{"id":7148,"date":"2020-05-12T09:31:59","date_gmt":"2020-05-12T07:31:59","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7148"},"modified":"2020-05-12T09:32:00","modified_gmt":"2020-05-12T07:32:00","slug":"la-crisi-coronavirus-come-problema-di-geografia-amministrativa","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/05\/12\/la-crisi-coronavirus-come-problema-di-geografia-amministrativa\/","title":{"rendered":"La crisi coronavirus come problema di geografia amministrativa"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di Enrico Carloni<\/strong><\/p>\n

Sin dall\u2019emergere della crisi \u201cCovid-19\u201d il sistema istituzionale italiano ha tentato, con esiti non sempre pienamente soddisfacenti anche tenendo conto delle difficolt\u00e0 del momento, di governare la pandemia operando su una scala di tipo regionale.<\/p>\n

1. L\u2019approccio nazionale si \u00e8 sempre confrontato con un assetto di competenze (anzitutto in campo sanitario), ma prima ancora di organizzazioni e di protagonismi, di taglia regionale: se escludiamo la prima fase emergenziale in cui \u00e8 stato operato un approccio per \u201czone rosse\u201d di dimensione sub-regionale (possiamo dire, \u201cdi area vasta\u201d) o comunale, a partire dal decreto che sancisce la \u201cmaturit\u00e0\u201d dell\u2019emergenza la questioni viene posta essenzialmente in termini di un intervento che muove da \u201cmattoni\u201d di dimensione regionale. In questo senso, per quanto si discuta molto dell\u2019adeguatezza dei maggiori enti territoriali e si avvertano quindi sollecitazioni nel senso di un ridimensionamento del ruolo delle regioni nel campo sanitario, o si rivendichi da altra angolazione il rafforzamento dei meccanismi di \u201csuperiorit\u00e0\u201d statale, si pu\u00f2 dire che la crisi che stiamo vivendo ha portato con s\u00e9 uno straordinario rafforzamento delle regioni: un rafforzamento che \u00e8 avvenuto anzitutto a scapito degli altri enti territoriali, sostanzialmente assenti nel dibattito pubblico anche se prendiamo a riferimento potenziali protagonisti quali i sindaci (e gli enti) metropolitani. Sono i \u201cgovernatori\u201d a disporre di poteri di ordinanza che li pongono in condizione di contribuire alla costruzione del diritto dell\u2019emergenza che regola questo periodo, \u00e8 la conferenza Stato-regioni il luogo privilegiato (e sostanzialmente unico) di mediazione delle decisioni assunte altrimenti \u201cin solitaria\u201d dal Presidente del Consiglio. Senza voler operare un giudizio al riguardo, mi pare si possa prendere le mosse da questa constatazione: le regioni sono al centro della crisi-Covid-19 e della sua gestione, seconde sole al Governo ed al Presidente del Consiglio e comunque insieme a questi.<\/p>\n

2. Le regioni hanno contribuito a determinare il contesto in cui la pandemia ha potuto variamente propagarsi, definendo i caratteri dei sistemi sanitari come nel caso molto commentato della destrutturazione della rete territoriale di assistenza nel sistema \u201cospedalocentrico\u201d della Lombardia, o come nel caso ben diverso del Veneto solo restando alle regioni in cui si sono manifestati i primi focolai conosciuti dell\u2019epidemia. Le regioni hanno contribuito a gestire la prima fase emergenziale giunta a teorico compimento con l\u2019avvio della \u201cfase 2\u201d, sia in termini di adeguamento organizzativo e risposta dei servizi sanitari (auspicabilmente, ma non sempre: le scelte di tracciamento massivo, la predisposizione di centri-covid, la definizione di protocolli di risposta negli ospedali, la fornitura di sistemi di protezione individuale), sia in termini di governo del lockdown<\/em>. Da questo punto di vista, le ordinanze dei presidenti delle regioni si sono inserite in un \u201cdisegno\u201d non privo di criticit\u00e0, operando a volte in termini pi\u00f9 restrittivi a volte in termini di alleggerimento: ne \u00e8 risultato un quadro a volte caotico, che solo progressivamente \u00e8 risultato leggibile pur continuando a presentare soluzioni controverse. Ne sono state esemplificative, in modo marcato, le ordinanze regionali che hanno disposto limitazioni alla circolazioni di merci e persino di dispositivi sanitari, quelle che hanno previsto condizioni restrittive all\u2019ingresso di persone in base alla provenienza, quelle che hanno limitato ulteriormente le poche libert\u00e0 di movimento ammesse dai decreti statali e, in senso opposto, quelle che hanno permesso l\u2019esercizio di attivit\u00e0 economiche altrimenti vietate, hanno introdotto nuove \u201cgiustificazioni\u201d per gli spostamenti, fino alla pi\u00f9 recente ordinanza della regione Calabria recentemente contestata dal Governo che ha previsto forme altrimenti vietate di apertura di esercizi commerciali. Una differenziazione emergenziale, in sintesi, tanto in aumento quanto in riduzione, che non \u00e8 venuta meno neppure nell\u2019avvio della \u201cfase 2\u201d.<\/p>\n

