{"id":7186,"date":"2020-06-01T19:56:27","date_gmt":"2020-06-01T17:56:27","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7186"},"modified":"2020-06-01T19:56:29","modified_gmt":"2020-06-01T17:56:29","slug":"societa-ed-istituzioni-dopo-la-pandemia-in-dialogo-con-edoardo-chiti","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/06\/01\/societa-ed-istituzioni-dopo-la-pandemia-in-dialogo-con-edoardo-chiti\/","title":{"rendered":"Societ\u00e0 ed istituzioni dopo la pandemia: in dialogo con Edoardo Chiti"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di\u00a0Francesco Manganaro*<\/strong><\/p>\n

La discussione sollecitata da Edoardo Chiti prende spunto dal fatto che \u201cla pandemia sia un fenomeno che avvia dei processi di trasformazione non transitori\u201d. Il punto \u00e8 se e quali effetti permanenti la vicenda attuale insegna al nostro stile di vita e, per quanto pi\u00f9 interessa in questa sede, alle istituzioni pubbliche ed al suo diritto. Prover\u00f2 ad enucleare in maniera sintetica alcuni snodi fondamentali \u2013 tra i tanti possibili –\u00a0 che la discussione giuridica in questi tempi non potr\u00e0 eludere.<\/p>\n

Conflitti interstatali ed infrastatali<\/em><\/p>\n

Ad un primo livello, il virus ha confermato l\u2019idea delle inestricabili connessioni degli eventi in un mondo globalizzato, dall\u2019altra che nonostante vi siano organismi internazionali deputati a porre regole tecniche come l\u2019OMS, ogni Stato nazionale ha adottato proprie disposizioni, confermando, anche in questo caso, quel \u201cdisordine globale\u201d (Zolo) in cui riemerge la sovranit\u00e0 di ogni singolo Stato nazionale.<\/p>\n

Ad un secondo livello, analoga vicenda si \u00e8 verificata nell\u2019ambito di un\u2019organizzazione sovranazionale come l\u2019Unione europea. La crisi epidemica \u2013 ancora pi\u00f9 di quella economica del 2008 \u2013 ha messo in luce, anche a questo livello, la riemersione della sovranit\u00e0 statale con la frantumazione di un\u2019Europa molto diversa da quella che molti di noi negli ultimi cinquant\u2019anni hanno pensato come luogo di crescita comune. Si sono manifestati con sempre maggiore forza gli aspetti critici che pure da lungo tempo vengono segnalati da gran parte degli studiosi delle istituzioni europee: basti pensare alla mancanza di una politica tributaria comune, che consente alle imprese di scegliere il regime fiscale che preferiscono o alla difformit\u00e0 nel rapporto tra debito pubblico e risparmio privato nei singoli Stati, che induce a politiche monetarie differenti ed a drastici controlli sul debito pubblico. La recente sentenza del 5 maggio della Corte costituzionale tedesca che \u201cgiudica\u201d il comportamento della BCE e \u2013 cosa ancora pi\u00f9 grave – la giurisprudenza della Corte di giustizia, \u00e8 la prova di una rinascente difesa di politiche statali che porterebbero alla dissoluzione dell\u2019Unione (Chiti M.P.).<\/p>\n

