{"id":7431,"date":"2020-10-10T16:48:10","date_gmt":"2020-10-10T14:48:10","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7431"},"modified":"2020-10-10T16:51:18","modified_gmt":"2020-10-10T14:51:18","slug":"sul-quorum-nei-referendum-per-le-variazioni-territoriali-dei-comuni-il-caso-veneziano-non-e-affatto-banale","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2020\/10\/10\/sul-quorum-nei-referendum-per-le-variazioni-territoriali-dei-comuni-il-caso-veneziano-non-e-affatto-banale\/","title":{"rendered":"Sul quorum nei referendum per le variazioni territoriali dei comuni. Il caso veneziano non \u00e8 affatto banale"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a><\/p>\n

di Giacomo Menegus\u00a0<\/strong>e\u00a0Roberto Bin<\/abbr><\/strong><\/p>\n

Nella giornata del 7 ottobre scorso si \u00e8 tenuta, dinanzi al Tar Veneto, la discussione del ricorso proposto da uno dei promotori della separazione tra Mestre e Venezia, fallita il 1\u00b0 dicembre 2019 a causa del mancato raggiungimento del quorum <\/em>al referendum. <\/em>Gli aventi diritto recatisi alle urne sono stati solo il 21,73%, con i S\u00ec che hanno (inutilmente) prevalso sui No, attestandosi al 66,11%. Il ricorrente sostiene che la previsione di un quorum<\/em> di validit\u00e0 (art. 20, c. 4, l.r. n. 1\/1973, cui rinvia l\u2019art. 6, c. 5, l.r. n. 25\/1992) sia in contrasto con la natura consultiva dei referendum<\/em> per le variazioni territoriali dei Comuni ex<\/em> art. 133, c. 2, Cost. e ha chiesto di annullare l\u2019esito del voto e la delibera del Consiglio regionale che aveva deciso \u00abil non passaggio agli articoli della proposta di legge\u00bb.<\/p>\n

Il tema dei quorum<\/em> (costitutivi e\/o deliberativi) nei referendum<\/em> regionali cd. territoriali non ha ricevuto particolare attenzione in dottrina; merita tuttavia di essere esaminato non solo per il rilievo del caso di specie, ma anche perch\u00e9 sono diverse le leggi regionali che li prevedono. Oltre al Veneto, tra le Regioni a statuto ordinario sono Umbria (art. 48, c. 1, l.r. n. 14\/2010<\/a>), Basilicata (artt. 6 e 9 l.r. n. 42\/1993) e Molise (art. 14 l.r. n. 35\/1975<\/a>) a richiedere sia la partecipazione della maggioranza assoluta degli aventi diritto sia la maggioranza dei voti validi favorevoli, mentre il Piemonte (art. 36, c. 3-bis, l.r. n. 4\/1973<\/a>) le esige solo nel caso in cui la popolazione interessata non coincida con l\u2019intera popolazione comunale (prevedendo poi il solo quorum<\/em> deliberativo negli altri casi). La Liguria fissa invece la partecipazione necessaria al 30% degli aventi diritto (art. 52 l.r. n. 12\/2020<\/a>) e l\u2019Emilia-Romagna prescrive la necessaria partecipazione della maggioranza degli aventi diritto esclusivamente nei casi di \u00abistituzione di nuovo comune mediante scorporo di una porzione di territorio o distacco di frazione\u00bb (art. 12, 9-bis, l.r. 24\/1996<\/a>), come pure il Lazio (art. 7, l.r. n. 19\/1980<\/a>, che per\u00f2 richiede sempre la maggioranza dei voti favorevoli). Calabria (art. 44, c. 2, l.r. n. 13\/1983<\/a>), Lombardia (art. 9-ter, c. 6, l.r. n. 29\/2006<\/a>), Abruzzo (art. 30 l.r. n. 44\/2007<\/a>) prevedono infine il solo quorum<\/em> deliberativo.<\/p>\n

Vi sono molteplici ragioni per dubitare della legittimit\u00e0 costituzionale di tali previsioni e per ritenere fondato il ricorso sul referendum<\/em> veneziano, almeno quanto a questo profilo.<\/p>\n