3. D\u2019altra parte, \u00e8 stato il Governo nazionale a costruire un sistema \u201cregionalizzato\u201d di gestione dell\u2019emergenza: \u00e8 su base regionale che i dati sono raccolti, aggregati e comunicati; i provvedimenti hanno assunto le regioni come ambito \u201celementare\u201d di ragionamento; i poteri emergenziali sono stati attribuiti o confermati alle regioni; le regioni sono state individuate come limiti \u201cnaturali\u201d per l\u2019esercizio da parte dei cittadini di una serie di diritti e questo soprattutto nella c.d. \u201cfase 2\u201d, nella quale sfuma l\u2019attenzione al contenimento dei movimenti su base comunale e l\u2019attenzione si focalizza di converso ai quelli su base regionale. Tutto questo approccio dimostra la \u201cforza\u201d della regione, non solo in quanto istituzione, ma gi\u00e0 prima come \u201cunit\u00e0 di misura\u201d, criterio naturale entro il quale incanalare il ragionamento che guida le politiche di governo dell\u2019emergenza, fulcro delle riflessioni che pure dovrebbero articolarsi pi\u00f9 ampiamente seguendo il principio di sussidiariet\u00e0 alla ricerca del livello di esercizio pi\u00f9 adeguato. La regione viene assunta a \u201cmetro\u201d anche in termini semplicemente concettuali, ed \u00e8 sempre su base regionali che si muovono critiche e plausi al Governo nel discettare sulla differenziazione possibile ma non attuata: l\u2019Umbria non \u00e8 la Lombardia, per sintetizzare il discorso. L\u2019utilizzo di questo metro \u00e8 stato tanto ricorrente quanto naturale, da parte del Governo e di tutto il sistema istituzionale, nel dibattito politico come in quello pubblico: non \u00e8 dunque un limite, se di limite si pu\u00f2 trattare, dell\u2019esecutivo, ma di tutta la cultura politica italiana che ha evidentemente rimosso la possibilit\u00e0 di articolare il discorso anche sulla base di una griglia geografica diversa, forse pi\u00f9 adeguata a gestire la prima emergenza e forse meglio in grado di fornire risposte corrette nella seconda.<\/p>\n

