{"id":7084,"date":"2020-04-29T10:55:33","date_gmt":"2020-04-29T08:55:33","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7084"},"modified":"2020-04-29T15:20:53","modified_gmt":"2020-04-29T13:20:53","slug":"i-paradigmi-macro-economici-della-ue-alla-prova-della-pandemia","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/04\/29\/i-paradigmi-macro-economici-della-ue-alla-prova-della-pandemia\/","title":{"rendered":"I paradigmi macro-economici della UE alla prova della pandemia"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di Benedetto Ponti*<\/strong><\/p>\n

La pandemia innescata dalla diffusione del Covid-19, e le misure assunte per limitare il contagio, diluirlo nel tempo, al fine di salvare vite umane ed impedire il collasso dei sistemi di assistenza sanitaria, stanno provocando il crollo repentino e profondo del prodotto interno lordo. 1. Le misure emergenziali per fronteggiare le conseguenze economiche della pandemia. <\/em>Alla crisi sanitaria si sta dunque sovrapponendo una crisi economica di dimensioni epocali. Una crisi innescata sul lato dell\u2019offerta (dovuta alla interruzione delle attivit\u00e0 produttive), cui presto si \u00e8 aggiunta una crisi sul lato della domanda, in ragione del venir meno dei flussi di reddito generati da quelle stesse attivit\u00e0 produttive: una dinamica che rischia di avvitarsi su se stessa, peggiorando ulteriormente la congiuntura economica. Ovunque, pertanto, si predispongono misure emergenziali e di carattere eccezionale anche sul piano economico, al fine di contenere gli effetti di una recessione che si annucia molto profonda<\/a>.<\/p>\n

Ma chi sta intervenendo, e con quali misure? Al centro della scena, \u00e8 ritornato un attore che molti (negli ultimi decenni) avevano dato per superato, obsoleto, messo all\u2019angolo dal trionfo della globalizzazione e della cd. multilevel governance<\/em>, e dalla supremazia conquistata dai mercati<\/em> finanziari<\/em>: ovvero, lo Stato. Lo fa, in particolare, in virt\u00f9 delle sue prerogative pi\u00f9 classiche: la capacit\u00e0 di battere moneta (sovranit\u00e0 monetaria) e quella di riscuotere le tasse (sovranit\u00e0 fiscale). Ci\u00f2 che si nota, in particolare, \u00e8 che le banche centrali statali \u2013 secondo moduli operativi che possono anche variare, da paese a paese, ma che si caratterizzano per le medesime dinamiche \u2013 stanno operando per fornire liquidit\u00e0 (denaro \u201cfresco\u201d) ai governi, liquidit\u00e0 poi spesa in vario modo, a sostegno dell\u2019economia: prestiti garantiti o finanziamenti a fondo perduto alle imprese, integrazioni al reddito dei lavoratori, investimenti diretti. Pi\u00f9 in generale, le banche centrali intervengono a sostegno della spesa pubblica corrente, non pi\u00f9 adeguatamente coperta da entrate fiscali che sono state sospese o rinviate (a causa della crisi), e che comunque (sempre a causa della crisi) non saranno in grado di assicurare il livello di entrate messo a preventivo. La liquidit\u00e0 cos\u00ec immessa nell\u2019economia \u00e8 indispensabile per sopperire al blocco produttivo, contenere gli effetti sul reddito e sugli investimenti, contenere il calo del PIL, in particolare scongiurando il rischio che si inneschi una spirale negativa, cos\u00ec da favorire una pi\u00f9 rapida e robusta ripresa, quando se verificheranno in pieno le condizioni.<\/p>\n

