{"id":7055,"date":"2020-04-22T18:22:43","date_gmt":"2020-04-22T16:22:43","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7055"},"modified":"2020-04-22T18:22:45","modified_gmt":"2020-04-22T16:22:45","slug":"tra-decreti-e-decreti-limportanza-di-usare-lo-strumento-giusto","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/04\/22\/tra-decreti-e-decreti-limportanza-di-usare-lo-strumento-giusto\/","title":{"rendered":"Tra decreti e decreti: l\u2019importanza di usare lo strumento giusto"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di\u00a0Giovanni Di Cosimo<\/strong><\/p>\n

In attesa di vedere come sar\u00e0 la fase due, cerchiamo di capire meglio quel che \u00e8 capitato finora. In estrema sintesi, \u00e8 successo che per affrontare l\u2019emergenza sanitaria il Governo abbia imposto una forte e inaudita limitazione delle libert\u00e0 individuali dei cittadini. Confortato dalle indicazioni dei tecnici, ha ritenuto che il lockdown<\/em> fosse indispensabile per fronteggiare l\u2019emergenza sanitaria. Possiamo dire che l\u2019impianto costituzionale abbia retto, proprio perch\u00e9 le limitazioni alla libert\u00e0 sono strettamente finalizzate alla lotta al virus, complessivamente proporzionate a questo scopo, e sono a termine. Del resto, gli altri poteri dello Stato sono rimasti operativi, a partire dal legislativo, che per\u00f2 \u00e8 finora rimasto ai margini della vicenda, schiacciato dall\u2019attivismo del Governo.<\/p>\n

Questo in generale. Ma ci sono alcuni quesiti a cui \u00e8 necessario rispondere.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Illegittimit\u00e0 dei divieti? <\/strong>Vi sono state tuttavia alcune slabbrature, per esempio relativamente alla scelta degli strumenti normativi a disposizione del Governo, una questione tecnica che per\u00f2 assume rilievo pi\u00f9 generale perch\u00e9 la scelta dello strumento finisce con l\u2019impattare sulle libert\u00e0.<\/p>\n

Vediamo meglio i termini della questione. Nelle situazioni d\u2019emergenza \u00e8 gioco forza ricorrere al decreto legge, che \u00e8 lo strumento normativo che la Costituzione indica per i casi di straordinaria necessit\u00e0 ed urgenza. E infatti il 23 febbraio le misure limitative delle libert\u00e0 individuali sono state introdotte proprio con decreto legge (dl 6\/2020). Fra queste, figura il \u201cdivieto di allontanamento dal comune<\/strong>\u201d, una misura che incide sulla libert\u00e0 di circolazione tutelata dall\u2019art. 16 della Costituzione.<\/p>\n

Ma l\u20198 marzo un decreto del Presidente del Consiglio (dpcm) ha aggiunto un ulteriore divieto relativo allo spostamento delle persone all\u2019interno dei territori comunali della regione Lombardia<\/strong> e di alcune province. Il divieto di spostamenti infra-comunali \u00e8 stato poi esteso all\u2019interno nazionale dal dpcm del giorno successivo.<\/p>\n

Illegittimit\u00e0 del dpcm?<\/strong><\/p>\n

Il problema \u00e8 che questa misura fuoriesce dal perimetro delineato dal dl 6\/2020 che vieta soltanto il transito da un comune all\u2019altro. Di qui la questione della sua legittimit\u00e0. Per affrontarla occorre domandarsi quale sia la natura dei dpmc anticovid<\/strong>: sono atti amministrativi meramente esecutivi, oppure hanno natura regolamentare?<\/p>\n

Se si opta per la prima ipotesi (atto meramente esecutivo), si deve constatare che introducendo l\u2019ulteriore divieto il dpcm \u00e8 andato oltre la stretta attuazione del decreto legge; ha allargato l\u2019area dei comportamenti vietati esorbitando dall\u2019elenco di misure contenuto nel dl 6\/2020; una cosa \u00e8 non poter transitare da un comune all\u2019altro, un\u2019altra non potersi spostare nell\u2019ambito del proprio comune. E dunque il nuovo divieto \u00e8 illegittimo perch\u00e9 il dpcm che l\u2019ha introdotto non si \u00e8 attenuto suo compito, ossia attuare la fonte primaria, ma ha innovato il sistema normativo, compito riservato alle fonti normative.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Incostituzionalit\u00e0 del decreto-legge?<\/strong><\/p>\n

