{"id":7766,"date":"2021-05-10T13:23:08","date_gmt":"2021-05-10T11:23:08","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7766"},"modified":"2021-05-10T13:23:09","modified_gmt":"2021-05-10T11:23:09","slug":"integrazione-europea-attraverso-il-diritto-due-recenti-ordinanze-della-cassazione-in-tema-di-assegni-familiari-per-i-lavoratori-extra-ue","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2021\/05\/10\/integrazione-europea-attraverso-il-diritto-due-recenti-ordinanze-della-cassazione-in-tema-di-assegni-familiari-per-i-lavoratori-extra-ue\/","title":{"rendered":"Integrazione europea attraverso il diritto? Due recenti ordinanze della Cassazione in tema di assegni familiari per i lavoratori extra-UE"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di Andrea Guazzarotti<\/strong><\/p>\n

Un conflitto tra legislazione nazionale in materia di assegni familiari in favore di lavoratori extra-UE e direttive dell\u2019UE sta dando luogo a un paradigmatico caso di c.d. \u201ctutela multilivello\u201d dei diritti, in cui si intrecciano, nell\u2019ordine cronologico degli interventi, competenze giurisdizionali dei giudici comuni, della Corte di giustizia, della Corte costituzionale.<\/p>\n

Due lavoratori stranieri (rispettivamente: un cittadino del Pakistan e uno dello Sri Lanka) reclamano il versamento degli assegni familiari anche per gli anni in cui le proprie famiglie sono rimaste nello stato di provenienza; l\u2019INPS rifiuta loro tale provvidenza in applicazione della norma di legge che ci\u00f2 esclude qualora i familiari del lavoratore non risiedano nel territorio nazionale, salvo che dallo Stato di cui lo straniero \u00e8 cittadino sia riservato un trattamento di reciprocit\u00e0 nei confronti dei cittadini italiani ovvero sia stata stipulata convenzione internazionale in materia di trattamenti di famiglia (art. 2, co. 6-bis, d.l. n. 69 del 1988).<\/p>\n

La direttiva \u201clungo-soggiornanti\u201d 2003\/109\/CE<\/a> impone, al suo art. 11, la parit\u00e0 di trattamento del cittadino straniero extra-UE rispetto al trattamento riservato ai cittadini nazionali per ci\u00f2 che riguarda, tra l\u2019altro, le prestazioni sociali, l\u2019assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale, pur riconoscendo allo Stato membro interessato la possibilit\u00e0 di limitare espressamente tale parit\u00e0 di trattamento ai casi in cui lo straniero lungo-soggiornante o il suo familiare per cui la prestazione sociale \u00e8 richiesta risieda abitualmente nel territorio dello Stato membro. Stesso principio di parit\u00e0 di trattamento \u00e8 sancito dall\u2019art. 12 della direttiva 2011\/98\/UE<\/a>, per i lavoratori regolari non aventi (ancora) lo status di lungo-soggiornante, addirittura in termini pi\u00f9 rigorosi (non contemplandosi pi\u00f9 quella possibilit\u00e0 di deroga).<\/p>\n

Dinanzi al rifiuto dell\u2019INPS di piegarsi ai vincoli di parit\u00e0 di trattamento stabiliti dalle direttive UE appena citate, la Corte di cassazione sollevava, con due distinte ordinanze, questioni di pregiudizialit\u00e0 alla Corte di giustizia, chiedendo a quest\u2019ultima se la parit\u00e0 di trattamento dovesse estendersi anche ai casi in oggetto, la cui peculiarit\u00e0 risiedeva, appunto, nella permanenza dei familiari del lavoratore straniero nello stato terzo di provenienza. Il profilo discriminatorio rilevante era, nelle questioni pregiudiziali sollevate e nella risposta della Corte di giustizia, quello per cui la legislazione italiana garantiva gli assegni familiari a un lavoratore nazionale anche qualora la sua famiglia non risiedesse sul territorio italiano<\/em>.<\/p>\n