In Giappone questa politica \u201canticonvenzionale\u201d \u00e8 divenuta prassi, negli ultimi anni, mediante la disponibilit\u00e0 della BoJ ad acquistare tutti i titoli di debito indispensabili a mantenere il tasso d\u2019interesse al livello indicato dal governo, e con la crisi pandemica si \u00e8 ulteriormente rafforzata<\/a>; la Bank of England ha annunciato l\u20198 aprile scorso un cambiamento radicale di politica (gi\u00e0 sperimentato per\u00f2, in misura pi\u00f9 contenuta, all\u2019alba della crisi finanziaria partita nel 2008) e che consiste nell\u2019ampliamento teoricamente illimitato dello scoperto di conto corrente disponibile al governo di Sua Maest\u00e0<\/a>; e anche la Federal Reserve<\/em> \u00e8 pronta a muovere in direzione di un finanziamento diretto del deficit<\/a> (e secondo molti osservatori lo sta gi\u00e0 facendo<\/a>, in sordina, a partire dall\u2019autunno del 2019). Tutti questi casi sono riconducibili al fenomeno della cd. \u201cmonetizzazione\u201d del disavanzo: quella parte di denaro che i pubblici poteri immettono (in vario modo) nell\u2019economia, e che non deriva n\u00e9 dalle entrate fiscali, n\u00e9 da prestiti raccolti nel mercato finanziario. Un\u2019altra espressione in voga per descrivere questo processo \u00e8 l\u2019immagine delle banche centrali che \u201cstampano moneta\u201d, ad indicare la creazione di denaro da immettere direttamente nell\u2019economia, sebbene l\u2019immagine della \u201cstampante\u201d risulti un po\u2019 na\u00efve<\/em>.<\/p>\n

Per molto tempo questo approccio di politica economica \u00e8 stato rigettato dalle teorie economiche mainstream (il neoliberismo, in particolare, in tutte le sue declinazioni), tanto da precipitare in esplicite e specifiche soluzioni istituzionali, che vanno sotto la formula di \u201cindipendenza della Banca centrale\u201d. Un assetto istituzionale in cui il finanziamento diretto della spesa pubblica da parte dell\u2019istituto di credito centrale \u00e8 espressamente vietato: quell\u2019assetto che in Italia si \u00e8 concretizzato con il \u201cdivorzio\u201d della Banca d\u2019Italia dal Tesoro, nel 1981. Tuttavia, le esigenze dettate dalla crisi innescata dal Covid-19, le caratteristiche specifiche di questa crisi, la sua impellenza, hanno determinato una sorta di \u201criscoperta\u201d della monetizzazione, e delle sue virt\u00f9, da parte di molti economisti mainstream, e tra i pi\u00f9 autorevoli (ex multis<\/em> Blanchard e Pisany-Ferry<\/a>; Paul De Grauwe<\/a>; Giavazzi e Tabellini<\/a>, Acocella et al.<\/a>).<\/p>\n

2. I principi dell\u2019Unione Monetaria di fronte alla pandemia.\u00a0<\/em>Anche le economie dell\u2019Unione Europea, e quelle dell\u2019Eurozona in particolare, si trovano ad affrontare la medesima sfida. Tuttavia, tali sistemi economici si trovano in una condizione del tutto particolare, che impedisce loro di reagire nel modo indicato (cio\u00e8, mediante la monetizzazione), ed anzi li indirizza verso soluzioni di altro genere (gi\u00e0 sperimentate o perfezionate nel corso della precedente crisi finanziaria).<\/p>\n

In primo luogo, i paesi dell\u2019Eurozona non dispongono pi\u00f9 della sovranit\u00e0 monetaria \u2013 che \u00e8 stata trasferita al livello dell\u2019Unione, con la creazione della moneta unica e della Banca Centrale Europea. Ed anche la sovranit\u00e0 fiscale \u00e8 soggetta a vincoli rilevantissimi (in particolare, quelli derivanti dal Patto di stabilit\u00e0 e crescita).<\/p>\n

In secondo luogo, le istituzioni cui la sovranit\u00e0 monetaria \u00e8 stata \u201cceduta\u201d non sono affatto neutre<\/em> quanto alle opzioni di politica economica ammissibili e concretamente sperimentabili. Tutt\u2019altro: il sistema di regole risulta innervato da una specifica opzione di carattere ideologico, ci\u00f2 che rende pi\u00f9 complicato ed impervio<\/a> adattare<\/em> le risposte macroeconomiche alle esigenze imposte dalla crisi pandemica. Sotto questo profilo, tale crisi ha definitivamente portato allo scoperto questa opzione ideologica (\u201cil re \u00e8 nudo!\u201d).<\/p>\n

