{"id":6886,"date":"2020-03-13T11:59:25","date_gmt":"2020-03-13T10:59:25","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=6886"},"modified":"2020-03-13T11:59:27","modified_gmt":"2020-03-13T10:59:27","slug":"scostamento-di-bilancio-da-coronavirus","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/03\/13\/scostamento-di-bilancio-da-coronavirus\/","title":{"rendered":"Scostamento di bilancio da coronavirus"},"content":{"rendered":"\n

di Camilla Buzzacchi\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

Tra le molteplici conseguenze provocate dall\u2019epidemia che affligge gi\u00e0 l\u2019Italia, ma che a breve porr\u00e0 anche agli altri Paesi dell\u2019Unione europea problemi di governo dell\u2019emergenza sanitaria ed economica, pare esservi anche quella di una necessaria deroga alle regole di bilancio. Il nostro Paese si sta incamminando per primo su questa strada, ed \u00e8 verosimile che questo passaggio rappresenti molto di pi\u00f9 che un isolato allontanamento dal quadro normativo del Patto di Stabilit\u00e0 e Crescita del 1997, cos\u00ec come riformulato dal Fiscal Compact<\/em> del 2012 e dal Two Pack <\/em>del 2013, che complessivamente rappresentano il sistema di governance<\/em> economica per la zona euro: \u00e8 invece assai probabile che la valutazione di scostamento dagli obiettivi di convergenza che si sta compiendo per l\u2019Italia vada a costituire quasi un punto di non ritorno per le fiscal rules <\/em>europee, qualora l\u2019autorizzazione data ora alla nostra Repubblica diventi necessaria per altri Stati membri e metta in evidenza quanto da tempo ormai si invoca, ovvero una revisione di quella cornice regolamentare.<\/p>\n

Pu\u00f2 essere allora interessante illustrare come in Italia sta compiendosi questo processo di scostamento, e comprendere quanto sia compatibile con il sistema di regole sovra-nazionali o quanto rappresenti invece un\u2019eccezionalit\u00e0.<\/p>\n

In condizioni di normalit\u00e0 \u2013 ovvero di un Paese che abbia una crescita economica sana e dunque un sistema di finanza pubblica chiamato a salvaguardare l\u2019equilibrio di bilancio \u2013 a ciascuno Stato membro \u00e8 richiesto dalle norme europee richiamate di raggiungere e mantenere il proprio Obiettivo a medio termine per la finanza pubblica<\/em> (OMT): questo \u00e8 un valore definito in modo specifico per ciascun Paese, che risulta dal calcolo di molteplici variabili, quali prevalentemente il potenziale di crescita dell\u2019economia e il livello del debito e \u2013 ci\u00f2 che pi\u00f9 conta \u2013 viene definito in termini strutturali. Con ci\u00f2 si intende che esso corrisponde al saldo del conto economico delle amministrazioni pubbliche senza tenere in considerazione l\u2019impatto previsto del ciclo economico ma, soprattutto, le misure una tantum. Dunque spese eccezionali, quali quelle che l\u2019Italia ha affrontato per i terremoti e le alluvioni che purtroppo si sono ripetuti negli anni recenti, o il grande sforzo sostenuto per il fenomeno migratorio, hanno finora rappresentato spese che non vengono computate ai fini della determinazione del nostro OMT.\u00a0<\/p>\n

Ma ci\u00f2 che qui interessa \u00e8 invece l\u2019ipotesi di scostamenti temporanei dall\u2019OMT, che sempre le norme europee ammettono e che la normativa nazionale ha disciplinato: queste eventualit\u00e0 di allontanamento sono previste nella legge rinforzata 24 dicembre 2012, n. 243, che d\u00e0 attuazione all\u2019art. 81 Cost., e a questa disciplina occorre quindi rivolgersi per comprendere come si possano effettuare tali scostamenti.<\/p>\n

L\u2019art. 6 della legge rinforzata prevede infatti scostamenti temporanei del saldo strutturale dall\u2019obiettivo programmatico in ragione di \u2018eventi eccezionali\u2019. Questi corrispondono a \u201cperiodi di grave recessione economica\u201d e a \u201ceventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi calamit\u00e0 naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese\u201d: in evenienze di questa natura \u2013 che chiaramente sono suscettibili di includere accadimenti della pi\u00f9 diversa tipologia, e senza alcun dubbio un\u2019epidemia quale quella presente \u2013 sono consentiti scostamenti temporanei del saldo strutturale dall\u2019obiettivo programmatico. Per ottenere tale autorizzazione la procedura prevista \u00e8 quella di una consultazione della Commissione europea e dell\u2019autorizzazione approvata dalle Camere, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, indicando nel contempo il piano di rientro rispetto all\u2019Obiettivo di medio termine. In particolare il co. 5 consente che il piano di rientro possa essere aggiornato \u2013 di nuovo con i vincoli procedurali gi\u00e0 indicati \u2013 qualora si verifichino \u201culteriori eventi eccezionali\u201d: dunque se il Governo intende apportare modifiche al piano di rientro in risposta all\u2019andamento del ciclo economico, dovr\u00e0 nuovamente consultare la Commissione e ricorrere all\u2019approvazione parlamentare.<\/p>\n

