{"id":6843,"date":"2020-03-02T18:52:09","date_gmt":"2020-03-02T17:52:09","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=6843"},"modified":"2020-03-06T10:37:27","modified_gmt":"2020-03-06T09:37:27","slug":"coronavirus-e-territori-il-regionalismo-differenziato-coincide-con-la-zona-gialla","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/03\/02\/coronavirus-e-territori-il-regionalismo-differenziato-coincide-con-la-zona-gialla\/","title":{"rendered":"Coronavirus e territori: il regionalismo differenziato coincide con la zona \u201cgialla\u201d"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di\u00a0Camilla Buzzacchi<\/strong><\/p>\n

Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato il 1 marzo 2020<\/a> per arginare la situazione sanitaria presentatasi nel Paese con tratti di urgenza e straordinariet\u00e0 a partire da venerd\u00ec 21 febbraio, \u00e8 l\u2019ultimo di una serie di provvedimenti attraverso in quali, nel giro di pochi giorni, \u00e8 stato portato in attuazione il d. l. 23 febbraio 2020, n. 6 recante Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19<\/em>: le precedenti deliberazioni sono state rappresentate da una serie di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, da ordinanze del Ministro della Salute nonch\u00e9 da ordinanze del medesimo dicastero ma adottate d\u2019intesa con i Presidenti di varie Regioni, che nel preambolo del DPCM di domenica 1 marzo vengono richiamate.<\/p>\n

La particolarit\u00e0 dell\u2019ultimo provvedimento \u00e8 di individuare varie zone all\u2019interno del Paese \u2013 che i mezzi di informazione ma anche il sito istituzionale del Governo<\/a> individua utilizzando riferimenti a colori, e dunque rosso per i Comuni di Lombardia e Veneto da cui il contagio \u00e8 partito, giallo per tre Regioni e due Province \u2013 per le quali vengono diversificate previsioni di misure che su vari fronti sono finalizzate ad evitare la diffusione del contagio. Di conseguenza l\u2019allegato 1 elenca quei dieci Comuni lombardi e quell\u2019unico Comune veneto nei quali le restrizioni sono massime; l\u2019allegato 2 i territori \u2013 Lombardia, Veneto, Emilia Romagna e le Province di Pesaro e Urbino e Savona \u2013 nei quali si procede a sospendere o a limitare un complesso di attivit\u00e0 sociali ed economiche; l\u2019allegato 3 le quattro Province di Bergamo, Lodi, Piacenza e Cremona nelle quali devono applicarsi specifiche modalit\u00e0 di apertura dei centri commerciali.<\/p>\n

Se dunque si fa riferimento in particolare all\u2019allegato 2, la circostanza che colpisce \u00e8 che \u2013 per ironia della sorte \u2013 le tre Regioni che sono pi\u00f9 pesantemente colpite dall\u2019emergenza sanitaria legata al virus Covid-19 sono le stesse che dal 2017 stanno percorrendo il cammino messo a disposizione dall\u2019art. 116 Cost.: Veneto, Lombardia e Emilia Romagna stanno fronteggiando una situazione del tutto anomala per via di una epidemia, che richiede uno sforzo eccezionale per gli apparati istituzionali e amministrativi dei sistemi-Regione e del sistema-Paese, e tale straordinariet\u00e0 della situazione ha delle evidenti e significative implicazioni sul piano delle competenze. Tali implicazioni appaiono in una luce ancora pi\u00f9 paradossale se si considera che si tratta di quei territori che hanno dato un\u2019interpretazione \u2018estrema\u2019 alla previsione costituzionale relativa al \u2018regionalismo differenziato\u2019, posto che le suddette Regioni, nelle varie proposte di differenziazione che hanno avanzato, hanno ritenuto di poter assumere larga parte o interamente le competenze di natura concorrente dell\u2019art. 117 Cost, co. 3. La vicenda in atto, nella drammaticit\u00e0 delle conseguenze che sta determinando, pu\u00f2 forse suggerire qualche utile riflessione sulla praticabilit\u00e0 del trasferimento di attribuzioni che, in fasi ordinarie della vita della Repubblica, possono presentarsi con caratteri tali da potersi ritenere indifferente che esse siano esercitate dallo Stato o dalle Regioni; o addirittura \u2013 come \u00e8 stato il ragionamento che ha sostenuto le richieste di differenziazione di Veneto, Lombardia e Emilia Romagna \u2013 da potersi ritenere che la Regione possa occuparsene con ben maggiore efficacia ed anche efficienza. Ma che in fasi straordinarie, come l\u2019attuale, rivelano una serie di specificit\u00e0 e criticit\u00e0 la cui soluzione pare difficile se la Regione \u2013 da sola \u2013 \u00e8 chiamata a provvedere, e che invece \u00e8 individuabile solo se anche il livello nazionale viene coinvolto. Lo scenario contingente spinge allora a domandarsi se la valutazione \u201ca tavolino\u201d della capacit\u00e0 delle tre Regioni della zona \u201cgialla\u201d, che \u00e8 stata effettuata in tempi non di coronavirus, di poter assumere una cospicua quantit\u00e0 di competenze concorrenti sia confermata come adeguata anche in un frangente ben diverso, di pressione e di imprevedibilit\u00e0. Il dubbio che si avanza \u00e8 che tale valutazione, che ha riguardato la capacit\u00e0 delle strutture amministrative e la sostenibilit\u00e0 finanziaria in una prospettiva di esercizio ordinario delle funzioni, risulti inaffidabile e inattendibile allorch\u00e9 una realt\u00e0 ben diversa, di vera e propria emergenza e dunque di esercizio straordinario delle funzioni, veda questi territori in oggettive e comprensibili difficolt\u00e0, e curiosamente proprio con riferimento a quelle due potest\u00e0 \u2013 istruzione e tutela della salute \u2013 che erano state messe al centro della loro domanda di differenziazione.<\/p>\n