L\u2019idea che sta alla base di tutto il costrutto dell\u2019unione monetaria \u00e8 che la moneta sia un bene fondamentalmente scarso, un mezzo (di scambio) che ha il compito di rispecchiare una quantit\u00e0 di ricchezza predefinita, quella effettivamente presente e scambiata in un determinato momento storico. Secondo questa lettura, il denaro non pu\u00f2 essere \u201ccreato dal nulla\u201d, perch\u00e9 la sua quantit\u00e0 deve essere mantenuta coerente con il valore (limitato) che esso denaro deve rappresentare e mediare. Pertanto, entro queste coordinate concettuali il compito della banca centrale (cui \u00e8 riservato il potere di creare moneta) \u00e8 quello di adeguare convenientemente la quantit\u00e0 di moneta disponibile (cd. \u201cTeoria quantitativa della moneta\u201d) al valore complessivo della ricchezza prodotta, senza\u00a0 per\u00f2 che la creazione di moneta abbia da svolgere alcun ruolo in vista della creazione\/accrescimento di tale ricchezza. Secondo questa lettura, infatti, un eccesso di moneta determinerebbe solo un suo deprezzamento (un calo della sua capacit\u00e0 di rappresentare e mediare il valore), con conseguente aumento dell\u2019inflazione. Cos\u00ec che la sola missione della politica monetaria \u00e8 appunto individuata \u2013 entro dette coordinate teoriche \u2013 nel mantenimento della stabilit\u00e0 dei prezzi (cio\u00e8, nella conservazione del valore della moneta, della sua capacit\u00e0 di rispecchiare in modo stabile il valore della ricchezza disponibile). Ed in effetti, se si vanno a guardare i Trattati dell\u2019Unione si pu\u00f2 agilmente verificare che la stabilit\u00e0 dei prezzi costituisce il primario obiettivo della sua politica monetaria e di cambio [Secondo l\u2019art. 119, par. 2 del TFUE, la politica economica dell\u2019Unione e degli stati membri \u201ccomprende una moneta unica, l\u2019euro, nonch\u00e9 la definizione e laconduzione di una politica monetaria e di una politica del cambio uniche, che abbiano l\u2019obiettivo principale di mantenere la stabilit\u00e0 dei prezzi\u201d], nonch\u00e9 l\u2019obiettivo specifico dell\u2019azione del Sistema delle banche centrali (con la BCE al suo vertice) [Secondo l\u2019art. 127, par. 1 del TFUE \u201cL’obiettivo principale del Sistema europeo di banche centrali, in appresso denominato \u00abSEBC\u00bb, \u00e8 il mantenimento della stabilit\u00e0 dei prezzi\u201d<\/em>]. Di conseguenza, alla BCE \u00e8 formalmente vietato ogni e qualsiasi intervento di politica monetaria che si configuri (nei termini gi\u00e0 illustrati pi\u00f9 in alto) come \u201ccreazione di moneta\u201d in conseguenza di una iniziativa (e di una esigenza) dei governi (la \u201ccollaborazione\u201d, o il \u201cmatrimonio\u201d di cui sopra), per assicurare loro liquidit\u00e0 e capacit\u00e0 di spesa ulteriori a quelle determinate dalla rispettiva capacit\u00e0 fiscale. Su questo punto, come noto, i trattati sono perentori [Secondo l\u2019art. 123 del TFUE, infatti, \u201cSono vietati la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri (in appresso denominate \u00abbanche centrali nazionali\u00bb<\/em>), a istituzioni, organi od organismi dell’Unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, cos\u00ec come l’acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali<\/em>\u201d]. Pertanto, se i governi degli stati membri intendono procurarsi mezzi per sostenere spese al di l\u00e0 delle rispettive capacit\u00e0 fiscali, possono farlo solo ricorrendo alla intermediazione dei mercati finanziari: ci\u00f2 che rende giuridicamente<\/em> illegittima<\/em> (nel contesto dell\u2019eurozona) la forma di intervento macroeconomico che attualmente va per la maggiore (altrove) per porre rimedio agli effetti economici della pandemia (i.e.<\/em> la monetizzazione).<\/p>\n