Ad un terzo livello, il conflitto si \u00e8 manifestato all\u2019interno dei singoli Stati nazionali, come avvenuto nel nostro ordinamento tra Stato, Regioni ed autonomie territoriali. L\u2019effluvio di norme e di commenti su questi temi mi esime da ulteriori approfondimenti. Mi chiedo tuttavia se non sia questa l\u2019occasione propizia per mettere mano ad un auspicato riassetto delle autonomie territoriali (Carloni). E\u2019 uno snodo molto delicato, perch\u00e9 si tratta di garantire insieme unit\u00e0 nazionale ed autonomie. E\u2019 facile ora rilevare la debolezza del sistema sanitario nazionale e le diseguaglianze territoriali, auspicando una pi\u00f9 ampia gestione statale. Ma non si dimentichi che l\u2019esperienza del commissariamento della sanit\u00e0 nelle Regioni del Mezzogiorno non ha sortito \u2013 per usare un eufemismo \u2013 risultati apprezzabili, aumentando i costi senza migliorare i servizi. In materia sanitaria bisognerebbe inoltre chiedersi se i problemi esplosi con il virus siano dovuti solo alla mancata centralizzazione oppure, come \u00e8 stato opportunamente osservato (Pioggia), da un\u2019eccessiva concezione aziendalistica delle strutture sanitarie che ha privilegiato il contenimento dei costi sulla qualit\u00e0 del servizio, nonch\u00e9 da una radicale privatizzazione realizzata in alcune Regioni, con la conseguente desertificazione delle strutture pubbliche di base. Bisogna perci\u00f2 ampliare e coordinare i servizi sanitari pubblici, garantendo allo stesso tempo una programmazione nazionale ed un\u2019attuazione sui territori, perch\u00e9 autonomie forti hanno bisogno di un centro che funzioni (Cammelli). E\u2019 necessario incentivare e non ridurre le risorse umane ed economiche dei Comuni, unici enti in grado di garantire servizi di prossimit\u00e0, come la vicenda attuale ha dimostrato con l\u2019impegno diretto nella gestione dei servizi alla persona e con la distribuzione dei sussidi, come i buoni spesa. Un rilancio degli enti territoriali sempre tenendo conto dei principi costituzionali di adeguatezza e differenziazione, che ne impongono una riperimetrazione. Quanto alle Regioni, a cinquant\u2019anni dalla loro costituzione, appare auspicabile, nel lungo periodo, un radicale ripensamento. Se devono essere \u2013 come nell\u2019auspicio dei Costituenti \u2013 un ente di legislazione non si vede perch\u00e9 non si possa pensare all\u2019istituzione delle macroregioni, lasciando agli enti territoriali il ruolo di gestione delle funzioni amministrative sul territorio.<\/p>\n

Dalle succinte osservazioni sui tre livelli di governo (globale, europeo, nazionale) si possono trarre alcune considerazioni. Le politiche di coesione ed i luoghi di coordinamento istituzionale, a qualsiasi livello, non hanno dato i frutti sperati. Potr\u00e0 il virus paradossalmente \u201crianimarli\u201d? Le politiche solidali non sono aspirazioni etiche, ma necessit\u00e0 istituzionali in cui l\u2019interesse dei singoli Stati nazionali o dei singoli enti territoriali \u00e8 indissolubilmente legato da rapporti comuni. La difesa ossessiva dei propri confini, statali o regionali, determina paradossalmente un danno allo sviluppo di chi pone tali limiti, anche dal punto di vista economico. Le politiche protezionistiche degli Stati Uniti se hanno portato un miglioramento del PIL non hanno impedito l\u2019aumento di dieci punti percentuali della disoccupazione; cos\u00ec come le politiche sovraniste di chiusura dei confini all\u2019interno dell\u2019Unione europea si sono rivelate inefficaci quando \u00e8 stato necessario importare sussidi medici per combattere il virus; alla stessa stregua, a livello nazionale, le discriminazioni regionali (gi\u00e0 sanzionate dalla Corte costituzionale) che favorivano i cittadini residenti nella Regione in materia di pubblico impiego si sono dissolte di fronte alla necessit\u00e0 degli ospedali del Nord di avere infermieri per combattere il virus. Un primo timido segnale viene dall\u2019Unione europea che con il regolamento 2020\/588 ammette una maggiore flessibilit\u00e0 nell\u2019attuazione dei programmi sostenuti dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), dal Fondo sociale europeo (FSE) e dal Fondo di coesione. Tali disposizioni trovano ora attuazione nel d.l. Rilancio <\/em>34\/2020 (artt. 241 ss.), che prevede ampie misure di coesione sociale e territoriale.<\/p>\n

In secondo luogo, il virus ha evidenziato le criticit\u00e0, a tutti i livelli di governo, dei luoghi di coordinamento istituzionale. A questo proposito \u00e8 indispensabile, come auspicato dalla Presidente della Corte costituzionale, che si riattivino le sedi di leale cooperazione gi\u00e0 esistenti come le Conferenza Stato \u2013 Regioni e la conferenza Stato \u2013 Regioni – citt\u00e0, nonch\u00e9 i Consigli delle autonomie locali, visto quanto il coordinamento si sia dimostrato necessario nell\u2019attuale crisi.<\/p>\n

