{"id":7174,"date":"2020-05-27T09:51:25","date_gmt":"2020-05-27T07:51:25","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7174"},"modified":"2020-05-27T09:51:27","modified_gmt":"2020-05-27T07:51:27","slug":"rispondendo-a-chiti-i-nodi-critici-dopo-la-pandemia-verso-un-diritto-amministrativo-sociale","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/05\/27\/rispondendo-a-chiti-i-nodi-critici-dopo-la-pandemia-verso-un-diritto-amministrativo-sociale\/","title":{"rendered":"Rispondendo a Chiti: i \u201cnodi critici\u201d dopo la Pandemia, verso un diritto amministrativo \u201csociale\u201d?"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di Dario Bevilacqua<\/strong><\/p>\n

Le risposte agli interessanti spunti problematici evidenziati da Edoardo Chiti non possono che portare ad altri quesiti, a nodi ancor pi\u00f9 complessi e a ulteriori problemi. Le sfide che attendono il diritto amministrativo sono quindi ancora aperte e la strada da percorrere tutt\u2019altro che semplice. Tuttavia, \u00e8 necessario e utile provare a ragionare su questi problemi, per individuare percorsi futuri.\u00a0Tutti i temi toccati dall\u2019autore (punto di vista; autorit\u00e0; limiti ai poteri privati; complessit\u00e0 del diritto amministrativo e questioni ecologiche) e il loro sviluppo futuro possono essere letti e interpretati secondo una particolare visione del diritto amministrativo, che qui si vuole richiamare e sostenere: quella del diritto amministrativo cosiddetto \u201csociale\u201d.<\/p>\n

1. Il diritto amministrativo e le sue anime<\/em>. Come \u00e8 stato ricordato da Sabino Cassese alcuni anni fa, il potere pubblico si \u00e8 storicamente sviluppato su tre anime: una autoritaria, una liberale, una sociale. In questo breve commento, si vuole insistere su quest\u2019ultima, provando a suggerire che in questa precisa fase storica il diritto amministrativo \u201csociale\u201d dovrebbe prendere il sopravvento, fornendo gli strumenti giuridici affinch\u00e9 i poteri pubblici, attraverso un intervento \u2013 maggiore e migliore \u2013 nella societ\u00e0, divengano creatori di benessere diffuso e di equit\u00e0.<\/p>\n

Con riferimento alle tre componenti del diritto amministrativo appena richiamate, si nota, ancora con Cassese, che originariamente il diritto amministrativo serve al potere pubblico come \u201cmacchina dell\u2019obbedienza\u201d, per dare attuazione alla struttura di governo con la massima efficacia. In questo primo polo, prevale il diritto amministrativo speciale, derogatorio, unilaterale, privilegiato, perch\u00e9 esso deve imporsi alla collettivit\u00e0. Si tratta di quella componente autoritaria che, come \u00e8 stato correttamente osservato da Edoardo Chiti, inevitabilmente riguadagner\u00e0 spazio in nome della sicurezza, divenuta prioritaria per via dell\u2019emergenza del Covid-19. Con allegati una serie di rischi da non sottovalutare.<\/p>\n

Un secondo polo, che abbiamo visto svilupparsi esponenzialmente e su scala mondiale negli ultimi trent\u2019anni, opera \u201cex parte civis<\/em>\u201d e detta i limiti del potere pubblico, ispirando la giustizia amministrativa, obbligando l\u2019amministrazione a rispettare il principio di trasparenza e a motivare le sue decisioni. Il pubblico arretra, lasciando spazio ai privati e alla concorrenza tra essi. Si tratta della componente liberale del diritto amministrativo. Essa, proprio in questi decenni di maggiore affermazione, ha mostrato alcuni limiti, esponendosi a numerose e penetranti critiche, perch\u00e9 in troppe circostanze i maggiori margini di manovra e le maggiori libert\u00e0 concesse ai poteri privati non sono stati in grado di produrre il benessere diffuso promesso; e troppo spesso vi sono stati costi sociali particolarmente elevati che la collettivit\u00e0 ha dovuto pagare (l\u2019inquinamento, su tutti).<\/p>\n

Infine, il terzo polo, usando uno strumentario simile a quello del diritto amministrativo dell\u2019autorit\u00e0, mira a permettere alla societ\u00e0 di realizzare i suoi fini collettivi, prevalendo nei confronti di singoli privati. In questo caso la supremazia amministrativa \u00e8 al servizio di interessi collettivi, non degli interessi di un re, di una casta, di una classe, di un regime, di una \u201c\u00e9lite<\/em>\u201d. \u00c8 la componente storica socialista che fa sentire il suo peso e che scambia la limitazione di alcune libert\u00e0 economiche con una maggiore equit\u00e0 e con una diffusione maggiore del benessere collettivo.<\/p>\n

