{"id":7238,"date":"2020-07-25T17:17:11","date_gmt":"2020-07-25T15:17:11","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7238"},"modified":"2020-07-25T17:17:13","modified_gmt":"2020-07-25T15:17:13","slug":"corte-costituzionale-il-sistema-sanitario-non-e-unazienda-privata-la-salute-non-e-subordinata-allequilibrio-finanziario","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/07\/25\/corte-costituzionale-il-sistema-sanitario-non-e-unazienda-privata-la-salute-non-e-subordinata-allequilibrio-finanziario\/","title":{"rendered":"Corte costituzionale: il sistema sanitario non \u00e8 un\u2019azienda privata, la salute non \u00e8 subordinata all’equilibrio finanziario"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di Camilla Buzzacchi<\/strong><\/p>\n

In occasione di un giudizio su una materia di natura apparentemente solo tecnica, riguardante i meccanismi contabili relativi agli ammortamenti, la Corte costituzionale ha ancora una volta colto l\u2019occasione per dare risalto alle finalit\u00e0 di fondamentale importanza del Servizio sanitario pubblico, e delle tipologie di spesa che esso deve in ogni caso garantire. Pu\u00f2 essere pertanto interessante riprendere alcuni passaggi argomentativi della sent. 157\/2020<\/a> appena adottata…con la quale il giudice costituzionale ha deciso in relazione ad un ricorso di una sezione regionale della Corte dei conti, che contestava le particolari regole contabili che valgono per gli enti del sistema sanitario pubblico e che si allontanano dal regime invece applicabile alle aziende private.<\/p>\n

La sezione di controllo contabile della Regione Campania ha infatti impugnato, nel corso della verifica svolta sui bilanci dell\u2019Azienda sanitaria locale (ASL) di Caserta, una disposizione della normativa del 2011 sull\u2019armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle istituzioni territoriali \u2013 l\u2019art. 29 del d.lgs. n. 118 del 2011 \u2013 che ammette, per gli enti del Servizio sanitario nazionale (SSN), un regime derogatorio dell\u2019ammortamento pluriennale rispetto alla ordinaria disciplina civilistica, che \u00e8 rappresentata dagli artt. 2426 e seguenti del Codice civile. Secondo il ricorrente, che \u00e8 organo di controllo a cui la Corte costituzionale riconosce natura di autorit\u00e0 giurisdizionale, le modalit\u00e0 di sterilizzazione previste per gli enti di carattere sanitario divergerebbero dalla tecnica aziendalistica che emerge dai principi contabili del codice civile, che pretendono che la \u201csterilizzazione\u201d dell\u2019ammortamento sia ammessa solo nel caso in cui i contributi siano stati contabilizzati come passivit\u00e0. Al contrario, la disciplina del 2011 permette di contabilizzare tale componente come un elemento del patrimonio netto: l\u2019incostituzionalit\u00e0 deriverebbe dall\u2019\u00abinconciliabilit\u00e0 logica di tale doppia parallela scelta tecnica che renderebbe insanabilmente non veritiero il valore del patrimonio netto finale, inteso come saldo capace di misurare gli equilibri effettivi di bilancio e i doveri di bilancio conseguenti, sia per l\u2019ente del Servizio sanitario nazionale\u00bb.<\/p>\n

Un primo interesse della pronuncia \u00e8 rappresentato dall\u2019approfondita analisi che il giudice delle leggi propone in merito alla natura giurisdizionale della parte rimettente \u2013 una sezione regionale della Corte dei conti \u2013 che ormai da un paio di anni sta assumendo i tratti di una questione critica per le amministrazioni territoriali. Sottoposte ai controlli di questi organi contabili per effetto del d.l. n. 174\/2012 \u2013 disciplina che nel pieno della crisi economico-finanziaria ha ritenuto di rafforzare la vigilanza delle sezioni regionali nei confronti delle determinazioni finanziarie di Regioni, enti locali e anche enti del sistema sanitario \u2013 le istituzioni dotate di autonomia stanno assistendo dal 2018, a partire dalla sentenza n. 196, alla torsione dell\u2019organo di controllo in organo legittimato a sollevare questioni di costituzionalit\u00e0 in via incidentale. La novit\u00e0 ha suscitato vivo dibattito, sia in sede di dottrina che in seno all\u2019istituzione Corte dei conti, ma soprattutto genera resistenze da parte del sistema autonomistico, che teme di vedere ridimensionate le proprie prerogative costituzionalmente garantite.<\/p>\n