La questione sanitaria \u00e8 quella che pi\u00f9 offre esempi di problematicit\u00e0. Le eccellenti strutture ospedaliere della Regione Lombardia sono sottoposte ad una pressione imprevista, con la necessit\u00e0 di alleggerire le attivit\u00e0 dei reparti di terapia intensiva da tutti quei casi che normalmente esse trattano, per offrire disponibilit\u00e0 ai crescenti casi di malati di Covid-19, che necessitano di trattamenti di particolare complessit\u00e0 sanitaria. In questi giorni appare necessario un intenso coordinamento tra enti ospedalieri che verosimilmente esorbiter\u00e0 dalla dimensione regionale e richieder\u00e0 una costante attivit\u00e0 del Ministero della Salute, tesa a garantire che le prestazioni sanitarie non vengano meno e che tutte le strutture sanitarie delle Paese siano adeguatamente coinvolte nello sforzo, in una irrinunciabile logica di solidariet\u00e0.<\/p>\n

Ma ancora, si \u00e8 parlato di gravissima carenza sul piano del personale sanitario, dai medici agli infermieri: le misure che sono al vaglio vanno dal richiamo in servizio dei medici in pensione all\u2019anticipo delle lauree degli studenti dei corsi infermieristici. Ma per interventi di questo tipo le Regioni devono necessariamente passare attraverso provvedimenti normativi dello Stato, che pongano deroghe al rapporto di lavoro di alcune categorie di dipendenti pubblici.<\/p>\n

L\u2019insieme di queste criticit\u00e0 porta a porsi l\u2019interrogativo se per una competenza che tocca un diritto tanto delicato e complesso come quello della salute sia cos\u00ec indifferente un assetto come quello vigente che, pur a fronte di apprezzabili capacit\u00e0 regionali nell\u2019assicurare standard di sanit\u00e0 di elevata qualit\u00e0, prevede un coinvolgimento dello Stato per profili che necessitano di un \u201cgoverno\u201d effettuato a livello nazionale, piuttosto che un diverso assetto, che invece veda la Regione integralmente responsabile di qualsiasi evoluzione che la materia possa presentare: anche quella \u2013 sicuramente estrema e, ci si augura, del tutto unica e isolata \u2013 di un\u2019epidemia come quella attuale.<\/p>\n