Alcuni nodi critici che la pandemia del Covid-19 ha fatto esplodere sono legati proprio al malfunzionamento della componente liberale e alla mancanza di un\u2019efficace componente sociale all\u2019interno dei poteri pubblici: il virus si trasmette agli umani (per via di una zoonosi, ossia una malattia animale che infetta anche le persone) a causa di controlli troppo permissivi e poco efficienti su operatori privati; i sistemi sanitari di molte nazioni sono entrati in crisi perch\u00e9 privi di fondi e risorse, che gli Stati hanno tagliato, per ridurre la spesa pubblica; una delle cause della maggiore diffusione in alcune zone sembra (la questione non \u00e8 certa, ancorch\u00e9 probabile) essere dovuta all\u2019inquinamento e alla perdita di biodiversit\u00e0, dovute a una scarsa attenzione (e regolazione) da parte dei poteri pubblici nei confronti delle attivit\u00e0 economiche pi\u00f9 inquinanti; numerosi altri focolai potrebbero esplodere nel breve o medio periodo a causa di settori produttivi troppo poco regolati e sottoposti a limiti e restrizioni per favorirne lo sviluppo (su tutti quello dell\u2019agricoltura industriale e degli allevamenti intensivi).<\/p>\n

Di qui, a fronte di questi e altri insuccessi del modello liberale, si profila uno sviluppo della componente autoritaria \u2013 non a caso rispecchiata, a livello politico, dalla crescita di movimenti nazionalisti e sovranisti \u2013, di quell\u2019amministrazione come autorit\u00e0 che rischia di non limitarsi alla stretta necessit\u00e0 di garantire sicurezza, favorendo un ritorno al passato.<\/p>\n

Per tali ragioni, si invoca invece una risposta diversa, alternativa a quella autoritaria e bilanciata \u2013 ma anche contrapposta in alcuni casi \u2013 a quella liberale, fondata sul rafforzamento dell\u2019amministrazione pubblica come cura di interessi e beni sociali che pi\u00f9 di altri necessitano di un intervento pubblico, anche a discapito di altri, concorrenti. Un diritto amministrativo, quindi, che non \u00e8 solo limite ai poteri pubblici a favore delle libert\u00e0 private, ma anche e soprattutto limite ai poteri privati a favore di interessi, aspettative e necessit\u00e0 collettive e generalmente diffuse.<\/p>\n

2. Tutela degli interessi cosiddetti sociali e democraticit\u00e0<\/em>. Gli interessi sociali, a dispetto della loro natura generale, appaiono \u2013 e sono perci\u00f2 definiti \u2013 deboli o sotto-protetti perch\u00e9 bisognosi di una tutela pubblica maggiormente incisiva rispetto alle libert\u00e0 economiche. Il godimento di beni giuridici quali un ambiente sano, un\u2019elevata tutela della salute, condizioni dignitose di lavoro, ecc. ha bisogno di norme e strutture amministrative con poteri regolatori incisivi ed efficaci, che impongano restrizioni e divieti, che svolgano attivit\u00e0 ispettive e di controllo, che irroghino sanzioni, che mettano in pratica incentivi, che redistribuiscano la ricchezza. Si tratta quindi di diritti e interessi che non possono essere lasciati alle negoziazioni tra privati, che il mercato non riesce a sviluppare \u2013 o anche solo a proteggere \u2013 tramite i propri meccanismi di funzionamento, ma che necessitano di interventi regolatori di natura pubblicistica.<\/p>\n

Tuttavia, perch\u00e9 l\u2019amministrazione pubblica possa limitare le nostre libert\u00e0 per aumentare il nostro benessere, essa deve necessariamente essere democratica, deve cio\u00e8 riuscire a fare propri i voleri collettivi, a dare voce alle \u201cforze plurali\u201d che si muovono nella societ\u00e0 \u2013 per usare un\u2019espressione usata da Paolo Grossi \u2013 a tradurre la pluralit\u00e0 di valori, interessi e opinioni che compongono la Geselleschaft<\/em>, non solo a livello nazionale, ma mondiale. Su questo punto, ovviamente, la questione \u00e8 ancora aperta e problematica perch\u00e9 la nostra democrazia si rivela ancora immatura, insufficiente o condizionata da fenomeni di perversione come il populismo. Ed \u00e8 ancor pi\u00f9 complesso assicurare un sistema di governance<\/em> democratico in una dimensione estesa e complessa come quella mondiale.<\/p>\n

