{"id":7250,"date":"2020-08-07T23:37:58","date_gmt":"2020-08-07T21:37:58","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7250"},"modified":"2020-08-11T09:29:02","modified_gmt":"2020-08-11T07:29:02","slug":"stato-di-diritto-e-stato-demergenza-il-caso-della-regione-autonoma-della-sardegna","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/08\/07\/stato-di-diritto-e-stato-demergenza-il-caso-della-regione-autonoma-della-sardegna\/","title":{"rendered":"Stato di diritto e stato d\u2019emergenza: il caso della Regione Autonoma della Sardegna"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di\u00a0Roberto Deriu* <\/strong>e Carlo Sanna**<\/strong><\/p>\n

1. Introduzione.\u00a0La Sardegna \u00e8 stata colpita dal primo caso di Covid–<\/em>19 il 3 marzo del 2020, quando ancora le misure restrittive e le limitazioni delle libert\u00e0 su scala nazionale non erano in vigore. Queste ultime, infatti, furono adottate con un apposito DPCM, il 9 marzo 2020, che estendeva la c.d. zona rossa<\/em> a tutto il territorio nazionale, imponendo limitazioni straordinarie, legate alla contingenza dell\u2019evolversi dell\u2019epidemia, ad alcune libert\u00e0 costituzionalmente garantite. \u00c8 all\u2019interno di tale quadro che si colloca un\u2019azione legislativa del Consiglio Regionale volta a predisporre un \u201ccorpus emergenziale\u201d che garantisse alla Giunta Regionale la massima capacit\u00e0 di manovra in previsione dell\u2019aggravarsi della crisi sanitaria. Un\u2019azione che si rendeva tanto pi\u00f9 urgente se si considera che la stessa Giunta non era stata in grado, alla data del 9 marzo 2020, di far approvare dal Consiglio il Bilancio e la Legge di Stabilit\u00e0 regionale. A partire da ci\u00f2 il presente articolo vuole stimolare una riflessione sul ruolo delle istituzioni rappresentative, qual \u00e8 il Consiglio Regionale, la cui idoneit\u00e0 \u00e8 spesso messa in discussione se paragonata all\u2019organo esecutivo (Governo o Giunta Regionale) ritenuto pi\u00f9 rapido ed efficace. Al fine di introdurre tale riflessione si ricorrer\u00e0 innanzitutto a una pi\u00f9 precisa spiegazione della situazione della Regione Sardegna alle porte dell\u2019emergenza da Covid-19, per poi analizzare il ruolo delle varie istituzioni regionali nel predisporre il quadro legislativo emergenziale.<\/p>\n

2. Emergenza ed esercizio provvisorio.\u00a0Di fronte all\u2019avvicinarsi di una crisi sanitaria (oltre che economica) ormai conclamata a livello nazionale, la Sardegna si presentava in esercizio provvisorio: l\u2019attivit\u00e0 dell\u2019esecutivo era dunque limitata alla sola ordinaria amministrazione (pagamento di stipendi, debiti, etc.) e con margini di spesa estremamente ridotti. In sostanza, nel momento in cui il Governo adottava misure di eccezionale gravit\u00e0 \u2013 inedite nella storia repubblicana \u2013 muovendosi sull\u2019orlo della legittimit\u00e0 costituzionale per dotarsi di strumenti in grado di garantire una risposta quanto pi\u00f9 efficace e immediata possibile rispetto all\u2019imprevedibile evoluzione della crisi sanitaria, economica e sociale, la Regione Autonoma della Sardegna non disponeva neanche della piena autonomia e operativit\u00e0 a causa dell\u2019assenza di un bilancio.<\/p>\n