Intervento dello Stato nell\u2019economia<\/em><\/p>\n

Un ulteriore snodo su cui riflettere \u00e8 l\u2019intervento dello Stato nell\u2019economia, argomento oggetto di diuturne discussioni (Cassese, D\u2019Alberti). Lo Stato produttore di beni e servizi, nato per rispondere alla grande crisi del 1929, ha segnato a lungo il nostro ordinamento, fino a quando l\u2019evoluzione dell\u2019imprenditoria privata ed il dogma della concorrenza – sancito a livello europeo ed applicato in maniera ancora pi\u00f9 eccessiva nel nostro ordinamento – non hanno confinato l\u2019intervento statale al ruolo di Stato-regolatore o Stato-banditore (Cafagno). Le privatizzazioni, con tutti i loro limiti, e le liberalizzazioni degli Anni Ottanta hanno determinato l\u2019estinzione di una categoria di enti pubblici economici che, al netto delle note vicende sul finanziamento occulto ai partiti, avevano svolto il ruolo di volano dell\u2019economia nazionale, accumulando elevate competenze tecniche. La radicale inversione di tendenza, dovuta alla crisi economica globale del 2008, trova uno Stato che non ha pi\u00f9 enti pubblici produttori di beni e servizi e che, perci\u00f2, finanzia le imprese tramite le banche, con le complessit\u00e0 che tale sistema comporta, peraltro in controtendenza con ogni politica liberistica e con le disposizioni europee sul divieto di aiuto pubblico alle imprese. La crisi portata dal virus radicalizza e rende viepi\u00f9 necessario l\u2019intervento dello Stato sia nel comparto sanitario, come in tutti i settori economici. E\u2019 la conferma che le politiche liberistiche dell\u2019autoregolazione del mercato non sono sufficienti per garantire il benessere sociale, anzi sono spesso fattori determinanti delle diseguaglianze tra singoli Stati ed all\u2019interno di essi. L\u2019idea di uno Stato minimo appare recessiva e riemerge l\u2019esigenza di enti istituzionali in grado di sostenere lo sviluppo economico (Mazzamuto). Lo snodo critico \u00e8 comprendere come realizzare questo scopo, se attraverso politiche di sostegno al reddito, come il reddito di cittadinanza, oppure con politiche attive del lavoro e di supporto alle imprese.<\/p>\n

Certo \u00e8 che la crisi ha messo definitivamente fine al divieto di aiuti di Stato. L\u2019Unione europea con la modifica del quadro temporaneo dello scorso 3 aprile, ha previsto che gli Stati membri possano concedere una vasta gamma di sostegni economici: sovvenzioni dirette, conferimenti di capitale, agevolazioni fiscali selettive e acconti\u00a0ad imprese; garanzie di Stato per prestiti contratti dalle imprese; prestiti pubblici agevolati alle imprese\u00a0con tassi di interesse favorevoli; garanzie per le banche che veicolano gli aiuti di Stato all\u2019economia reale; assicurazione pubblica del credito all’esportazione a breve termine\u00a0per tutti i paesi; \u00a0sostegno per le attivit\u00e0 di ricerca e sviluppo connesse al coronavirus; sostegno alla costruzione e all’ammodernamento di impianti di prova\u00a0per elaborare e testare prodotti (compresi i vaccini, i ventilatori meccanici, gli indumenti e i dispositivi di protezione) utili a fronteggiare la pandemia; sostegno alla produzione di prodotti per far fronte alla pandemia di coronavirus\u00a0sotto forma di sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali, anticipi rimborsabili e garanzie a copertura di perdite;\u00a0sostegno mirato sotto forma di differimento del pagamento delle imposte e\/o di sospensione del versamento dei contributi previdenziali;\u00a0sostegno mirato sotto forma di sovvenzioni salariali per i dipendenti\u00a0alle imprese.<\/p>\n