Non \u00e8 questa la sede per approfondire le implicazioni teoriche della diversa tesi (in base alla quale, invece, la monetizzazione ha da svolgere un ruolo specifico e rilevante, come strumento di politica macroeconomica). Baster\u00e0 ricordare che, se da un punto di vista istituzionale<\/em>, gli assunti della moneta come merce \u201cscarsa\u201d (che rispecchia ex post<\/em> un certa quantit\u00e0 definita di valore) sono venuti meno con l\u2019abbandono della convertibilit\u00e0 dollaro\/oro nel 1971, e con il conseguente passaggio alla moneta a corso legale (o moneta fiat<\/em>), sul piano teorico \u00e8 anzitutto Keynes ad aver chiarito il contributo assolto dalla spesa pubblica (anche di quella finanziata per via monetaria) ai fini della creazione di ricchezza, da integrarsi con teoria della produzione di valore di Sraffa (Cesaratto, 2019).<\/p>\n

Il fatto che la teoria quantitativa della moneta (il denaro come \u201cbene scarso\u201d) sia innervata nel sistema giuridico ed istituzionale dell\u2019Unione, e dell\u2019eurozona in particolare, lo si pu\u00f2 notare facendo riferimento non solo agli interventi vietati (la monetizzazione del disavanzo), ma anche a quelli concretamente disponibili o che vengono attualmente messi in campo per fronteggiare la pandemia. Tutti questi strumenti (il MES<\/a>; lo schema aggiuntivo di finanziamento della integrazione guadagni: il cd. SURE<\/a>; il Recovery Fund<\/em><\/a>, alla cui creazione il Consiglio europeo del 23 aprile ha convenuto di voler lavorare) si caratterizzano per il fatto di avere come base di finanziamento dei fondi alimentati dagli Stati membri, e quindi mediante il ricorso al mercato. Anche i cd. corona-bond<\/em> \u2013 una versione aggiornata alla pandemia di uno strumento a lungo discusso e mai adottato: i cd. euro-bond<\/em>\u00a0 \u2013 che pure sono stati respinti in sede di eurogruppo in ragione della contrariet\u00e0 di alcuni paesi ad effetti di mutualizzazione del debito e di trasferimenti fiscali indiretti (per altro in linea con le previsioni dei trattati) \u2013 sono stati concepiti come titoli di debito collegati ad una ampliamento del bilancio dell\u2019Unione (da finanziarsi dunque con i contributi degli stati membri, ergo ancora una volta mediante il ricorso la mercato).<\/p>\n

3. L\u2019Unione al bivio. <\/em>La pandemia innescata dalla diffusione del Covid-19 rappresenta, dunque, un poderoso \u201cstress test\u201d per il modello economico incorporato dall\u2019euro, che si rivela estremamente rigido, essenzialmente ideologico<\/em>, e quindi inadeguato a fronteggiare in modo pragmatico<\/em> le conseguenze economiche della pandemia. Se la monetizzazione dei disavanzi pubblici dovesse rivelarsi l\u2019unica strada effettivamente percorribile al fine di riavviare le economie prostrate dal prolungato blocco delle attivit\u00e0 produttive, ci\u00f2 significa che l\u2019eurozona non potr\u00e0 restare uguale a se stessa. Il gioco politico<\/em> che si sta dipanando in queste settimane costituisce, in effetti, il tentativo di questo modello economico (per come depositato nelle norma primarie dell\u2019ordinamento dell\u2019Unione) di resistere ad una evoluzione imposta dall\u2019urgenza e dalla profondit\u00e0 della crisi, o quantomeno di ritardarne gli esiti. Tutti gli osservatori sono perfettamente consapevoli che l\u2019unica via d\u2019uscita (che non passi per la deflagrazione dell\u2019area euro) consiste nell\u2019adozione di politiche di monetizzazione dei debiti degli stati membri da parte della BCE, cos\u00ec come sono consapevoli<\/a> che \u2013 oltre alla mancanza di consenso politico<\/em> tra questi stati \u2013 vi sono specifici vincoli legali che si frappongono all\u2019adozione di queste soluzioni.<\/p>\n