A fronte di una situazione di emergenza paventata con ampio anticipo (gi\u00e0 il 31 gennaio, tramite Delibera del Consiglio dei Ministri, si dichiarava lo \u00abstato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili\u00bb), sulla grave negligenza dell\u2019Esecutivo Regionale nel non dare immediato impulso all\u2019iter di approvazione della Legge di Bilancio. Ci\u00f2 avrebbe consentito di ripristinare l\u2019ordinariet\u00e0 delle capacit\u00e0 di spesa e di intervento ordinario e straordinario, avendo sullo sfondo un\u2019emergenza che il 23 febbraio, data di approvazione del D.L. 6\/2020, e ancora di pi\u00f9 con la istituzione della \u201czona rossa\u201d con il DPCM 8 marzo 2020 e la sua estensione a tutto il territorio nazionale con il DPCM 9 marzo 2020, era diventata ormai ufficialmente una questione di rilievo nazionale. Eppure, nessuna iniziativa fu intrapresa dalla Giunta affinch\u00e9 fossero garantite piena autonomia programmatoria e capacit\u00e0 di spesa alla Regione Sardegna, limitando cos\u00ec la capacit\u00e0 della macchina amministrativa regionale di far fronte alle imprevedibili situazioni che si sarebbero presentate.<\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Rispetto alla deriva, consolidatasi nella prassi e riconosciuta ormai come fenomeno nella produzione scientifica politologica e giuridica, di attrazione dell\u2019iniziativa legislativa nelle mani degli organi esecutivi, la Regione Sardegna sembra andare in direzione opposta. La teoria secondo cui gli organi esecutivi siano i pi\u00f9 idonei a rispondere alle presunte esigenze di maggiore efficienza, rapidit\u00e0 e tempestivit\u00e0 della produzione legislativa sembrano essere smentite dal caso in oggetto. Quest\u2019ultimo ha mostrato che, in una situazione di chiara urgenza (per la quale la stessa Costituzione, ancor prima della prassi recente, prevede un maggiore protagonismo del potere esecutivo nell\u2019attivit\u00e0 legislativa) la rapidit\u00e0, tempestivit\u00e0 ed efficacia nel predisporre un quadro legislativo emergenziale sia stata garantita non dall\u2019azione della Giunta, ma del Consiglio Regionale. Obiettivo della presente trattazione sar\u00e0 dunque quello di mettere in risalto questo ruolo del Consiglio Regionale, tramite la ricostruzione e l\u2019analisi degli eventi e dei processi che hanno caratterizzato il suo ruolo propulsore dell\u2019iniziativa legislativa nell\u2019adozione di misure urgenti per far fronte alla crisi sanitaria ed economica. Ci\u00f2 al fine di sottolineare che l\u2019assemblea legislativa, istituzione che nella narrazione recente viene spesso indicata come responsabile del rallentamento e dell\u2019appesantimento del processo di approvazione di norme necessarie e\/o urgenti, sia stata invece il vero artefice dello slancio indispensabile per uscire dalla situazione di stallo nella quale versava la Regione Sardegna in piena emergenza da Covid-19.<\/p>\n

3. Il ruolo del Consiglio Regionale nel predisporre il quadro emergenziale.\u00a0Le prime due leggi approvate dal Consiglio Regionale (la 8 e la 9 del 9 marzo 2020) avevano come obiettivo, in estrema sintesi, quello di dotare la Giunta di strumenti definibili \u201cemergenziali\u201d, volti ad affrontare nell\u2019immediato l\u2019impatto della crisi sul comparto turistico e sul sistema sanitario. Al fine di giungere alla loro approvazione in tempi e modalit\u00e0 compatibili con l\u2019urgenza del momento, ma in equilibrio con la garanzia di discussione e di ponderazione delle scelte da adottare, il percorso intrapreso \u00e8 stato peculiare: pur nel rispetto dei crismi della procedura ordinaria, \u00e8 stato caratterizzato da una insolita sinergia interna al Consiglio Regionale. A poche ore dall\u2019introduzione del DPCM 9 marzo 2020, le cui disposizioni avrebbero inficiato la capacit\u00e0 di riunirsi e discutere del Consiglio Regionale, uno slancio di responsabilit\u00e0 istituzionale fu infatti essenziale per completare l\u2019iter<\/em> legislativo in maniera ordinaria in una situazione gi\u00e0 di per s\u00e9 straordinaria. La disponibilit\u00e0 dell\u2019opposizione all\u2019interno delle Commissioni competenti fu decisiva affinch\u00e9 la maggioranza potesse essere in grado di portare a termine le votazioni il 9 marzo stesso. Tant\u2019\u00e8 vero che, in sede di emendamento e condivisione del testo, non si rese necessario individuare alcun relatore di minoranza: le numerose modifiche proposte prevalentemente dai consiglieri di minoranza, pur prevedendo interventi di notevole entit\u00e0 e rilevanza (su tutti, quelli volti a circoscrivere i poteri alla sola fattispecie oggetto della legge, senza che dalle previsioni in discorso potesse ricavarsi una disciplina-quadro estensibile ad ogni emergenza nazionale o regionale), vennero accolte, portando cos\u00ec a testi finali ampiamente condivisi e approvabili in maniera snella tramite regolare voto in Consiglio.<\/p>\n

Come gi\u00e0 detto, nella stessa giornata in cui furono votate queste leggi, da parte del Presidente del Consiglio Giuseppe Conte venne firmato il DPCM 9 marzo 2020: il lockdown <\/em>veniva esteso all’intero territorio nazionale. In conseguenza delle limitazioni e delle misure di distanziamento sociale imposte in quanto ritenute necessarie per il contrasto dell\u2019epidemia, la Regione Sardegna si trovava in una situazione rischiosa. Era stata appena dotata di fondi e procedure straordinarie, che per\u00f2 da sole si sarebbero probabilmente dimostrate inadatte e insufficienti a fronteggiare le conseguenze del dilagare dell\u2019epidemia: per intervenire efficacemente era dunque indispensabile la piena autonomia finanziaria della quale la Regione non disponeva, dato che si trovava ancora in esercizio provvisorio. L\u2019approvazione del Bilancio Regionale rappresentava ormai un\u2019urgenza indifferibile.<\/p>\n