3. La complessit\u00e0 del diritto amministrativo e la global governance<\/em>. In tema di complessit\u00e0 dell\u2019attuale diritto amministrativo, cui fa riferimento Chiti, si deve notare che i limiti e le lacune che ancora caratterizzano la regolazione ultra-nazionale in numerosi settori dimostrano la presenza di un deficit<\/em> democratico che si riferisce sia alla costituzione del potere del corpo politico deliberante, sia alle tecniche di governo. A riguardo, occorre precisare che bench\u00e9 la disciplina extra-nazionale incrementi alcune garanzie in ambito domestico e la componente liberale e garantistica dei poteri pubblici abbia raggiunto uno stadio avanzato proprio in tale ambito, lo stesso non pu\u00f2 dirsi per la componente strettamente democratica e rappresentativa degli interessi generali, diminuita da una catena di comando complessa e frammentata, dall\u2019assenza di pluralismo e dalla scarsit\u00e0 di strumenti e garanzie di trasparenza e accountability<\/em>. La regolazione pubblica attuale \u00e8 ancora alla ricerca di un equilibrio tra garanzie procedurali e rappresentativit\u00e0, tra poteri neutri e poteri politici, tra le esigenze di libert\u00e0 e quelle di giustizia ed equit\u00e0.<\/p>\n

Questa \u00e8 una delle sfide principali del diritto amministrativo del futuro e anche della sua scienza: individuare gli strumenti giuridici pi\u00f9 adatti per far funzionare con efficienza ed efficacia, ma mantenendo garanzie procedurali, rappresentativit\u00e0 degli interessi e perseguimento dei fini collettivi, una regolazione pubblica intrusiva e con molti poteri. E del resto l\u2019una \u00e8 determinante per l\u2019altra: senza le garanzie di democraticit\u00e0 e rappresentativit\u00e0 non si pu\u00f2 avere una regolazione pubblica che sia, al tempo stesso, dotata di poteri estesi ed incisivi e votata alla cura degli interessi sociali e pi\u00f9 deboli.<\/p>\n

4. Il Green New Deal e il diritto amministrativo sociale<\/em>. Un discorso analogo va fatto per ci\u00f2 che concerne l\u2019ambiente e il cosiddetto Green New Deal<\/em>, richiamati nell\u2019ultimo \u201cnodo\u201d da Edoardo Chiti: le politiche pubbliche in tale ambito devono pervenire a un cambio di paradigma in cui la tutela dell\u2019ambiente deve essere in grado di porre nuovi e ulteriori sacrifici alle libert\u00e0 economiche in nome di una maggiore tutela della salute umana, vegetale e animale. Anche in questo caso, nondimeno, le misure che ne scaturiranno dovranno per\u00f2 essere il risultato di un consenso diffuso ed esteso su scala mondiale.<\/p>\n

Di qui, emergono ulteriori problemi di democraticit\u00e0 e di rappresentativit\u00e0 di tali scelte, che vanno a incrementare le sfide per i policy-maker<\/em>, per gli studiosi e per i cittadini che si dovranno confrontarsi con questi temi nel breve o medio periodo.<\/p>\n

5. Il diritto amministrativo \u201csociale\u201d e il costituzionalismo globale<\/em>. L\u2019affermazione e lo sviluppo di un \u201cnuovo\u201d diritto amministrativo sociale passano sempre attraverso gli strumenti, i meccanismi e le strutture dello stesso diritto amministrativo e del diritto pubblico.<\/p>\n

In questo senso, un percorso possibile \u2013 al fine di superare l\u2019impasse<\/em> che riguarda al tempo stesso equit\u00e0 e democraticit\u00e0 \u2013 si fonda sui principi, sulle garanzie procedurali e sugli istituti fondamentali del diritto amministrativo, condivisi dagli Stati e dalle organizzazioni internazionali e modellati e adattati alle esigenze della modernit\u00e0 e ai nuovi contesti ultra-statali. Come gi\u00e0 avviene \u2013 non senza problemi, a dire il vero \u2013 in ambito europeo.<\/p>\n

Tali principi, garanzie e istituti, consentendo una critica e una dialettica rispetto al diritto positivamente determinato, possono \u2013 in tale momento storico \u2013 essere gli agenti e i fautori di un \u00abcostituzionalismo senza Stato\u00bb: un nuovo costituzionalismo di rilevanza globale in grado di comporre le ragioni universali con quelle locali e organizzare, limitare e giustificare in modo adeguato l\u2019esercizio di poteri pubblici al di l\u00e0 dei confini statali, sacrificando alcuni interessi a vantaggio di altri, che oggi appaiono quanto mai prioritari. Un costituzionalismo, quindi, che ponga al centro un benessere equilibrato fondato sulla solidariet\u00e0, sulla redistribuzione della ricchezza, sul rispetto dei diritti umani e su una visione ecologica dominante e che quindi preveda un contributo importante e determinante da parte del pubblico, nei confronti dei privati.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Dario Bevilacqua Le risposte agli interessanti spunti problematici evidenziati da Edoardo Chiti non possono che portare ad altri quesiti, a nodi ancor pi\u00f9 complessi e a ulteriori problemi. Le sfide che attendono il diritto amministrativo sono quindi ancora aperte e la strada da percorrere tutt\u2019altro che semplice.<\/p>\n

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