Va premesso che non c\u2019\u00e8 dubbio alcuno che il referendum<\/em> per le variazioni delle circoscrizioni comunali abbia natura meramente consultiva<\/em> e pertanto non vincoli la Regione a conformarsi agli esiti della consultazione. Sul punto \u00e8 chiarissima la giurisprudenza costituzionale (sent. nn. 453\/1989, 2\/2018 e 214\/2019) e concorde la dottrina (per tutti cfr. M. Pedrazza Gorlero, Incertezze costruttive nel procedimento di variazione territoriale dei Comuni (A proposito del giudizio di meritevolezza previsto dall\u2019art. 25, I comma, L. R. Veneto 12 gennaio 1973 n. 1)<\/em>, ora in Id., Congetture costituzionali<\/em>, ESI, Napoli 2015, 665 ss.). L\u2019art. 133, c. 2, Cost. si limita ad imporre al legislatore regionale, competente in materia, di sentire<\/em> le popolazioni interessate alla variazione circoscrizionale: una consultazione che \u2013 come ha chiarito dalla Corte costituzionale \u2013 deve svolgersi necessariamente attraverso referendum<\/em> e che costituisce un aggravamento dell\u2019iter legis <\/em>regionale. Il referendum<\/em> \u00e8 per\u00f2, come si dice nella sent. n. 2\/2018, non \u00aboggetto e contenuto della legge di variazione\u00bb, ma suo mero \u00abpresupposto procedimentale\u00bb, bench\u00e9 indefettibile. La Regione insomma non \u00e8 costituzionalmente tenuta, anche a forte di un esito eventualmente favorevole, ad adottare la legge di variazione territoriale, potendo derivare dall\u2019esito del voto tutt\u2019al pi\u00f9 un forte condizionamento politico.<\/p>\n

Merita ricordare che la ratio <\/em>dell\u2019art. 133, c. 2, Cost. va rintracciata, da un lato, nella garanzia \u00abdel principio di partecipazione delle comunit\u00e0 locali a talune fondamentali decisioni che le riguardano\u00bb (Corte cost. n. 453\/1989), espressione del pi\u00f9 generale principio autonomistico di cui all\u2019art. 5 Cost.; dall\u2019altro lato, nell\u2019esigenza di non consegnare esclusivamente alla volont\u00e0 delle popolazioni interessate la decisione sulle modifiche territoriali, dovendosi tener conto anche di altri elementi, non ultime ragioni di efficienza e funzionalit\u00e0 dell\u2019amministrazione comunale (il tema emerge peraltro anche dai lavori dell\u2019Assemblea costituente). L\u2019obiettivo \u00e8 assicurare la partecipazione delle popolazioni, segnando cos\u00ec uno scarto notevole rispetto all\u2019esperienza del regime fascista, durante la quale si provvedeva d\u2019imperio con regio decreto (come nel caso della formazione dello stesso Comune di Venezia); ma al contempo si \u00e8 inteso lasciare alla Regione l\u2019ultima parola sull\u2019opportunit\u00e0 della modifica.<\/p>\n

Gi\u00e0 queste brevi considerazioni revocano in dubbio la legittimit\u00e0 di quorum<\/em> costitutivi e deliberativi per i referendum<\/em> in questione: la Regione che li prevede si vincola infatti a non prendere in esame gli esiti della consultazione che non raggiunga il quorum<\/em> ovvero a dare seguito alla variazione territoriale nel caso in cui il quorum<\/em> sia raggiunto e i S\u00ec superino i No. In entrambi i casi il legislatore regionale, che la Carta vorrebbe giuridicamente libero di decidere sulla modificazione proposta, si auto-vincola agli esiti del referendum<\/em>. Ma in tal modo contraddice la ratio<\/em> della norma e finisce per trasferire in capo alle popolazioni interessate il potere decisionale in materia.<\/p>\n

La Regione Veneto sostiene che la previsione del quorum<\/em> risponda a logiche di buon senso \u2013 \u00abnon si possono mutare i confini di un Comune senza che la maggioranza dei cittadini sia d\u2019accordo\u00bb (Corriere del Veneto<\/em>, 8 ottobre 2020) \u2013 e di razionalizzazione del procedimento, perch\u00e9 cos\u00ec facendo il legislatore regionale avrebbe deciso di autolimitarsi preventivamente per i casi in cui ritiene comunque inopportuno dar seguito alle modifiche proposte.<\/p>\n

Questa tesi si scontra tuttavia con un duplice ordine di argomenti: un primo letterale e sistematico; un secondo teleologico.<\/p>\n

