{"id":7223,"date":"2020-07-11T16:56:14","date_gmt":"2020-07-11T14:56:14","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7223"},"modified":"2020-07-11T16:56:15","modified_gmt":"2020-07-11T14:56:15","slug":"debito-pubblico-ed-equita-tra-generazioni","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/07\/11\/debito-pubblico-ed-equita-tra-generazioni\/","title":{"rendered":"Debito pubblico ed equit\u00e0 tra generazioni"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di\u00a0Glauco Nori<\/strong><\/p>\n

Il debito dello Stato si \u00e8 mantenuto in limiti, ritenuti fisiologici, fino all’inizio degli anni ’80; poi \u00e8 andato aumentando (solo in pochissime occasioni \u00e8 diminuito, sempre in misura modesta) fino ad arrivare all’inizio del 2020 a pi\u00f9 del 130% del PIL. Non si \u00e8 stati in grado, o non si \u00e8 voluto, utilizzare nemmeno la notevole riduzione degli oneri per interessi a seguito dell’entrata in vigore dell’euro.<\/p>\n

La pandemia attuale ha reso pi\u00f9 evidente (gi\u00e0 lo era) a\u00a0 quali rischi si va incontro quando i margini di manovra finanziaria sono ridotti.\u00a0 Dell’argomento si continua a parlare, ma trascurando un profilo che non sembra possa essere messo da parte senza discuterne.<\/p>\n

Per rendere pi\u00f9 rapida l’esposizione si premettono alcune nozioni che altrimenti andrebbero date per scontate.<\/p>\n

Deficit:<\/em><\/strong>\u00a0secondo la nozione corrente, si intende la differenza tra spese ed entrate, previste nel bilancio annuale, quando le prime sono superiori alle seconde: in pratica, si spende pi\u00f9 di quello di cui si dispone. L’art.81 Cost. non lo proibisce nemmeno nel testo attuale, modificato dalla legge costituzionale n.1 del 2012, che richiede l’equlibrio <\/em><\/strong>e non il pareggio del bilancio. Non \u00e8 necessario soffermarsi sulle intepretazioni che sono state date alla norma aggiornata.<\/p>\n

Il deficit comporta il ricorso al credito<\/em><\/strong>. I deficit che si ripetono negli anni vanno a cumularsi formando il debito complessivo che, per la sua persistenza,\u00a0 trova\u00a0 collocazione nello stato patrimoniale.<\/p>\n

Oltre al deficit c.d.\u00a0 nominale<\/em><\/strong>, calcolato sottraendo alle spese di esercizio le entrate dell’anno, c’\u00e8 il deficit c.d. strutturale<\/em> <\/strong>per il quale non si tiene conto delle partite temporanee e degli interessi sul debito.\u00a0 E’ adottato in sede comunitaria perch\u00e8 consente, o consentirebbe, svincolato come \u00e8 da vicende temporanee, di fare previsioni pi\u00f9 attendibili a lungo termine.<\/p>\n

Nel giudicare un bilancio, insieme al dato quantitativo, si deve tenere conto di quello qualitativo, vale a dire degli obiettvi in\u00a0 vista di quali la spesa \u00e8 prevista. Per esempio, la spesa degli anni ’70 per la pensione a chi aveva prestato servizio per quindici anni, sei mesi e un giorno, con pensionati di\u00a0 meno di quaranta anni di et\u00e0, non poteva essere messa a confronto con quella per costruire una strada o una banchina portuale. La prima era di puro consumo, a favore dei soli destinatari dell’epoca; la seconda\u00a0 produceva benefici per tutta la durata della utilizzazione dell’opera.<\/p>\n

L’art. 119 Cost., nell’ultimo comma, consente agli enti territoriali di ricorrere all’indebitamento “solo per finanziare spese di\u00a0 investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento”. Gli enti territoriali, in pratica, non possono\u00a0 contrarrre debit\u00ec, non compensati a breve scadenza, con gli oneri corrispondenti a carico di soggetti diversi da quelli ne hanno benefici o, quanto meno, non comparabili.<\/p>\n

Per lo Stato non c’\u00e8 in Costituzione una norma corrispondente. Si \u00e8 osservato che secondo gli artt.10 e 117 possono operare i limiti comunitari e\u00a0 gli altri di origine internazionale. Questo non significa che non possano esserci limiti interni, di livello costituzionale, desumibili dal sistema.<\/p>\n

Allo Stato, sia per gli strumenti di manovra, che gli sono stati riconosciuti, che per l’elasticit\u00e0 di alcune sue operazioni, si \u00e8 sempre consentito di ricorrere al debito. I limiti, di volta i volta rilevati, sono stati di opportunit\u00e0 politica pi\u00f9 che giuridici. Quando, per esempio, il debito gi\u00e0 corrispondeva al pil annuale, prima di prevedere un nuovo deficit non si \u00e8 ritenuto necessario, sotto il profilo dell’opportunit\u00e0 del momento, fare delle\u00a0 verifiche preventive. In particolare non\u00a0 si \u00e8 calcolato il numero degli anni necessari per riportarlo nella\u00a0 misura sostenibile, in base agli avanzi di bilancio prevedibili negli anni successivi, compresi gli interessi\u00a0 sul debito stesso, che nei primi anni sarebbero stati pi\u00f9 onerosi.<\/p>\n

