasciata a chi ha recuperato i naufraghi la richiesta che sia sicuro \u00e8 coerente; non lo \u00e8, o lo \u00e8 molto meno, quando il naufrago stesso lo ha scelto per la sua “sicurezza”, anche se per fini diversi dalla sopravvivenza.<\/p>\n

Quanto si \u00e8 detto non significa che non si debba prestare assistenza in mare, ma che forse vada fatto in base ad argomenti aggiornati rispetto a quelli adottati fino ad ora.<\/p>\n

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di\u00a0Glauco Nori Ora che il tono del dibattito sembra che si stia attenuando, \u00e8 forse il momento di domandarsi, se non \u00e8 gi\u00e0 tardi, quale sia la cornice giuridica nella quale la questione dell’immigrazione vada inserita. Anche se l\u2019interpretazione, seguita di volta in volta, non sar\u00e0 soddisfacente, riuscir\u00e0 ugualmente utile affrontare un argomento sul quale … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

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