Anche in questo caso fu l\u2019opposizione, gi\u00e0 subito dal 10 marzo, a sollevare l\u2019attenzione sull\u2019urgenza di portare in approvazione nei tempi pi\u00f9 brevi possibili le Leggi di Bilancio e di Stabilit\u00e0. Contestualmente, e a quello stesso scopo, sottolineava la propria disponibilit\u00e0, in nome della stessa responsabilit\u00e0 che aveva animato le azioni politiche di discussione e approvazione delle L.R. 8 e 9 del 9 marzo, ad approvare in via urgente quanto necessario e non pi\u00f9 rimandabile viste le circostanze. Al termine di una serie di interlocuzioni si giunse alla decisione di fare ricorso all\u2019art. 102 del Regolamento del Consiglio. Grazie alla procedura d\u2019urgenza ex-art. 102 sarebbe stato infatti possibile portare all\u2019Iscrizione immediata all’Ordine del Giorno le suddette proposte di legge senza passare dalle Commissioni, qualora la Conferenza dei Presidenti di Gruppo avesse accolto all\u2019unanimit\u00e0 la proposta di ricorrere a tale procedura. Grazie alla disponibilit\u00e0 dell\u2019opposizione, si rese concretamente possibile farvi ricorso. Cos\u00ec, in una situazione di estrema emergenza, nella quale non solo l\u2019attivit\u00e0 produttiva e la vita quotidiana della Sardegna, ma anche la vita politico-istituzionale erano sottoposte a forti limitazioni, si giunse rapidamente all\u2019approvazione della L.R. 10 dell\u201911 marzo e della L.R. 11 del 12 marzo. Leggi indispensabili per ripristinare una situazione di ordinariet\u00e0 dei poteri e dell\u2019attivit\u00e0 politico-amministrativa della Regione, riconsegnando alla Giunta la pienezza delle facolt\u00e0 e dei poteri esecutivi che fino ad allora erano limitati dalla condizione di esercizio provvisorio. \u00a0<\/p>\n

4. Conclusioni.\u00a0Il caso dell\u2019emergenza Covid-19, cos\u00ec come affrontato nelle istituzioni della Regione Sardegna, consegna una dimostrazione della problematicit\u00e0 della c.d. \u00abteoria della democrazia decidente\u00bb, che ritiene un obiettivo auspicabile, se non addirittura imprescindibile, la ricerca della governabilit\u00e0 (concetto piuttosto aleatorio e problematico) e il rafforzamento dell\u2019Esecutivo al fine di garantire maggiore efficienza, rapidit\u00e0 e rispondenza ai problemi politici, economici e sociali contingenti e strutturali. Il caso sardo ha dimostrato come questi requisiti non siano affatto stati tutelati e garantiti dall\u2019azione del governo regionale: al contrario, l\u2019inerzia della Giunta nel dare impulso all\u2019approvazione del Bilancio ha causato il protrarsi della situazione di esercizio provvisorio fino a marzo, in piena emergenza sanitaria nazionale. Nonostante la situazione di emergenza epidemiologica fosse stata dichiarata col D.L. del 23 febbraio, la Giunta regionale sarda \u2013 secondo le teorie della democrazia decidente, l\u2019istituzione pi\u00f9 idonea a predisporre adeguate e rapide risposte \u2013 non fu in grado di fornire l\u2019impulso e l\u2019indirizzo politico necessari a predisporre adeguate contromisure e uscire dalla limitante situazione di esercizio provvisorio. A rendere possibile l\u2019approvazione di un corpus legislativo emergenziale<\/em> fu l\u2019azione del Consiglio Regionale che, in estrema sintesi, \u00e8 stata in grado di superare procedure e dialettiche conflittuali \u2013 che secondo la teoria della democrazia decidente sono tra le maggiori cause di inefficienze, rallentamenti e blocchi dell\u2019attivit\u00e0 legislativa \u2013 e giungere non solo all\u2019approvazione del Bilancio regionale, ma anche delle misure straordinarie per il sostegno a famiglie e imprese, grazie al ricorso alle norme del regolamento interno del Consiglio e, soprattutto, a un\u2019azione cooperativa e sinergica tra maggioranza e opposizione.<\/p>\n

* consigliere regionale del PD<\/p>\n

** membro del gruppo di ricerca COSMOMED – Universit\u00e0 di Cagliari<\/p>\n

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