Quando il debito ha superato il 130% del pil, una analisi dettagliata sull’origine non sarebbe stata pi\u00f9 necessaria. Se i deficit, che nel tempo lo hanno formato, fossero stati per investimenti, il debito non sarebbe arrivato a quell’importo perch\u00e8 l’investimento produce un incremento successivo di ricchezza. Gran parte era, pertanto, per spese di consumo.<\/p>\n

E’, o dovrebbe essere, arrivato il momento di verificare se le generazioni, che ne ricevono le utilit\u00e0, possano contrarre\u00a0 debiti che andranno restituiti da quelle successive o se incontrino limiti. Mettendo a confronto le generazioni, la sperequazione, sotto il profilo economico, dovrebbe\u00a0 essere evidente. C’\u00e8 da domandarsi se sia\u00a0 indifferente dal punto di vista giuridico.<\/p>\n

Recentemente c’\u00e8 stato qualche accenno al principio di uguaglianza anche tra generazioni, ma considerato, almeno cos\u00ec \u00e8 sembrato, pi\u00f9 come criterio di equit\u00e0 che come principio costituzionale. Il perch\u00e8 pu\u00f2 forse trovarsi nella formulazione dell’art. 3 che si riferisce ai “cittadini”. Nell’Assemblea Costituente, in occasione della revisione formale, il Comitato di redazione, per eliminare il riferimento alla nazionalit\u00e0, sostitu\u00ec i”cittadini” agli “uomini” del testo originario. E’ stato quasi automatico concludere che siano i cittadini, come soggetti dell’ordinamento statale con capacit\u00e0 giuridica, che possano avvalersii del principio di uguaglianza. La tutela, di conseguenza, \u00e8 stata collegata alla persona, come soggetto di diritto gi\u00e0 individuato fisicamente, dal momento che la capacit\u00e0 giuridica si acquista\u00a0 con la nascita (art. 1 c.c.).<\/p>\n

Nell’ordinamento sono previste due eccezioni alla tutela giuridica legata alla preesistenza fisica della persona. Possono ricevere per testamento\u00a0 i concepiti al tempo dell’apertura della successione ed il figlio di persona vivente, sempre al tempo\u00a0 dell’apertura della successione, anche se non ancora concepito (art. 462 c. c.). Il concepito e il nascituro non\u00a0 concepito possono anche ricevere per donazione, questa volta con riferimento al tempo della donazione\u00a0 (art. 784 c.c.). In entrambi i casi si tratta di anticipazione a condizione che i soggetti nascano in futuro, quindi in favore di persone, fisicamente non esistenti, ma con una collocazione familiare individuata.<\/p>\n

Non risulta che ci sia stata un’indagine mirata sull’applicabilit\u00e0 dell’art. 3 Cost. a chi non \u00e8 individuabile fisicamente secondo criteri precostituiti.<\/p>\n

Per le poiitiche sociali ed economiche da tempo si \u00e8 posta l’attenzione sui rapporti intergenerazionali, nei quali i soggetti si collocano non come singoli, ma come membri di una categoria individuata secondo il tempo di vita.<\/p>\n

La individuazione fisica dei soggetti \u00e8 indispensabile nel codice civile, quando regola la posizione delle persone fisiche; lo stesso criterio potrebbe non essere seguito quando si passa a verificare se le tutele, che la Costituzione riserva ai “cittadini”, possano applicarsi non ai singoli, ma alle loro categorie distinte secondo il tempo della loro vita operativa, quelle che appunto sono le generazioni. Per la\u00a0 loro collocazione in tempi diversi\u00a0 possono sorgere questioni analoghe a quelle dei rapporti intersoggettivi.\u00a0 Un caso \u00e8 quello di una spesa di consumo, che\u00a0 produce vantaggi alla generazione o alle generazioni che l’hanno deliberata, il cui onere, coperto con un debito, finisce a carico delle generazioni future che non\u00a0 ne avranno un beneficio.<\/p>\n

L’ordinamenrto giuridico, nel suo complesso, riguarda l’intera compagine sociale: gli esponenti dei poteri ed i loro elettori, insieme a tutti gli altri cittadini, soggetti di diritto anche in senso etimologico, che debbono sottostare a normative poste anche dalle generazioni precedenti.<\/p>\n

Non dovrebbero essere dimenticati i principi di giustizia distributiva, che nel tempo hanno ispirato gli ordinamenti pi\u00f9 evoluti, tra i quali “cuis commoda eius incommoda<\/em>” che, detto in\u00a0 termini correnti, potrebbe essere: “chi vuole i benefici, se li paghi”.<\/p>\n

Almeno in linea di principio, non dovrebbero esserci difficolt\u00e0 a riconoscere che \u00e8 quanto meno singolare che ci sia qualcuno che disponga utilit\u00e0 in proprio favore, decidendo di farle pagare a chi viene dopo, anche se di quelle utilit\u00e0 non riceve niente.<\/p>\n