La pedissequa esposizione delle misure di sostegno mostra l\u2019ampiezza del possibile intervento pubblico. Si potrebbe obiettare che tali misure avranno un carattere temporaneo, ma a mio avviso sar\u00e0 difficile tornare alla precedente normativa. Basti pensare alle ingenti risorse destinate da molti Stati europei ai vettori aerei, con malcelate forme di statalizzazione. La questione avr\u00e0 effetti duraturi se oggi si discute gi\u00e0 sugli effetti che le numerose forme di sussidi per le imprese previste nel decreto legge Rilancio <\/em>n. 34\/2020 comportano sulla stessa governance<\/em> delle imprese.<\/p>\n

Amministrare pi\u00f9 che legiferare<\/em><\/p>\n

Il virus ha messo in evidenza quanto gi\u00e0 la dottrina pubblicistica aveva rilevato. Il Paese ha bisogno pi\u00f9 di buona amministrazione che di ulteriori testi normativi. Non si tratta di svalutare il ruolo della legge, espressione massima del potere decisorio negli Stati democratici, ma di comprendere che la moltiplicazione delle regole non consente di attuarle in concreto, creando cos\u00ec una \u201cdisapplicazione\u201d di fatto delle regole stesse.<\/p>\n

Il virus ha dimostrato entrambe le facce della medaglia. Da una parte un effluvio di norme (pi\u00f9 di 160 decreti, circolari, ordinanze), dall\u2019altra molte attivit\u00e0 amministrative urgenti per realizzare strutture e servizi in tempi rapidi: nuovi padiglioni sanitari riservati ai malati di Covid-19; assunzioni con procedura eccezionale di medici ed infermieri; ingenti attivit\u00e0 delle forze dell\u2019ordine per garantire il rispetto delle norme sul distanziamento sociale; forme di lavoro a distanza per i dipendenti pubblici per gestire attivit\u00e0 e servizi in tempi di quarantena obbligatoria; riorganizzazione delle attivit\u00e0 didattiche di istituti scolastici ed Universit\u00e0.<\/p>\n

Il virus ha portato allo stress test delle amministrazioni pubbliche, dimostrando come sia possibile un nuovo modo di gestire interessi pubblici e forme di \u201csemplificazione\u201d procedimentale. I posti letto di rianimazione sono passati in breve tempo da 5.000 a 9.000 ed i laboratori per tamponi da 22 a 222. N\u00e9 si dimentichi, ad esempio, nonostante alcuni ritardi di attuazione, l\u2019enorme numero di pratiche gestite dall\u2019INPS, per l\u2019introduzione di nuove forme di sussidi alle persone ed alle imprese.<\/p>\n

D\u2019altra parte, la crisi sanitaria ha messo in evidenza aspetti critici delle amministrazioni gi\u00e0 noti. La necessit\u00e0 di una pi\u00f9 ampia digitalizzazione del Paese ed una riforma del sistema degli appalti pubblici. Ambedue le questioni meriterebbero uno specifico approfondimento. Mi limito a rilevare, quanto al primo profilo: l\u2019esigenza di investimenti sulla banda larga; la necessaria interoperabilit\u00e0 tra sistemi delle pubbliche amministrazioni; l\u2019alfabetizzazione informatica per superare l\u2019attuale digital divide<\/em>. Rimane intatto ed irrisolto il problema sollevato da Edoardo Chiti di una gestione privata dei dati pubblici da parte dei grandi gestori come Google.<\/p>\n

Per quanto concerne gli appalti, l\u2019accesa discussione sulla abolizione o la riforma del Codice dei contratti pubblici dimostra quanto forte sia l\u2019incidenza sulla buona amministrazione. Escluse ipotesi estreme – peraltro non consentite dalle vigenti direttive europee – non si pu\u00f2 non notare come la situazione di emergenza abbia costretto a deroghe parziali al Codice dei contratti che hanno consentito la rapida costruzione di nuovi padiglioni sanitari o l\u2019acquisto di ventilatori polmonari. Ma se le deroghe consentite in tempi eccezionali portano a buoni risultati, bisognerebbe riflettere se non sia il caso di rendere le deroghe permanenti anche nell\u2019attivit\u00e0 ordinaria: poteri non pi\u00f9 \u201ceccezionali\u201d dei commissari, ma gestione ordinaria delle amministrazioni.<\/p>\n