L\u2019altra rilevante materia che Veneto, Lombardia e Emilia Romagna intendono avocare a s\u00e9 \u00e8 l\u2019istruzione: anche su questo terreno i riflessi del coronavirus sono massicci, posto che la prima misura che si \u00e8 adottata per fronteggiare i contagi \u00e8 stata la chiusura delle scuole di ogni ordine e grado. Le universit\u00e0, avvalendosi della loro autonomia, hanno anticipato le decisioni che poi il Governo ha adottato per l\u2019istruzione primaria e secondaria. E ancora negli ultimi giorni, in cui soprattutto la Regione Veneto aveva ipotizzato una riapertura degli istituti scolastici, le tre Regioni della zona \u201cgialla\u201d hanno tuttavia provvidamente dichiarato che una possibile sospensione di quella misura avrebbe dovuto essere avallata soprattutto dalle autorit\u00e0 scientifiche competenti, in particolare dall\u2019Istituto superiore di sanit\u00e0. E tali autorit\u00e0 hanno sollevato le Regioni da scomode responsabilit\u00e0, indicando l\u2019inopportunit\u00e0 di una ripresa delle attivit\u00e0 di istruzione, con una serie di varie conseguenze per tutte le strutture educative che si ripercuotono anche su famiglie \u2013 per la permanenza a casa degli studenti \u2013 e su molteplici operatori economici \u2013 agenzie di viaggio per le iniziative di istruzione, cooperative di ristorazione, quelle di trasporto, solo per richiamarne alcuni \u2013 e dimostrando come occorra una regia nazionale per assicurare un diritto fondamentale quale quello dell\u2019istruzione. Al punto che decisioni assunte unilateralmente da alcune Regioni, come \u00e8 stato ricostruito da Giovanni Di Cosimo<\/a>, sono suscettibili di innescare una serie di azioni anche di natura giudiziaria tra centro e periferia. Anche in tema di scuola la congiuntura che ci affligge sembra segnalare le complesse implicazioni che deriverebbero da un governo esclusivamente regionale della competenza.<\/p>\n

Ma alcune ultime considerazioni devono aprirsi a quel vasto ambito di ulteriori attribuzioni, che le Regioni vocate alla differenziazione hanno rivendicato, e che si riferiscono alla realt\u00e0 economica e produttiva. Le vicende di questi giorni stano evidenziando i riflessi dell\u2019emergenza sulle attivit\u00e0 produttive, tanto pi\u00f9 gravi per l\u2019alto livello di industrializzazione delle Regioni della zona \u201cgialla\u201d. La situazione di imprese che hanno arrestato la produzione, di mercati finanziari incerti nell\u2019erogazione di credito al Paese e agli operatori economici, di collegamenti con i mercati esteri che si allentano, richiede che la sfera economica venga sostenuta e protetta. Tale domanda viene dagli stessi Presidenti delle tre Regioni, che si rendono conto che tutta una serie di interventi che non rientrano tra le loro competenze \u2013 ammortizzatori sociali, norme in deroga sui mutui, forme di sussidio \u2013 sono di vitale importanza affinch\u00e9 i rispettivi tessuti economico-produttivi non abbiano perdite che avrebbero dolorose conseguenze non solo sulle cifre del sistema economico complessivo, ma anche e soprattutto sul piano sociale. Tali competenze riguardano evidentemente il livello statale, e infatti i Presidenti si accingono a coordinarsi con il Ministro dell\u2019Economia per la scrittura di un decreto legge che disciplini l\u2019emergenza economica, dopo che si \u00e8 provveduto a regolare l\u2019emergenza sanitaria.<\/p>\n

Ora, se si considera che le tre Regioni \u2013 in realt\u00e0 con alcune differenze tra loro, ma ai fini di questo ragionamento si possono assimilare \u2013 hanno ritenuto di candidarsi per ambiti materiali quali il governo del territorio, il commercio con l\u2019estero, le professioni, la protezione civile, la ricerca scientifica e tecnologica, per richiamare solo alcune delle materie del lungo elenco dell\u2019art. 117, co. 3, c\u2019\u00e8 veramente da chiedersi se vi sia la necessaria consapevolezza di quale impegno comporti l\u2019assunzione in via esclusiva del governo di tali settori che, se esposti ad andamenti non propriamente brillanti \u2013 anche senza arrivare all\u2019eventualit\u00e0 di questi giorni \u2013 richiedono necessariamente correzioni e sostegni, a cui un\u2019amministrazione regionale non \u00e8 detto che sia preparata e adeguatamente attrezzata.<\/p>\n