4. Che la crisi-covid richiedesse di essere gestita su una scala pi\u00f9 piccola, pi\u00f9 idonea ad assicurare risposte territoriali di prossimit\u00e0, lo si era intravisto nella primissima fase della crisi, con la predisposizione di \u201czone rosse\u201d di taglia provinciale o sub-provinciale. \u00c8 su base provinciale che si sviluppano i \u201cfocolai\u201d e la tendenza a sviluppare una risposta regionale finisce per essere eccessiva (se orientata alla chiusura in tutta la regione), o inadeguata (se non abbastanza restrittiva nell\u2019area vasta di riferimento). La stessa vicenda esemplare, lombarda, mostra come la dimensione regionale sia inadeguata, non solo per difetto rispetto ad una emergenza che \u00e8 nazionale, ma anche per eccesso rispetto a problemi che richiedono se non strategie quantomeno risposte di maggiore prossimit\u00e0: un regionalismo-centralistico, quello della Lombardia, che mostra tutti i limiti di un modello territoriale che tende a concentrarsi su una dimensione de-territorializzata, di nuovo centro in periferia, slegato da un tessuto amministrativo diffuso sulle aree vaste che compongono il territorio regionale. Le politiche territoriali, anche di tipo sanitario, si articolano in termini organizzativi naturalmente, e storicamente, su una taglia di area vasta: non pare un caso che le risposte pi\u00f9 efficienti (in termini di dati assoluti e percentuali) alla crisi siano state date dalle regioni pi\u00f9 piccole (Umbria, Molise, Basilicata), sostanzialmente grandi province (in termini dimensionali) piuttosto che regioni. Anche il confronto tra Valle d\u2019Aosta e Piemonte, con la prima caratterizzata da un indice r0 in evidente miglioramento dopo una prima fase di criticit\u00e0, sembra confermare l\u2019utilit\u00e0 di un approccio di prossimit\u00e0 per il quale la circoscrizione comunale \u00e8 troppo piccola ma quella regionale spesso eccessiva. Costringere il discorso su una scala regionale impedisce in sostanza politiche mirate, o le rende comunque pi\u00f9 difficili, con l\u2019effetto di imporre a tutto il territorio regionale un approccio ora troppo restrittivo ora troppo permissivo. I dati prodotti dall\u2019Istat, che continua per un\u2019inerzia di pi\u00f9 lungo periodo a raccogliere e presentare i dati su base provinciale, consentono di cogliere la dimensione provinciale della crisi-covid, che pure si avverte a volte bene gi\u00e0 leggendo le cronache: il bergamasco, il bresciano, il lodigiano, l\u2019area di Pesaro e di Parma, la provincia di Rimini e di Padova… Esemplare nel mostrare l\u2019utilit\u00e0 di una riflessione su base provinciale \u00e8 la quasi-parallela esperienza francese, dove il dipartimento \u00e8 individuato come \u201cmetro\u201d di riferimento per le politiche di contenimento e, soprattutto, per quelle de-confinamento (\u00abd\u00e9confinement<\/em>\u00bb). In Italia l\u2019abolizione delle province, in parte naufragata sul versante istituzionale, sembra oramai penetrata nelle coscienze ad un livello tale che diviene difficile anche solo pensare ad una dimensione provinciale, quasi che l\u2019abolizione non sia riuscita ad eliminare l\u2019ente ma abbia eliminato il concetto.<\/p>\n

5. La costruzione delle politiche su scala regionale finisce per indebolire anche un diverso criterio di articolazione che avrebbe trovato nei diversi enti di area vasta un ben diverso sviluppo. Il riferimento \u00e8 alla dimensione urbana o \u201cnon urbana\u201d del problema, e quindi la rilevanza delle citt\u00e0 metropolitane o delle province non metropolitane come \u201cperimetro\u201d entro il quale sviluppare una risposta ed una politica di governo dei fenomeni (i trasporti, ad esempio) e della crisi. La qual cosa sar\u00e0 tanto pi\u00f9 decisiva nella fase 2: se la chiusura pu\u00f2 permettersi di trattare in modo uguale situazioni diverse, questo non \u00e8 pi\u00f9 possibile nella fase di riapertura. Basti pensare, intuitivamente, al problema enorme che pongono i trasporti, \u201curbani\u201d ed extraurbani, nelle citt\u00e0 metropolitane rispetto a quanto avviene nelle province in cui il tessuto economico-sociale, o semplicemente l\u2019edificato, \u00e8 meno denso. Il ruolo ridotto che ne discende per gli enti istituzionalmente preposti al governo delle questioni metropolitane (le \u201ccitt\u00e0 metropolitane\u201d) risente di questa scelta, ma forse si lega anche alla strutturale inadeguatezza delle citt\u00e0 metropolitane quali enti di reale governo dei principali fenomeni metropolitani. \u00a0Di nuovo, anzitutto, per un problema di geografia amministrativa: come dimostra bene il caso di Milano, dato che tendenzialmente non vi \u00e8 corrispondenza tra servizi metropolitani, conurbazioni, flussi e relazioni urbane, e circoscrizione \u201cex provinciale\u201d in cui si articola la citt\u00e0 metropolitana.<\/p>\n