Ma la posizione del giudice costituzionale, anche in questo frangente, \u00e8 inequivocabile: richiamandosi alle precedenti pronunce nn. 60 del 2013 e nn. 39 e 40 del 2014, la Corte ribadisce l\u2019obbligo, in capo all\u2019ente controllato, di adottare i provvedimenti di modificazione del bilancio o del rendiconto necessari per la rimozione delle irregolarit\u00e0 e il ripristino degli equilibri di bilancio accertati a seguito dei controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti. La limitazione dell\u2019autonomia effettivamente sussiste, ma legittimata dal \u00abdiverso interesse alla legalit\u00e0 costituzionale-finanziaria e alla tutela dell\u2019unit\u00e0 economica della Repubblica perseguito in riferimento agli artt. 81, 119 e 120 Cost.\u00bb.<\/p>\n

E in pi\u00f9 la Corte riconduce il sindacato sui bilanci degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, nonch\u00e9 la parifica dei rendiconti regionali, a quel complesso di controlli di legittimit\u00e0-regolarit\u00e0, rispetto ai quali \u00e8 poi riconosciuta ai soggetti controllati di tutelarsi in sede giurisdizionale: ci\u00f2 consente di sostenere che l\u2019attivit\u00e0 delle sezioni regionali non \u00e8 un procedimento giurisdizionale in senso stretto, e tuttavia \u00ab\u00e8, sotto molteplici aspetti, analoga alla funzione giurisdizionale, piuttosto che assimilabile a quella amministrativa, risolvendosi nel valutare la conformit\u00e0 degli atti che ne formano oggetto alle norme del diritto oggettivo\u00bb.<\/p>\n

Ancora una volta \u2013 come gi\u00e0 avvenuto frequentemente negli ultimi due anni \u2013 la Corte avalla il ricorso in via incidentale di queste sezioni regionali, che espone in maniera significativa la gestione finanziaria delle autonomie territoriali ad un monitoraggio che pu\u00f2 condurre a conseguenze molto severe: ne sono esempi recenti vicende della Regione Liguria o del Comune di Napoli, i cui programmi di spesa \u2013 evidentemente non solo sanitaria \u2013 hanno incontrato impreviste interdizioni, che sono state lette come pesanti lesioni del principio autonomistico. Per cui una prima osservazione che si pu\u00f2 trarre \u00e8 che le autonomie sono chiamate a prendere atto di tale evoluzione, e ad impostare la gestione finanziaria in maniera tale da non incorrere in giudizi dai quali posso derivare percorsi in sede giudiziale assai pregiudizievoli.<\/p>\n

Ma il pi\u00f9 evidente profilo di interesse della sent. n. 157 \u00e8 quello che ruota intorno alle peculiarit\u00e0 del sistema di salute pubblica.<\/p>\n

Il modello di riferimento, per il giudice contabile che si \u00e8 rivolto alla Corte, sono le diverse metodologie derivanti dai principi contabili OIC, IAS\/IFRS e IPSAS, compatibili con i principi della contabilit\u00e0 aziendale, che dovrebbe essere applicabile anche agli enti del Servizio sanitario nazionale: il mancato impiego di tali metodologie potrebbe determinare situazioni di squilibrio di bilancio e potrebbe condurre all\u2019incapacit\u00e0 dei documenti contabili di fornire rappresentazioni veritiere e congrue della realt\u00e0. I conti degli enti del Servizio sanitario nazionale risulterebbero inattendibili e il risultato sarebbe, in ultima istanza, quello di un contrasto con i principi costituzionali di equilibrio di bilancio e di buon andamento.<\/p>\n