L\u2019impiego di tale procedura non \u00e8 un fatto nuovo, o meglio: l\u2019esigenza di ricorrere a scostamenti si \u00e8 gi\u00e0 presentata fin dal 2014, e sempre si \u00e8 applicato il percorso procedurale appena illustrato. Come si apprende dal dossier di Aggiornamento del Piano di rientro verso l\u2019obiettivo di medio termine, (OMT) del Servizio Studi di Camera e Senato dell\u201911 marzo 2020<\/a> \u201cin tutti i casi in cui il Governo ha presentato la Relazione al Parlamento le Camere ne hanno votato l\u2019approvazione a maggioranza assoluta. Carattere comune delle richieste \u00e8 stato la conferma dell’obiettivo di medio termine (vale a dire, fino al 2018, il raggiungimento del pareggio strutturale di bilancio) con il contestuale differimento, ad una o pi\u00f9 annualit\u00e0 successive, del suo raggiungimento. Le motivazioni addotte dal Governo ai fini delle richieste sono state per lo pi\u00f9 riferite ad evoluzioni del quadro macroeconomico pi\u00f9 negative di quanto previsto, nonch\u00e9 alla necessit\u00e0 di attenuare la correzione fiscale al fine di rafforzare la crescita del Paese\u201d.<\/p>\n

\u00c8 evidente che la motivazione attuale per effettuare lo scostamento \u00e8 di carattere radicalmente nuovo, ma prima di indicarla si possono ripercorrere i due passaggi che finora si sono compiuti. Il primo passaggio \u00e8 stato rappresentato dalla Relazione, adottata ai sensi delle disposizioni richiamate, che il Governo ha presentato al Parlamento il 5 marzo 2020: in essa l\u2019esecutivo ha illustrato l\u2019aggiornamento del piano di rientro verso l\u2019Obiettivo di medio termine, con riferimento agli interventi da assumere per fronteggiare l\u2019emergenza epidemiologica da Covid19. Il secondo passaggio \u00e8 avvenuto l\u201911 marzo: con l\u2019Integrazione alla Relazione presentata dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro dell\u2019Economia e delle Finanze al Consiglio dei Ministri, il Governo ha manifestato la volont\u00e0 e la necessit\u00e0 \u2013 e qui emerge la motivazione \u2013 di \u201crafforzare ulteriormente il sostegno che intende assicurare al sistema sanitario, ai cittadini e alle imprese; nonch\u00e9 le risorse a favore della protezione civile e della sicurezza, attraverso le misure gi\u00e0 indicate nella Relazione, di cui questo documento costituisce una integrazione\u201d e si \u00e8 dunque precostituito \u201cle condizioni per avere la disponibilit\u00e0 di risorse aggiuntive al fine di assicurare il finanziamento di eventuali ulteriori iniziative che si rendesse necessario adottare con tempestivit\u00e0 e urgenza in un quadro di interventi coordinati a livello europeo\u201d.<\/p>\n

Si \u00e8 cos\u00ec potuti giungere al voto parlamentare, che lo stesso 11 marzo \u00e8 stato espresso all\u2019insegna di una completa coesione tra le forze politiche, che indubbiamente costituisce uno dei segnali pi\u00f9 rasserenanti: con voto unanime tanto al Senato quanto alla Camera la risoluzione di maggioranza sulla Relazione del Governo consente al governo di stanziare fino a 25 miliardi. Da parte sua, la Commissione aveva gi\u00e0 risposto alla prima richiesta del Governo italiano in data 6 marzo, pronunciandosi favorevolmente per misure di spesa pubblica di circa 6,5 miliardi adottate una tantum in relazione all\u2019emergenza epidemiologica: aveva infatti dichiarato che tali misure sono da considerarsi escluse dal calcolo del saldo di bilancio strutturale e dalla valutazione del rispetto delle regole di bilancio vigenti. Con la deliberazione parlamentare si \u00e8 incrementato il ricorso ad ulteriore spesa, e le risorse andranno impiegate entro il 2020. Gi\u00e0 venerd\u00ec 13 marzo il Governo dovrebbe varare le prime misure per un importo che si aggirerebbe intorno ai 12 miliardi. Per ritornare ai parametri europei, se il nostro OMT \u2013 che altro non \u00e8 che l\u2019equilibrio di bilancio che assicuriamo \u2013 per il 2020, in assenza di \u201ceventi eccezionali\u201d, era stato fissato a 2,2 del PIL, con queste variazioni di disavanzo si porta ad un valore che osciller\u00e0 tra 2,5 e 2,7. Avvicinandosi ormai a quella soglia del 3%, che fin dall\u2019ormai lontano Trattato di Maastricht del 1992 \u00e8 stata posta come limite oltre la quale un disavanzo nazionale viene reputato \u201ceccessivo\u201d e dunque bisognoso di interventi di contenimento. Dopo anni di faticosa convivenza con le regole europee sui bilanci, che hanno alimentato anche pesanti scontri politici ed istituzionali, sembra che emerga un approccio pi\u00f9 pacato e collaborativo, tanto tra maggioranza e opposizione, quanto tra istituzioni europee e Paesi membri.<\/p>\n