Tuttavia, nel nostro caso, forse \u00e8 preferibile la seconda ipotesi (atto di natura regolamentare), dato che i dpcm contengono misure che vietano comportamenti individuali e sanzionano penalmente le trasgressioni ai divieti, proprio come fanno di solito gli atti normativi. La seconda ipotesi deve fare i conti con la riserva di legge prevista dall\u2019art. 16 della Costituzione. Secondo l\u2019interpretazione prevalente si tratta di una riserva relativa che non esclude che alla disciplina concorrano le fonti secondarie fra le quali, per le ragioni dette, possiamo annoverare i dcpm anticovid, ai quali in ipotesi riconosciamo natura regolamentare.<\/p>\n

L\u2019attenzione si sposta allora sulla fonte primaria (il decreto legge) che autorizza il concorso della fonte secondaria (i dpcm). Infatti, il dl 6\/2020 consente alle \u201cautorit\u00e0 competenti\u201d l\u2019adozione con dpmc di ulteriori misure rispetto a quelle che elenca. Pi\u00f9 precisamente, l\u2019art. 2 del dl 6\/2020 stabilisce che le autorit\u00e0 competenti \u201cpossono adottare ulteriori misure di contenimento e gestione dell\u2019emergenza, al fine di prevenire la diffusione dell\u2019epidemia da Covid-19 anche fuori dai casi\u201d indicati dall\u2019articolo precedente che, appunto, elenca una serie di misure (e l\u2019art. 3 chiarisce che queste ulteriori misure sono adottate con lo strumento del dpcm).<\/p>\n

Il problema \u00e8 che in tal modo l\u2019art. 2 del decreto legge non circoscrive adeguatamente il potere che attribuisce alle autorit\u00e0 competenti; lascia un margine troppo ampio, che il Presidente del Consiglio ha sfruttato per limitare la libert\u00e0 di circolazione con un divieto ulteriore. Tuttavia nel nostro sistema costituzionale esiste \u201cl\u2019imprescindibile necessit\u00e0 che in ogni conferimento di poteri amministrativi venga osservato il principio di legalit\u00e0 sostanziale, posto a base dello Stato di diritto. Tale principio non consente \u00abl\u2019assoluta indeterminatezza\u00bb del potere conferito dalla legge ad una autorit\u00e0 amministrativa, che produce l\u2019effetto di attribuire, in pratica, una \u00abtotale libert\u00e0\u00bb al soggetto od organo investito della funzione (\u2026). Non \u00e8 sufficiente che il potere sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, ma \u00e8 indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalit\u00e0, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell\u2019azione amministrativa<\/em>.\u201d (Corte cost.le, sent. 115\/2011).<\/p>\n

Se cos\u00ec \u00e8, bisogna concludere che l\u2019art. 2 del dl 6\/2020 \u00e8 incostituzionale perch\u00e9 non circoscrivere il potere che concede al dpcm violando il principio di legalit\u00e0 sostanziale. A cascata ne segue che \u00e8 illegittima la stessa previsione del dpcm che aggiunge l\u2019ulteriore divieto di spostamento infra-comunale.<\/p>\n

L\u2019importanza di usare lo strumento giusto<\/strong><\/p>\n

Riassumendo: se riteniamo che il dpcm sia un atto meramente esecutivo \u00e8 illegittimo perch\u00e9 ha innovato rispetto al decreto legge; se pensiamo invece che sia un atto di natura regolamentare, il problema si sposta sulla disposizione del decreto legge che non ne ha circoscritto il margine di azione, violando cos\u00ec la legalit\u00e0 sostanziale.<\/p>\n

Tutto ci\u00f2 porta a concludere che per rispettare l\u2019art. 16 della Costituzione il Governo avrebbe dovuto utilizzare un atto con forza di legge (il decreto legge). E dunque, quando ha ritenuto di introdurre il divieto degli spostamenti infra-comunali, non ha scelto bene fra i vari strumenti normativi a sua disposizione, con la conseguenza che ha illegittimamente limitato la libert\u00e0 di circolazione. Fra l\u2019altro, la scelta dello strumento del decreto legge avrebbe implicato una procedura pi\u00f9 garantista (con un passaggio anche dalle parti del Quirinale) e avrebbe consentito al Parlamento di esprimersi sul punto in sede di conversione del decreto legge.<\/p>\n

La consapevolezza di questi aspetti critici ha probabilmente spinto il Governo a includere il divieto di spostamenti all\u2019interno del comune in nuovo decreto legge (dl 19\/2020). Al contempo, questo provvedimento adottato il 25 marzo sana gli effetti prodotti sulla base del dl 6\/2020. Ma c\u2019\u00e8 da dubitare che sia sufficiente a chiudere la partita, dal momento che l\u2019incostituzionalit\u00e0 dell\u2019art. 2 del primo decreto comporta verosimilmente l\u2019illegittimit\u00e0 degli effetti prodotti.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di\u00a0Giovanni Di Cosimo In attesa di vedere come sar\u00e0 la fase due, cerchiamo di capire meglio quel che \u00e8 capitato finora.<\/p>\n

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