Ma il giudice costituzionale accoglie invece le argomentazioni del Governo, che difende la piena conformit\u00e0 delle regole sulla sterilizzazione degli ammortamenti ai parametri costituzionali richiamati \u2013 gli artt. 81, 119 e 120 Cost. \u2013 ricordando le peculiarit\u00e0 che caratterizzano le modalit\u00e0 di finanziamento degli investimenti in campo sanitario e, soprattutto, dell\u2019erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA). Tali peculiarit\u00e0 giustificano una disciplina derogatoria in materia contabile per le aziende sanitarie pubbliche, che costituisce garanzia per l\u2019erogazione proprio dei LEA.<\/p>\n

E del resto la Corte costituzionale osserva che la norma che \u00e8 stata censurata non \u00e8 l\u2019unica disposizione che introduce per gli enti del Servizio sanitario nazionale una regola speciale rispetto a quelle che disciplinano la contabilit\u00e0 tenuta dai soggetti economici privati: la peculiarit\u00e0 del Servizio sanitario nazionale pu\u00f2 richiedere norme speciali in ragione della diversa finalit\u00e0 del servizio pubblico rispetto a quella dell\u2019attivit\u00e0 commerciale, le cui tecniche di redazione dei bilanci sono strettamente collegate allo scopo di lucro.<\/p>\n

La finalit\u00e0 prevalente del sistema di sanit\u00e0 pubblica \u00e8 quella di assicurare prestazioni legate a un bene di primaria rilevanza nell\u2019ordinamento \u2013 la tutela della salute \u2013 e tale specificit\u00e0 pu\u00f2 legittimare regimi di contabilizzazione a s\u00e9 stanti. In particolare il sistema di assistenza sanitario \u00e8 chiamato ad assicurare \u00able prestazioni indefettibili e le ulteriori prestazioni (nei limiti della sostenibilit\u00e0) alle migliori condizioni qualitative e quantitative\u00bb e in tale prospettiva pu\u00f2 essere ragionevole la contabilizzazione di contributi a fondo perduto, che si giustificano alla luce delle due tipologie di finanziamento caratteristiche del SSN: i contributi che sono destinati a finanziare indistintamente la spesa per l\u2019erogazione dei LEA e, se sostenibili, ulteriori servizi sanitari; e i contributi in conto capitale, riservati all\u2019acquisto di beni durevoli e alla realizzazione di infrastrutture.<\/p>\n

Mentre il primo tipo di finanziamento viene gestito all\u2019interno del bilancio dell\u2019ente, il secondo, invece, rientra in un\u2019ottica di programmazione pi\u00f9 sbilanciata verso il centro, dal momento che coinvolge Stato, Regione ed ente: in questo contesto si individuano i progetti di investimento suscettibili di un\u2019attuazione tendenzialmente uniforme in una prospettiva nazionale.<\/p>\n

La disposizione della quale si \u00e8 contestata la legittimit\u00e0 ricade in questo secondo ambito, e incide sui beni durevoli e sulle dotazioni infrastrutturali che sono sicuramente componenti rilevanti della produzione del Servizio sanitario nazionale: ma non rappresentano spese costituzionalmente obbligate, il cui finanziamento \u00e8 inquadrato entro una pi\u00f9 ampia programmazione coordinata, nella quale una logica di particolare favore verso gli enti erogatori pu\u00f2 essere del tutto ammissibile.<\/p>\n

Ben diversa \u00e8 la filosofia che invece sta alla base del finanziamento dei LEA.<\/p>\n

