{"id":7135,"date":"2020-05-10T10:52:32","date_gmt":"2020-05-10T08:52:32","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7135"},"modified":"2020-05-11T17:54:33","modified_gmt":"2020-05-11T15:54:33","slug":"soft-conditionality-through-soft-law-le-insidie-nascoste-del-pandemic-crisis-support","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/05\/10\/soft-conditionality-through-soft-law-le-insidie-nascoste-del-pandemic-crisis-support\/","title":{"rendered":"Soft-conditionality through soft-law: le insidie nascoste del Pandemic Crisis Support"},"content":{"rendered":"\n

\"\" <\/a>di Marco Dani <\/strong>e Agust\u00edn Jos\u00e9 Men\u00e9ndez<\/strong><\/p>\n

Nella riunione del 8 maggio 2020<\/a>, l\u2019Eurogruppo ha dato il via libera al Pandemic Crisis Support <\/em>(PCS), <\/em>la linea di credito del Meccanismo Europeo di Stabilit\u00e0 (MES) dedicata all\u2019erogazione di prestiti per le spese sanitarie connesse all\u2019epidemia Covid-19 sostenute dagli stati membri appartenenti all\u2019Eurozona. Spetter\u00e0 ora al Board of Governors<\/em> del MES dare seguito a questa dichiarazione politica per rendere disponibile la linea di credito ad inizio giugno.<\/p>\n

La decisione dell\u2019Eurogruppo segue a settimane di dibattito convulso in merito all\u2019effettiva possibilit\u00e0 di sviluppare all\u2019interno del quadro normativo tuttora vigente una linea di credito a condizionalit\u00e0 leggera.<\/em> La lettura incrociata del Trattato MES e del regolamento 472\/2013 induce infatti a ritenere che le condizioni inizialmente stabilite possano rapidamente evolvere nella direzione di una condizionalit\u00e0 ben pi\u00f9 incisiva attraverso un percorso limpidamente scandito dal regolamento 472\/2013. Se, attraverso qualche sforzo interpretativo, si pu\u00f2 ritenere che il vincolo di destinazione alle spese sanitarie soddisfi il requisito della \u201ccondizionalit\u00e0 rigorosa\u201d richiesta dal Trattato MES (artt. 3 e 12, oltre che art. 136(3) TFUE), ben pi\u00f9 difficile \u00e8 sfuggire alla disciplina delle linee di credito precauzionali. Questa stabilisce che, una volta attinte le risorse, lo stato membro sia soggetto a sorveglianza rafforzata da parte della Commissione e della Banca Centrale Europea (BCE) (artt. 2(3) e 3 del regolamento 472\/2013). La sorveglianza rafforzata prevede missioni di verifica periodiche da parte delle stesse istituzioni e, se il quadro economico e finanziario dello stato in questione dovesse deteriorarsi, il Consiglio potrebbe raccomandare l\u2019adozione di un programma di aggiustamento macroeconomico (art. 3(7)). Insomma, non serve essere troppo prevenuti per capire che, in un contesto complessivo di difficolt\u00e0 finanziarie come quello che si sta gradualmente delineando, non appena le regole fiscali europee saranno riattivate il margine di manovra degli stati diverr\u00e0 estremamente ridotto, cosicch\u00e9 per essi sar\u00e0 estremamente difficile non finire sotto un programma di aggiustamento macroeconomico.<\/p>\n

La fondatezza di questa ricostruzione \u00e8 emersa pienamente alla vigilia dell\u2019incontro dell\u2019Eurogruppo, quando i Commissari Gentiloni e Dombrovskis<\/a> hanno sentito il bisogno di precisare le modalit\u00e0 di applicazione del regolamento 472\/2013 in relazione al PCS. I Commissari hanno affermato che la nuova linea di credito si svilupper\u00e0 interamente all\u2019interno del quadro normativo vigente. Tuttavia, in via eccezionale e temporanea, la Commissione si impegna a non applicare o, alternativamente, a dare una interpretazione benevola a tutte le norme pi\u00f9 insidiose del regolamento in questione. Ci sar\u00e0 quindi sorveglianza rafforzata, ma solamente al fine di verificare il rispetto del vincolo di destinazione alle spese sanitarie dirette e indirette (concetto quest\u2019ultimo che con tutta probabilit\u00e0 dar\u00e0 luogo a significative divergenze interpretative). Non vi saranno per\u00f2 missioni ispettive delle istituzioni, n\u00e9 vi saranno raccomandazioni del Consiglio ex art. 3(7). Esclusa \u00e8 anche la possibilit\u00e0 di trasformare il memorandum of understanding <\/em>iniziale in un programma di aggiustamento macroeconomico, cos\u00ec come esclusa \u00e8 la possibilit\u00e0 di richiedere misure correttive durante la sorveglianza successiva al programma.<\/p>\n