Quanto al primo, va osservato che, laddove la Costituzione ha inteso introdurre quorum<\/em> ai fini di modifiche territoriali, lo ha fatto espressamente: la disposizione appena precedente a quella in esame, l\u2019art. 132 Cost., prevede che l\u2019istituzione di nuove Regioni ovvero il trasferimento di una Provincia o un Comune da una Regione ad un\u2019altra sia approvata \u00abdalla maggioranza delle popolazioni\u00bb \u00abcon referendum<\/em>\u00bb (art. 132, commi 1 e 2; quest\u2019ultimo comma nella versione frutto della riforma del 2001); l\u2019art. 133 Cost. dice invece semplicemente \u00absentite le popolazioni interessate\u00bb. Si potrebbe obiettare che tale argomento prova troppo, non escludendosi la possibilit\u00e0 di introdurre per via legislativa soluzioni analoghe a quelle dell\u2019art. 132 Cost. Soccorre tuttavia in proposito la discussione svoltasi in seno alla seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione<\/a> (e pi\u00f9 in generale nei lavori preparatori): v\u2019era gi\u00e0 allora la consapevolezza del problema (si vedano in particolare gli interventi di Terracini, Perassi e Mortati) e, bench\u00e9 non fossero mancate proposte nel senso dell\u2019introduzione nel testo del riferimento alla maggioranza dei voti o delle popolazioni, si \u00e8 deciso per la formulazione odierna, che non fa menzione di quorum<\/em> alcuno. Vale pertanto il noto brocardo: Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit.<\/em><\/p>\n

D\u2019altra parte, la previsione del quorum<\/em> \u2013 e veniamo cos\u00ec al secondo argomento \u2013 va a frustrare, come si accennava, la ratio<\/em> complessiva dell\u2019art. 133, c. 2, Cost.<\/p>\n

Laddove affida alla legge (e non ad atto amministrativo) della Regione il compito di modificare le circoscrizioni comunali, la norma costituzionale chiede al legislatore regionale di esprimere una valutazione politico-amministrativa di opportunit\u00e0 della specifica variazione proposta. Valutazione che non pu\u00f2 essere effettuata nei casi in cui non si raggiunga il quorum<\/em>, giacch\u00e9 in tal caso la Regione automaticamente non d\u00e0 seguito alla proposta; e neppure nei casi in cui il quorum<\/em> si raggiunga e i S\u00ec prevalgano sui No, perch\u00e9 la Regione sembrerebbe costretta in tale ipotesi a dar seguito alla variazione.<\/p>\n

In tal modo la Regione si preclude la possibilit\u00e0 di ponderare elementi ulteriori rispetto alla partecipazione delle popolazioni. Ad esempio, nel caso di raggiungimento del quorum<\/em> (e vittoria del S\u00ec), il legislatore regionale non potr\u00e0 valutare l\u2019eventuale ricaduta negativa in termini economici e di funzionalit\u00e0 dell\u2019ente (si pensi alla frammentazione in Comuni di dimensioni ridotte) che potrebbe suggerire di non dar corso alla modifica. All\u2019opposto, in caso di mancato raggiungimento del quorum<\/em>, non potr\u00e0 considerare \u2013 specie quando vi fosse comunque la prevalenza dei S\u00ec \u2013 se la modifica territoriale non conduca a una razionalizzazione della geografia amministrativa e ad un efficientamento amministrativo. Ma, soprattutto, \u2013 in casi come quello veneziano, dove si assiste ad una suddivisione di un grande Comune in altri pi\u00f9 piccoli \u2013 la Regione si troverebbe vincolata dal comportamento della popolazione residente nella parte pi\u00f9 popolosa che, astenendosi dal voto referendario, potrebbe sistematicamente bloccare la richiesta di autonomia di quella meno popolosa, ma proprio perci\u00f2 pi\u00f9 interessata a far valere le ragioni del proprio distacco. I pi\u00f9, semplicemente astenendosi dal voto, bloccherebbero la volont\u00e0 dei meno di sottrarsi al sopruso della maggioranza: il che \u00e8 palesemente in contrasto con lo spirito dell\u2019art. 133, c. 2, Cost.<\/p>\n

\u00c8 infine giusto il caso di rilevare che la tesi della Regione Veneto soffre pure di una certa incoerenza, se solo si considera che la stessa normativa veneta prevede quorum<\/em> pi\u00f9 favorevoli nel caso di fusioni di Comuni (art. 6, c. 5-bis, l.r. n. 25\/1992).<\/p>\n

Venendo pi\u00f9 specificamente al ricorso pendente dinanzi al Tar Veneto, \u00e8 bene sottolineare che gli esiti del referendum<\/em> parrebbero comunque invalidi anche nella ipotesi (a dire il vero remota, vista la chiarezza del dato legislativo) in cui la Regione sostenesse, nonostante la previsione del quorum<\/em>, di aver conservato in realt\u00e0 un margine di valutazione discrezionale nel merito della variazione territoriale e di aver quindi deciso in autonomia di non dar seguito alla proposta separazione di Venezia e Mestre (prescindendo insomma dal dettato della stessa legge regionale!).<\/p>\n