La risposta della Corte di giustizia (sentt. 25 novembre 2020, C-302\/19, INPS<\/em><\/a> c. WS<\/em> e C-303\/19<\/a>, INPS <\/em>c. VR<\/em>) \u00e8 stata, in entrambi i casi, nel senso della contrariet\u00e0 della norma legislativa italiana con i principi di parit\u00e0 di trattamento stabiliti nelle direttive in questione, rilevando, rispetto alla direttiva 2003\/109\/CE, che lo Stato italiano non aveva inequivocabilmente, al momento della trasposizione di quest\u2019ultima, palesato la sua intenzione di avvalersi della deroga circa l\u2019esclusione di quei lavoratori la cui famiglia non risieda nello Stato italiano (C-303\/19, \u00a7\u00a7 23 e 38). Degna di nota la precisazione per cui la direttiva 2011\/98 \u00abnon accorda essa stessa, al di l\u00e0 della parit\u00e0 di trattamento con i cittadini dello Stato membro ospitante, diritti in materia di sicurezza sociale ai cittadini di paesi terzi titolari di un permesso unico. Pertanto, essa non impone di per s\u00e9 [\u2026] agli Stati membri di corrispondere prestazioni di sicurezza sociale ai familiari che non risiedono nello Stato membro ospitante\u00bb (C-302\/19, \u00a731).<\/p>\n

Per cui la risposta della Corte di giustizia sembrerebbe velata di un (non tanto) sottile agnosticismo, posto che la violazione del diritto dell\u2019UE viene individuata nella disparit\u00e0 di trattamento tra lavoratori stranieri e lavoratori italiani, ai quali la legislazione nazionale accorda gli assegni familiari \u00abindipendentemente dal luogo in cui i loro familiari risiedano\u00bb (C-302\/19, \u00a739; ma cfr. anche C-303\/19, \u00a7 30), sottintendendo che la parificazione verso il basso non sarebbe un problema per l\u2019UE.<\/p>\n

Dinanzi a tali risposte della Corte di giustizia, la Cassazione non ha per\u00f2 proceduto alla disapplicazione della norma di legge discriminatoria, ritenendosi incompetente a ci\u00f2, stante la natura non autoapplicativa delle direttive in questione, ossia non ritenendo dotate di \u201ceffetti diretti\u201d le norme sulla parit\u00e0 di trattamento delle direttive viste sopra. La Cassazione ha preferito passare l\u2019amaro calice alla Corte costituzionale, sollevando questioni di legittimit\u00e0 costituzionale sulla norma di legge discriminatrice applicata inflessibilmente dall\u2019INPS per violazione degli artt. 11 e 117, comma primo, Cost., in relazione alle pertinenti norme delle direttive europee in questione (ordinanze 8 aprile 2021, n. 9378 e n. 9379<\/a>).<\/p>\n

Per la Cassazione, infatti, la mera contrariet\u00e0 al principio di parit\u00e0 di trattamento tra lavoratori italiani (o UE) e lavoratori stranieri di Paesi terzi, come attestata dalla Corte di giustizia, non sarebbe sufficiente a consentire la disapplicazione della legge italiana, posto che tale principio non costituirebbe una \u00abdisciplina completa che consenta di affermare in via diretta il primato della (inesistente) disciplina eurounitaria sulla disciplina nazionale\u00bb; il principio di parit\u00e0 di trattamento \u00abnon consegna al giudice nazionale un meccanismo normativo di immediata applicazione che possa realizzarsi solo ove la norma europea sia in grado di sostituirsi integralmente, nell\u2019applicazione concreta, a quella nazionale\u00bb; per cui, nell\u2019impossibilit\u00e0 di applicare immediatamente \u00abuna disciplina eurounitaria inesistente, quella che viene definita \u201cdisapplicazione\u201d altro non realizzerebbe che una modifica della norma nazionale mediante la sostituzione del criterio della reciprocit\u00e0 ovvero della specifica convenzione internazionale con quello della parit\u00e0 di trattamento\u00bb. Ma tale operazione \u00absi tradurrebbe inevitabilmente in un intervento di tipo manipolativo inibito a questa Corte di legittimit\u00e0 che, nell\u2019esercizio di un doveroso self restraint<\/em>, non pu\u00f2 estendere i propri compiti oltre quelli che l\u2019ordinamento le attribuisce e che non possono oltrepassare i limiti della interpretazione ed applicazione delle leggi\u00bb (punti 20-23 delle ordinanze n. 9378 e n. 9379 del 2021).<\/p>\n