Tutto risolto quindi? Non proprio. Se infatti nella sostanza la lettera dei Commissari si muove nella direzione giusta (o, almeno, nella direzione auspicata dai fautori del PCS), non altrettanto si pu\u00f2 dire per le forme da essi scelte. Probabilmente \u00e8 il caso di ribadirlo, ma n\u00e9 la lettera dei Commissari n\u00e9 le conclusioni dell\u2019Eurogruppo sono fonti del diritto dotate di valore vincolante. Siamo infatti di fronte ad impegni di natura squisitamente politica che sarebbe preferibile convertire in un atto normativo di identico contenuto. Invece di percorrere quella che tuttora appare come la via maestra, la Commissione e l\u2019Eurogruppo hanno preferito invece procedere lungo la pi\u00f9 incerta strada del soft-law.<\/em> Si badi, per le istituzioni europee (e non solo) il ricorso a questi strumenti \u00e8 tutt\u2019altro che una novit\u00e0. Il celeberrimo programma Outright Monetary Transactions (OMT) <\/em>della BCE \u00e8 contenuto in un comunicato stampa<\/a>. La sospensione (in realt\u00e0, l\u2019allentamento) della disciplina degli aiuti di stato \u00e8 contenuta in una comunicazione<\/a>. Insomma, per le istituzioni europee \u00e8 piuttosto normale procedere con strumenti di natura giuridicamente non vincolante che, in fin dei conti, hanno la funzione di precisare in che modo si eserciteranno i poteri discrezionali ad esse formalmente attribuiti. Tutto questo regge fino a che gli impegni sono mantenuti dall\u2019istituzione in questione e fino a che tutte le altre istituzioni (europee e non) si ritengono soddisfatte da questo modus procedendi<\/em>. Detto in altre parole, la forza del soft-law<\/em> dipende da un hard institutional commitment<\/em>.<\/p>\n

Nel caso del PCS il ricorso al soft-law<\/em> suscita almeno due ordini di preoccupazioni. La prima riguarda il fatto che i controinteressati all\u2019erogazione di un prestito MES non sono solo le istituzioni europee che si sono subito congratulate per il risultato conseguito dall\u2019Eurogruppo, ma anche attori che potrebbero non vedere di buon occhio un\u2019assistenza finanziaria a condizioni cos\u00ec vantaggiose. Stiamo pensando in particolare al Bundestag, che in base alla legislazione di attuazione del Trattato MES<\/a> nell\u2019ordinamento costituzionale tedesco, \u00e8 chiamato all\u2019approvazione di ogni singolo esborso del MES. Inoltre, non \u00e8 difficile immaginare, a maggior ragione dopo il successo recentemente conseguito nel caso Weiss<\/em><\/a>, che l\u2019eventuale approvazione del Bundestag potrebbe essere impugnata di fronte al Tribunale costituzionale federale tedesco dagli stessi ricorrenti che da anni sono impegnati in una lotta senza quartiere a difesa di una lettura rigorista dei trattati europei. A quel punto, siamo sicuri che la sterilizzazione del regolamento 472\/2013 per via di soft-law<\/em> reggerebbe al vaglio occhiuto dei giudici costituzionali tedeschi? La questione \u00e8 tutt\u2019altro che teorica ed \u00e8 facile immaginare che il PCS potrebbe deflagrare miseramente qualora lo si interpretasse anche come condizione abilitante all\u2019accesso al programma OMT.<\/p>\n

La seconda preoccupazione riguarda la dimensione temporale del finanziamento in discussione. L\u2019Eurogruppo ha fissato ad un massimo di dieci anni la scadenza massima dei prestiti erogati dal PCS. Per i tempi della politica, dieci anni sono un\u2019eternit\u00e0 e, in una situazione volatile come quella attuale, non \u00e8 azzardato prevedere che gli orientamenti delle istituzioni europee e degli altri governi nazionali possano nel frattempo mutare. Se questo dovesse accadere, siamo sicuri che un impegno politico che oggi ci appare sostenuto da un consenso granitico resisterebbe alla prova del tempo e dei nuovi equilibri politici? Il compromesso raggiunto dall\u2019Eurogruppo \u00e8 in larga parte il prodotto delle forti emozioni suscitate dalla crisi Covid-19 e dall\u2019impatto fortemente asimmetrico di quest\u2019ultima. Non pare per nulla scontato, tuttavia, che l\u2019accordo raggiunto sia destinato a reggere superata la fase acuta della crisi, quando un ben pi\u00f9 massiccio intervento dell\u2019Unione si render\u00e0 per molti stati indispensabile.<\/p>\n

Insomma, affidarsi alla tenuta del soft-law<\/em> significa rinunciare alla sicurezza giuridica e, in fin dei conti, rimanere in balia dell\u2019altrui benevolenza. Per questo si pu\u00f2 dire che con i loro impegni politici la Commissione e l\u2019Eurogruppo siano giunti solo a met\u00e0 del guado. Per fugare i dubbi residui meglio sarebbe uscire dalle ambiguit\u00e0 del soft-law <\/em>ed imboccare la via maestra, ovvero trasporre in un regolamento i contenuti della lettera dei Commissari. Non sembra una strada accidentata, poich\u00e9 per sospendere ad hoc <\/em>il regolamento 472\/2013 \u00e8 sufficiente adottare un regolamento fondato sulla sua stessa base giuridica (l\u2019art. 121(6) TFUE), che prevede il ricorso alla procedura legislativa ordinaria (approvazione di Parlamento europeo e del Consiglio a maggioranza qualificata). \u00c9 una strada gi\u00e0 percorsa tantissime volte nella storia dell\u2019integrazione europea, assolutamente spedita se c\u2019\u00e8 (come sembra) largo consenso nel Consiglio. L\u2019iniziativa legislativa \u00e8 prerogativa della Commissione (art. 17(2) TUE) e il Parlamento europeo la pu\u00f2 sollecitare (art. 225 TFUE): Gentiloni e Sassoli, cosa aspettate?<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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