Arriviamo allora al cuore della questione delle regole di bilancio europee, che dal 1997 applichiamo e che dal 2012 hanno assunto caratteri di estremo rigore, tanto che da tempo se ne invoca una revisione. Le regole fiscali rivisitate nel 2012 hanno avuto l\u2019intento, nello scenario della c.d. \u2018crisi dei debiti sovrani\u2019, di indurre gli Stati membri a scelte di virt\u00f9 sul fronte della spesa, al punto da pretendere da essi un costante e faticoso impegno verso il raggiungimento del pareggio (nel linguaggio europeo) o dell\u2019equilibrio (nel linguaggio nazionale) dei propri saldi di finanza pubblica. Tali regole stringenti avrebbero dovuto comportare automatismi e procedure di infrazione non pi\u00f9 basate su scelte discrezionali degli organi politici \u2013 il Consiglio dei ministri dell\u2019Unione prevalentemente \u2013 che, di fatto, non hanno mai avuto luogo. Al contrario, dal 2012 in avanti si \u00e8 proseguito con decisioni altamente discrezionali delle istituzioni europee nei confronti delle manovre di bilancio degli Stati membri: decisioni che hanno sempre tenuto in considerazione fattori politici e legati ai singoli Paesi \u2013 passaggi elettorali soprattutto \u2013 in ragione dei quali si sono valutate linee di rigore variabile, ed in ogni caso poco corrispondenti ai precetti testualmente ricavabili dal Fiscal Compact<\/em>. Si potrebbe quasi dire che il rigore di cui si \u00e8 ammantato quel Trattato \u00e8 stato solo apparente: ma con benefici relativi per gli Stati, nei confronti dei quali sono stati fissati OMT che si fondavano pi\u00f9 su negoziazioni tra singoli Paesi e l\u2019Unione che su elementi oggettivi ricavabili dalla realt\u00e0 dei sistemi economici. Per rispondere all\u2019interrogativo posto in apertura, l\u2019applicazione ampiamente discrezionale delle regole fiscali \u00e8 avvenuta per effetto e all\u2019interno di una logica assolutamente presente nel Trattato del 2012, che da un lato ha additato il pareggio come il risultato a cui tutti i sistemi nazionali di finanza pubblica devono aspirare, e che d\u2019altro canto comprende ipotesi di deroga assai ampie, il cui operare pu\u00f2 condurre a deviazioni rilevanti dal parametro virtuoso dell\u2019equilibrio\/pareggio. Cosicch\u00e9 la richiesta dell\u2019Italia di effettuare spesa ulteriore non viene considerata in alcun modo un abbandono delle regole per cause di forza maggiore, ma al contrario valutata come manifestazione concreta di ipotesi previste da quelle norme, e dunque da ammettere: interpretando cos\u00ec l\u2019autorizzazione come una decisione compatibile col quadro giuridico esistente.<\/p>\n

Pare di capire che questa emergenza sanitaria, ormai dichiarata una pandemia, potrebbe avere significativi riflessi sulle regole di bilancio dell\u2019Unione: e il nostro Paese sta forse facendo da apripista, con questo suo appellarsi a quei casi eccezionali contemplati dal Fiscal Compact<\/em> \u2013 e recepiti dall\u2019art. 81 Cost. e dalla l. n. 243\/2012 \u2013 al cui verificarsi il sistema di rigido controllo sui conti pubblici, a quanto pare, pu\u00f2 tranquillamente allentarsi. La stessa Commissione, nella sua risposta all\u2019Italia del 6 marzo, ha infatti dichiarato che \u201cil quadro delle regole di bilancio contiene gli elementi di flessibilit\u00e0 necessari ad affrontare gli eventi eccezionali al di fuori del controllo del governo, pur nell\u2019ambito del mantenimento delle condizioni di sostenibilit\u00e0 della finanza pubblica\u201d.<\/p>\n

La sostenibilit\u00e0 finanziaria rimane un impegno da non tradire, anche per rispetto alle generazioni future che sosterranno gli oneri di una spesa pubblica sempre pi\u00f9 consistente, ma viene giudicata perseguibile anche in presenza di spesa in disavanzo, che il nostro \u2013 e probabilmente altri Paesi dopo di noi \u2013 chiederanno di potere utilizzare. E forse questa fase cos\u00ec drammatica, con le tante conseguenze amare che lascer\u00e0 dietro, potr\u00e0 avere il merito di accelerare la riflessione relativa ad una governance <\/em>economica, che gi\u00e0 da tempo studiosi ed esponenti politici hanno messo in dubbio, ritenendola inadeguata ad una equilibrata crescita delle economie sociali dell\u2019Europa.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Camilla Buzzacchi Tra le molteplici conseguenze provocate dall\u2019epidemia che affligge gi\u00e0 l\u2019Italia, ma che a breve porr\u00e0 anche agli altri Paesi dell\u2019Unione europea problemi di governo dell\u2019emergenza sanitaria ed economica, pare esservi anche quella di una necessaria deroga alle regole di bilancio.<\/p>\n

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