Riconosciuto che c’\u00e8 qualcosa che non va, resta da vedere se non ci sia anche un contrasto con qualche norma, prima di tutte con l’art. 3 Cost..<\/p>\n

Se ne potrebbe mettere in dubbio l’applicabilit\u00e0, come gi\u00e0 accennato, perch\u00e8 le posizioni messe a confronto non sarebbero omogenee: quelle di chi risente i vantaggi \u00e8 riferita a persone gi\u00e0 individuate o, quanto meno, individuabili, mentre non lo sono coloro che sopportano gli oneri, che potrebbe non essere nemmeno nati.<\/p>\n

L’obiezione non sembra decisiva. Quando gli oneri, scaglionati nel tempo, diventeranno attuali, i soggetti che dovranno farvi fronte saranno ugualmente determinati o determinabili, quindi nelle stesse condizioni delle generazioni precedenti.<\/p>\n

L’art.3 Cost., applicato tra generazioni e non\u00a0 solo fra singoli soggetti, continuerebbe a svolgere la sua funzione di tutela di fronte\u00a0 a discipline diverse, applicate irragionevolmente a situazione analoghe, ma anche a discipline identiche, applicate a situazione del tutto diverse.<\/p>\n

La gestione del debito non pu\u00f2 non essere elastica sotto il profilo temporale, nel senso che l’aumento e il rientro possano essere scaglionati nel tempo con criteri variabili.\u00a0 Si tratta di vedere se non ci siano limiti, imposti dalla ragionevolezza.<\/p>\n

L’aumento del debito, provocato dalla vicende attuali. sar\u00e0 in\u00a0 buona parte a carico delle generazioni future, ma reagendo e, si spera, neutralizzando il pericolo, si \u00e8 realizzata una utilit\u00e0 che si estender\u00e0 alle generazini future. E cos\u00ec, anche se in misure diverse, in altre situazioni meno visibili. Non \u00e8 lo stesso quando, per esempio, si danno benefici pensionistici in deroga alla disciplina in vigore, ricorrendo al\u00a0 debito che pagher\u00e0 chi viene dopo, senza averne un’utilit\u00e0 diretta.<\/p>\n

Si potrebbe obiettare che le generazioni future si trovano le leggi belle e fatte, senza la possibilit\u00e0 di impugnarle per il tempo trascorso dalla loro entrata in vigore. Anche ammessa la violazione, non ci sarebbe uno strumento di tutela. Sarebbe come dire:\u00a0 anche se la Costituzione fosse violata, non ci sarebbe il mezzo per rimediare. Un legislatore ragionevole dovrebbe reagire.<\/p>\n

Un primo ostacolo, come si \u00e8 accennato, \u00e8 di natura procedimentale. Nel sistema costituzionale attuale manca chi possa impugnare direttamente davanti alla Corte costituzionale la legge in ipotesi lesiva. Sarebbe ugualmente difficile individuare chi, dopo avere proposto un giudizio, possa far arrivare la questione davanti alla Corte in via incidentale: sarebbero da individuare i soggetti direttamente danneggiati dalla norma, legittimati a proporre\u00a0 tempestivamente un giudizio.<\/p>\n

Si potrebbe creare un ente (non sarebbe da\u00a0 escludere anche con una legge ordinaria), per esempio a base associativa, a cui affidare la tutela costituzionale delle generazioni future. Non si dovrebbe vedere in questo un’anomalia salvo che non si ritenga\u00a0 che, secondo la Costituzione, le generazioni future non debbano avere le stesse tutele di quelle attuali. Il Parlamento saprebbe che, a proposito del debito pubblico, ci potr\u00e0 essere un controllo da parte delle Corte costituzionale sulle singole operazioni. La Corte costituzionale ne valuterebbe la ragionevolezza tenendo conto di tutti i dati rilevanti, quali le necessit\u00e0 del momento, i tempi di ammortamento con gli oneri annuali conseguenti.\u00a0 In quella sede il Governo avrebbe la possibilit\u00e0 di illustrare tutte le sue ragioni. N\u00e8 varrebbe obiettare che in questo modo la Corte sarebbe chiamata ad un giudizio sostanzialmente politico,\u00a0 ma di quel livello non estraneo alla giurisdizione costituzionale. L’alternativa sarebbe che una classe politica potrebbe intervenire in\u00a0 favore delle generazioni che l’hanno espressa,\u00a0 ponendo gli oneri finanziari a carico di quelle future, rispetto alle quali non avrebbe nessuna responsabilit\u00e0.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di\u00a0Glauco Nori Il debito dello Stato si \u00e8 mantenuto in limiti, ritenuti fisiologici, fino all’inizio degli anni ’80; poi \u00e8 andato aumentando (solo in pochissime occasioni \u00e8 diminuito, sempre in misura modesta) fino ad arrivare all’inizio del 2020 a pi\u00f9 del 130% del PIL. Non si \u00e8 stati in grado, o non si \u00e8 voluto, … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

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