Resta da vedere quale direzione prender\u00e0 questa evoluzione. Una maggiore integrazione (su basi ideologiche differenti) \u00e8 una strada teoricamente percorribile, ma non \u00e8 affatto detto che lo sia anche da un punto di vista politico: le profonde divisioni registrate tra paesi come la Germania e l\u2019Olanda (ma non solo) da una parte, e altri come l\u2019Italia, la Spagna o la stessa Francia, dall\u2019altra, sono l\u00ec a testimoniarlo. E d\u2019altra parte sotto i colpi della crisi la strada di una maggiore integrazione non appare pi\u00f9 una via obbligata, n\u00e9 l\u2019unica percorribile.<\/p>\n

Per altro, un cambio di rotta non significherebbe solo annettere alla \u201ccassetta degli attrezzi\u201d della politica economica comune alcuni utensili fino a ieri ritenuti del tutto inaccettabili, ci\u00f2 che comporterebbe abbandonare una versione ideologizzata<\/em> del quadro degli strumenti macroeconomici disponibili, per abbracciarne una pi\u00f9 laica, e come tale pi\u00f9 disponibile ad un uso pi\u00f9 pragmatico e \u2013 quindi \u2013 anche caratterizzato da margini pi\u00f9 ampi di discrezionalit\u00e0 decisionale. Insomma, il tramonto dell\u2019idea che la politica economica si possa fare mediante l\u2019imposizione di regole rigide e precostituite. Esso avrebbe un significato, ed un effetto politico<\/em> molto pi\u00f9 rilevante. Una volta compiuto questo passo, infatti, occorrerebbe (prima o poi) spiegare all\u2019opinione pubblica per quale ragione sono stati ritenuti accettabili<\/em> tassi di disoccupazione del 10, 15 o del 20% \u2013 quali si registrano da anni in alcuni paesi dell\u2019eurozona \u2013 invece di considerarli quali vere e proprie emergenze sociali<\/em>, tali da giustificare pienamente l\u2019adozione di politiche di quel medesimo segno. Occorrerebbe anche spiegare per quale ragione si sia preferito seguire l\u2019impostazione delle politiche inscritte nei Trattati, o in una loro versione deteriore (come nel caso del trattato del MES), per fronteggiare la crisi finanziaria venuta a maturazione in Grecia nel 2010, imponendo (anche contro l\u2019esplicita volont\u00e0 popolare) ricette che hanno determinato la distruzione della capacit\u00e0 produttiva di quel paese, l\u2019aumento vertiginoso della disoccupazione e della povert\u00e0, la deflazione salariale, la denutrizione infantile e (in certi casi) la morte per fame; per non parlare del disastro sotto il profilo sanitario.<\/p>\n

Il bivio che l\u2019Unione (e l\u2019Eurozona, in particolare) ha di fronte non \u00e8 un passaggio facile, n\u00e9 indolore; non soltanto potrebbe imporle un cambio di paradigma (niente affatto scontato, anzi<\/em>); ma anche perch\u00e9 questo medesimo passaggio la costringe a fare i conti con il suo pi\u00f9 recente passato.<\/p>\n

* Professore associato di diritto amministrativo – Universit\u00e0 di Perugia. Il saggio \u00e8 in corso di pubblicazione nel volume \u201cAndr\u00e0 tutto bene. Confronti a distanza sulla pandemia da Covid-19\u201d, a cura di (F. Randazzo), ed. Libellula, Lecce.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Benedetto Ponti* La pandemia innescata dalla diffusione del Covid-19, e le misure assunte per limitare il contagio, diluirlo nel tempo, al fine di salvare vite umane ed impedire il collasso dei sistemi di assistenza sanitaria, stanno provocando il crollo repentino e profondo del prodotto interno lordo.<\/p>\n

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