La decisione ha il merito di dare risalto all\u2019intenzione del legislatore di riservare l\u2019utilizzazione del fondo sanitario alle spese per i LEA e eventualmente ad altri servizi sanitari; e di lasciare, al contrario, alla programmazione nazionale e regionale la determinazione e l\u2019impiego dei finanziamenti a fondo perduto per investimenti e acquisizioni di beni durevoli. I LEA non possono essere esposti all\u2019andamento variabile della disponibilit\u00e0 delle risorse pubbliche, ma devono essere necessariamente assicurati: la loro compatibilit\u00e0 con le risorse non \u00e8 lasciata a ponderazioni di disponibilit\u00e0, perch\u00e9 la loro determinazione in sede normativa ne determina l\u2019obbligatoriet\u00e0, senza che variabili di varia natura \u2013 tanto meno finanziaria \u2013 possano condizionarla. Pertanto la dinamica dei rapporti tra patrimonio e conto economico, che \u00e8 ovviamente prioritaria in ambito privatistico, diventa secondaria ed assume diversa rilevanza in ambito di sistema sanitario pubblico, soprattutto quando si verificano criticit\u00e0 nella funzionalit\u00e0 del sistema regionale.<\/p>\n

La regola supposta incostituzionale permette proprio tale eventualit\u00e0: gli enti sanitari sono autorizzati a utilizzare l\u2019intero finanziamento della spesa corrente \u00abper garantire l\u2019erogazione dei livelli essenziali di assistenza, senza doversi fare carico del finanziamento degli investimenti, in quanto questi trovano la loro copertura in altre fonti\u00bb.<\/p>\n

Ancora una volta viene ricordata la centralit\u00e0, e la specialit\u00e0, del sistema pubblico a tutela della salute, le cui finalit\u00e0 sono tali da richiedere metodi contabili separati rispetto a quelli in uso nelle attivit\u00e0 economiche dei privati. Anche profili contabili che sembrerebbero mere questioni tecniche diventano rilevanti \u2013 e addirittura costituzionalmente rilevanti \u2013 quando si considera l\u2019attivit\u00e0 a cui si riferiscono: se l\u2019attivit\u00e0 \u00e8 di portata costituzionale, perch\u00e9 collegata al soddisfacimento di diritti primari, le regole contabili che si applicano al suo finanziamento sono suscettibili di deroghe o almeno di diversa applicazione rispetto a schemi di finanza aziendale, anche a costo di incidere sull\u2019equilibrio di bilancio. Che da anni appare principio capace di sopravanzare altri \u2013 pur proclamati in Costituzione \u2013 ma che da un certo tempo il giudice delle leggi non si stanca di affermare che mai potr\u00e0 pesare di pi\u00f9 di valori connessi alla salute ed alla dignit\u00e0 della persona.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Camilla Buzzacchi In occasione di un giudizio su una materia di natura apparentemente solo tecnica, riguardante i meccanismi contabili relativi agli ammortamenti, la Corte costituzionale ha ancora una volta colto l\u2019occasione per dare risalto alle finalit\u00e0 di fondamentale importanza del Servizio sanitario pubblico, e delle tipologie di spesa che esso deve in ogni caso … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

<\/div>
Condividi!<\/div>
<\/path><\/svg><\/span><\/a><\/path><\/svg><\/span><\/a><\/svg><\/span><\/a><\/path><\/svg><\/span><\/a><\/div>","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"jetpack_post_was_ever_published":false,"_jetpack_newsletter_access":"","_jetpack_dont_email_post_to_subs":false,"_jetpack_newsletter_tier_id":0,"_jetpack_memberships_contains_paywalled_content":false,"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":"","jetpack_publicize_message":"","jetpack_publicize_feature_enabled":true,"jetpack_social_post_already_shared":false,"jetpack_social_options":{"image_generator_settings":{"template":"highway","default_image_id":0,"enabled":false},"version":2}},"categories":[5],"tags":[300,1524,866],"class_list":["post-7238","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-lavori-in-corso","tag-corte-dei-conti","tag-diritto-alla-salute","tag-servizio-sanitario-nazionale"],"jetpack_publicize_connections":[],"jetpack_featured_media_url":"","jetpack_shortlink":"https:\/\/wp.me\/p84sDq-1SK","jetpack_likes_enabled":true,"jetpack_sharing_enabled":true,"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7238","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=7238"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7238\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=7238"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=7238"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=7238"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}