Si giunge cos\u00ec ai profili finanziari del modello della differenziazione, rispetto al quale le bozze avanzate dalle Regioni interessate si presentano troppo vaghe. Ignorando il quadro normativo di riferimento, ovvero la l. n. 42\/2009 di Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione<\/em> ed i vari decreti legislativi di attuazione, l\u2019art. 5 di tutte le proposte regionali ha finora dimostrato superficialit\u00e0 nella quantificazione delle risorse che occorrono affinch\u00e9 un territorio possa reggere una quantit\u00e0 di competenze quali quelle che sono state richieste: risorse che in tempi ordinari devono garantire i diritti e soprattutto i livelli essenziali dei medesimi, e pi\u00f9 in generale parametrarsi ai costi che le diverse funzioni hanno finora assorbito, ma che in tempi straordinari devono essere consone anche ad affrontare esigenze di sostegno a realt\u00e0 produttive particolarmente avanzate. Con la conseguenza che, in presenza di una gestione virtuosa della Regione, si possano addirittura produrre avanzi di risorse rispetto a quanto avviene nel regime vigente, basato su una finanza di trasferimento e compartecipazione, in cui lo Stato sempre \u00e8 coinvolto; ma anche con l\u2019altra possibile conseguenza, ovvero che in presenza di una gestione poco virtuosa della Regione \u2013 o magari virtuosa, ma destabilizzata da accadimenti imprevedibili quali quello in corso al momento \u2013 si debba chiedere alla stessa di attingere a strumenti fiscali, che possano recuperare mezzi finanziari presso le rispettive comunit\u00e0.<\/p>\n

Per comprendere la difficolt\u00e0 che incontrerebbe una Regione a interventi finanziari con tali caratteri di straordinariet\u00e0, pu\u00f2 forse essere utile segnalare la fonte di copertura che il Governo, con il d. l. 23 febbraio 2020, n. 6 ha individuato per far fronte agli oneri derivanti dallo stato di emergenza sanitaria dichiarato il 31 gennaio 2020, dell\u2019importo di 20 milioni di euro. A tale obiettivo si provvede attraverso una riduzione della spesa introdotta dall\u2019art. 19, co. 1, lett. b), d. l. 26 ottobre 2019, n. 124 recante Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili<\/em>: viene ridotta la spesa prevista per incentivare l\u2019utilizzo di strumenti di pagamento elettronici da parte dei consumatori, ovvero premi speciali da attribuire mediante estrazioni aggiuntive a quelle ordinarie. Dunque si \u00e8 deciso di sacrificare una delle misure che nello scorso autunno aveva perseguito l\u2019obiettivo di una maggiore visibilit\u00e0 delle transazioni finanziarie a fini di recupero dell\u2019evasione fiscale.<\/p>\n

Per le risorse che occorreranno per le azioni di sostegno straordinario allo studio del decreto legge di cui si \u00e8 parlato soccorreranno verosimilmente ben altre fonti finanziarie, ovvero i margini di maggior disavanzo che lo Stato italiano si appresta a negoziare con le istituzioni europee in deroga alle fiscal rules <\/em>a cui le nostre decisioni di bilancio si conformano.<\/p>\n

In entrambi i casi \u00e8 evidente che sono in gioco stanziamenti che, in circostanze di eccezionalit\u00e0, non sarebbero alla portata delle Regioni nella fase post-differenziazione: l\u2019intera vicenda suggerisce pertanto alle Regioni della zona \u201cgialla\u201d, una volta che sperabilmente questo passaggio cos\u00ec difficile sar\u00e0 superato, di effettuare analisi pi\u00f9 precise di quanta capacit\u00e0 di bilancio comporti sobbarcarsi un vasto numero di competenze in tempi felici, ma anche in tempi infausti. E meditare sul fatto che il \u201crischio differenziato\u201d che i provvedimenti governativi stanno cercando di contenere pu\u00f2 essere un\u2019ottima occasione per ponderare realisticamente quanta \u201cdifferenziazione\u201d una Regione \u2013 seppur ben amministrata come le tre della zona \u201cgialla\u201d \u2013 sia veramente in grado di assicurare.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di\u00a0Camilla Buzzacchi Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato il 1 marzo 2020 per arginare la situazione sanitaria presentatasi nel Paese con tratti di urgenza e straordinariet\u00e0 a partire da venerd\u00ec 21 febbraio, \u00e8 l\u2019ultimo di una serie di provvedimenti<\/p>\n

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