In questo caso, non si avrebbe la violazione dell\u2019art. 133, c. 2, Cost., ma quella (forse pi\u00f9 grave) del libero diritto di voto dei cittadini veneziani ai sensi dell\u2019art. 48, c. 2, Cost.: la previsione di un quorum<\/em> infatti ingenera legittimamente negli elettori la convinzione che il mancato raggiungimento dello stesso porti al fallimento della separazione \u2013 e viceversa che il raggiungimento dello stesso (e vittoria dei S\u00ec) alla necessaria istituzione dei due Comuni \u2013, orientandone il comportamento di conseguenza (ad esempio nel senso dell\u2019astensione). Affermare, in ipotesi, che in questo caso il mancato raggiungimento del quorum<\/em> non ha comunque vincolato la Regione a non dar seguito al referendum<\/em> significherebbe aver alterato la libera partecipazione al voto degli elettori.<\/p>\n

In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte, il Tar Veneto dovrebbe porsi il problema della legittimit\u00e0 costituzionale della legge veneta (rispetto all\u2019art. 133, c. 2, Cost.), investendo della questione la Corte costituzionale. Nel caso in cui la questione fosse accolta, ci\u00f2 comporterebbe l\u2019annullamento del referendum<\/em> e potrebbe innescare l\u2019iter<\/em> per una nuova consultazione, questa volta senza quorum.<\/em><\/p>\n

Una breve postilla va fatta rispetto a due ulteriori argomenti sollevati dalla difesa regionale, almeno secondo quanto riportato dalla stampa: a) il progetto di legge \u2013 presentato nel 2014 \u2013 sarebbe ormai decaduto, avendo attraversato ben tre consiliature e quindi non potrebbe essere indetto comunque un nuovo referendum<\/em>; b) in questo caso, per darsi luogo ad una nuova iniziativa \u201cseparatista\u201d, bisognerebbe attendere i 10 anni previsti dallo Statuto regionale. Verrebbe cos\u00ec messa in dubbio anche la rilevanza della questione di costituzionalit\u00e0.<\/p>\n

Il primo argomento pare una forzatura, tanto pi\u00f9 che l\u2019iter legis <\/em>non si \u00e8 concluso correttamente nella scorsa consiliatura proprio per l\u2019illegittima previsione del quorum<\/em>. Lo Statuto del Veneto dispone inoltre all\u2019art. 20, c. 4, che i progetti di legge di iniziativa popolare (com\u2019era quello di specie) non decadono con la fine della legislatura, esprimendo quindi un chiaro favor <\/em>per la conservazione di tali iniziative. E nulla pare impedire allo stesso Consiglio di ritornare eventualmente sulla decisione.<\/p>\n

Il secondo argomento fa leva sull\u2019art. 20, c. 3, dello Statuto, a mente del quale \u00abI progetti di legge di istituzione di nuovi comuni o di modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni, che siano stati respinti dal Consiglio regionale, non possono essere ripresentati prima del termine di dieci anni, ridotto a cinque se di iniziativa dei comuni\u00bb. Se un rigetto puramente formale del progetto di legge si \u00e8 in effetti avuto con la decisione del Consiglio sul \u00abnon passaggio agli articoli della proposta di legge\u00bb conseguente al referendum <\/em>(Deliberazione n. 15\/2020), pare difficile che la stessa possa integrare la previsione dell\u2019art. 20, c. 3, St. Veneto. Il senso della norma \u00e8 chiaramente quello di \u201cbloccare\u201d nuove iniziative che si siano scontrate con la contraria volont\u00e0 politica del Consiglio regionale. Ma nel nostro caso c\u2019\u00e8 stata, al contrario, una valutazione positiva della modifica territoriale da parte del Consiglio, espressa attraverso il giudizio di ragionevolezza favorevole (reso in data 8 luglio 2014); mentre \u2013 per tutti i motivi suesposti \u2013 la decisione di non dar seguito alla proposta pare essere il frutto non di una scelta del legislatore regionale, ma dell\u2019automatismo imposto dalla previsione del quorum<\/em>.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Giacomo Menegus\u00a0e\u00a0Roberto Bin<\/abbr> Nella giornata del 7 ottobre scorso si \u00e8 tenuta, dinanzi al Tar Veneto, la discussione del ricorso proposto da uno dei promotori della separazione tra Mestre e Venezia, fallita il 1\u00b0 dicembre 2019 a causa del mancato raggiungimento del quorum al referendum. Gli aventi diritto recatisi alle urne sono stati solo … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

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