6. La crisi-covid-19, con la risposta emergenziale che definisce gi\u00e0 dal livello statale confini regionali, porta con s\u00e9 un inspessimento di barriere (tra territori) che sin qui hanno avuto una rilevanza minima, non troppo dissimile da quella che caratterizza altri confini tra circoscrizioni amministrative. La ragnatela dei limes<\/em> amministrativi nella quale siamo immersi \u00e8 frequentemente percepita ma risulta di norma poco significativa nella nostra vita quotidiana: di colpo alcuni di questi confini si irrobustiscono e creano una separazione, che interrompe il flusso dei rapporti sociali, le dinamiche economiche, le relazioni affettive. Cos\u00ec la crisi produce una distanza prima sconosciuta, e ci riporta un\u2019immagine frammentata del Paese e con questo l\u2019eco dimenticata di dogane, gabellieri e passatori. L\u2019ambizione delle regioni al farsi piccoli-Stati, che a livello politico esalta i poteri dei governatori, si ritrova nell\u2019idea statale di consentire una chiusura dei confini regionali allo \u201cstraniero\u201d: per quanto un limite alla circolazione delle persone ed al loro spostamento tra territori sia giustificato dalla pandemia, meno ragionevole \u00e8 questo ingabbiamento della libert\u00e0 di movimento dentro i confini regionali. Questo anzitutto perch\u00e9, come spiegava anni addietro con pagine illuminanti Lucio Gambi, specie in quelle scritte con Francesco Merloni, i confini regionali risentono dei limiti propri di gran parte dei confini amministrativi, e cio\u00e8 non corrispondono alle effettive dinamiche economiche e sociali che si sviluppano spesso non grazie, ma nonostante, la mappa amministrativa del Paese. Lo vediamo bene ora, con cesure pi\u00f9 profonde che vengono tracciate ad interrompere (o mantenere interrotte, mentre altrove ripartono) relazioni sociali, prima ancora che economiche, in virt\u00f9 di confini regionali che dividono in due conurbazioni in continuit\u00e0, spezzano vallate, allontanano citt\u00e0 sin qui in stretta comunicazione.<\/p>\n

7. Nell\u2019emergenza \u00e8 all\u2019opera il silenzioso potere delle mappe, modulate su una scala \u201cnecessariamente regionale\u201d, che incide sulla nostra capacit\u00e0 di interpretare i fenomeni e sviluppare strategie di risposta ai problemi che abbiamo di fronte. La crisi impone dunque, riprendendo l\u2019espressione di Carl Ritter, una \u201cdittatura cartografica\u201d: col che da Lesina ci si potr\u00e0 spostare a Santa Maria di Leuca, a quasi quattrocento chilometri di distanza, ma non percorrere i venti chilometri che separano da Termoli, o da Mantova diventer\u00e0 irraggiungibile Verona ma non Chiasso. O, venendo a riferimenti per me pi\u00f9 vicini, da Monterchi si potr\u00e0 raggiungere la Versilia per fare jogging ma non andare a trovare un parente a Citerna, che la domina ad un chilometro di distanza in linea d\u2019aria. Tacendo del caso-limite di C\u00e0 Raffaello, frazione del comune toscano di Badia Tedalda, \u201cisola\u201d amministrativa immersa nella regione Emilia Romagna. Viene da alcuni comuni di confine l\u2019idea di impostare la riflessione su una logica diversa, di tipo provinciale, consentendo spostamenti tra province confinanti, a dimostrare la possibilit\u00e0 (e invero la razionalit\u00e0) di un diverso approccio nel governo dell\u2019emergenza. Un diverso approccio che passa, appunto, per la scelta di ragionare sulla base di una diversa geografia amministrativa, rispetto a quella a-una-dimensione (regionale) che ci sta accompagnando, e stringendo, in questa crisi.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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