Una buona amministrazione richiede maggiore formazione professionale ed anche modificazioni sul regime della responsabilit\u00e0, per evitare il fenomeno \u201camministrazione difensiva\u201d. A questo proposito, il d.l. n. 18\/2020 (art. 122) prevede che gli atti del Commissario straordinario per il contrasto all\u2019epidemia non vengano sottoposti al controllo della Corte dei conti e che egli possa incorrere in responsabilit\u00e0 contabile solo per dolo: due profili, soprattutto il secondo, oggetto di possibile estensione come regola ordinaria (Cintioli). In questo ambito ritorna poi una pi\u00f9 ampia questione circa l\u2019eventuale abolizione\/modificazione dell\u2019abuso di ufficio, un reato a fattispecie indeterminata (G. Conte, Cambieremo l\u2019abuso d\u2019ufficio, in Corriere della sera<\/em>, 27 maggio 2020).<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

La questione ambientale<\/em><\/p>\n

Per Edoardo Chiti la questione politicamente pi\u00f9 complessa \u00e8 quella relativa ad una crescita che sia contemporaneamente economica ed ecologica.<\/p>\n

E\u2019 questo il profilo pi\u00f9 rilevante dell\u2019intera riflessione svolta in questi tempi di pandemia da parte di diverse scienze e sotto diversi profili. Il punto \u00e8 se e quali effetti duraturi comporter\u00e0 la consapevolezza della fragilit\u00e0 globale sugli stili di vita e sui sistemi produttivi, in un\u2019ottica di tutela ambientale ben diversa dal passato, perch\u00e9 \u2013 come \u00e8 stato detto con un accento di amara ironia \u2013 il virus ha comportato benefici all\u2019ambiente molto pi\u00f9 di quanto non abbiano fatto innumerevoli trattati internazionali. Ritornano attuali le riflessioni proposte da Papa Francesco nell\u2019enciclica Laudato Si\u0384<\/em>, secondo cui un vero approccio ecologico integrale deve essere anche sociale. Non si tratta solo di considerare l\u2019ambiente come uno tra gli altri oggetti di tutela dell\u2019ordinamento giuridico, ma come una parte integrante e necessaria dello stesso sviluppo umano, che impone agli ordinamenti di prevedere doveri di tutela (Fracchia). Non penso che vada in questa direzione l\u2019entusiasmo mostrato, durante la pandemia, per l\u2019aggiudicazione di un contratto da cinque milioni di dollari a Fincantieri per la costruzione negli Stati Uniti di dieci fregate lanciamissili. Non si tratta di essere pi\u00f9 o meno pacifisti, ma di verificare se continuare ad investire in armamenti sia una politica industriale incompatibile con uno sviluppo ambientale sempre pi\u00f9 necessario.<\/p>\n

Un\u2019ecologia integrale esige un nuovo modello economico che privilegi il rispetto delle risorse naturali, fondamento dello stesso genere umano. Non solo uno sviluppo rispettoso dell\u2019ambiente, ma un ambiente elemento dello sviluppo (G. Rossi).<\/p>\n

Qualche utile segnale in questo senso proviene dal Green Deal<\/em> europeo COM 2019 (640) e dal recentissimo piano europeo Recovery plan for Europe<\/em> del 27 maggio. Idee sviluppate anche nel mondo della produzione, come conferma la dichiarazione dell\u2019agosto del 2019 degli imprenditori statunitensi della Business Roundtable. Questi segni lasciano sperare in una nuova consapevolezza per il futuro, perch\u00e9 \u2013 come ricordava Emile Zola – quando non c\u2019\u00e8 pi\u00f9 speranza nel futuro, il presente si colora di una spaventosa amarezza.<\/p>\n

* Professore ordinario di Diritto amministrativo –\u00a0Universit\u00e0 Mediterranea<\/em> di Reggio Calabria<\/p>\n

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di\u00a0Francesco Manganaro* La discussione sollecitata da Edoardo Chiti prende spunto dal fatto che \u201cla pandemia sia un fenomeno che avvia dei processi di trasformazione non transitori\u201d. Il punto \u00e8 se e quali effetti permanenti la vicenda attuale insegna al nostro stile di vita e, per quanto pi\u00f9 interessa in questa sede, alle istituzioni pubbliche ed … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

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