Due visioni di eguaglianza si confrontano nel contenzioso \u201cmultilivello\u201d sugli assegni familiari dei lavoratori extra-UE: la prima \u00e8 quella della legge del 1988, col sapore retr\u00f2 della sua clausola di reciprocit\u00e0, per cui agli stranieri che lavorano in Italia lasciando la propria famiglia nello stato d\u2019origine pu\u00f2 essere riconosciuto (solo) ci\u00f2 che la legislazione di tale stato riconosce ai nostri cittadini che versano nelle stesse condizioni. Pi\u00f9 che l\u2019eguaglianza tra singoli lavoratori, qui sembra prevalere l\u2019eguaglianza tra stati sovrani.<\/p>\n

La seconda visione dell\u2019eguaglianza \u00e8, appunto, quella che inverte la prospettiva, mettendo al centro il lavoratore e la sua famiglia. Essendo i bisogni dei lavoratori con famiglia a carico identici, a prescindere dalla nazionalit\u00e0, la loro \u201cpari dignit\u00e0 sociale\u201d (art. 3, co. primo, Cost.) esige che ricevano lo stesso trattamento salariale, inclusi gli assegni familiari.<\/p>\n

Proviamo a calarci nel punto di vista della classe di lavoratori coinvolti da simili contenziosi: lavoratori, come quelli dei casi a quibus<\/em>, tendenzialmente a basso reddito, per cui gli assegni familiari costituiscono un\u2019importante integrazione del salario. Il punto di vista delle \u00e9lite che hanno approvato le direttive sulla parit\u00e0 di trattamento dei lavoratori di Paesi terzi sposa la tesi per cui sarebbe iniquo che il sistema previdenziale nazionale neghi la prestazione di sicurezza sociale in questione, posto che l\u2019UE, con tali direttive, mirerebbe \u00aba creare condizioni uniformi minime nell\u2019Unione, a riconoscere che i cittadini di paesi terzi contribuiscono all\u2019economia dell\u2019Unione con il loro lavoro e i loro versamenti di imposte e a fungere da garanzia per ridurre la concorrenza sleale tra i cittadini di uno Stato membro e i cittadini di paesi terzi\u00bb (sent. C\u2011302\/19, \u00a7 34).<\/p>\n

Dobbiamo chiederci, per\u00f2, se tale visione \u201cdall\u2019alto\u201d \u00e8 condivisa dai lavoratori \u201cprivilegiati\u201d. La gran parte di loro ha la cittadinanza dello stato UE in cui lavorano e in cui si trova la propria famiglia. La gran parte di loro sostiene carichi familiari rapportati al costo della vita di tale stato. Appare plausibile che essi avvertano come iniquo che un loro \u201ccollega\u201d straniero ottenga la stessa misura di assegni familiari per fronteggiare carichi familiari di importo sensibilmente inferiore, stante il costo della vita quasi sempre assai pi\u00f9 basso che caratterizza lo stato di provenienza, ove la famiglia risiede. Il fatto che possano esistere casi \u2013 quanto numerosi? \u2013 di lavoratori italiani che hanno lasciato la propria famiglia all\u2019estero, non sembra plausibilmente in grado di alterare tale percezione degli \u201cinsiders\u201d.<\/p>\n

Non solo. La gran parte dei lavoratori \u201cinsiders\u201d non sembrano sensibili alle lodi che le proprie \u00e9lite nazionali normalmente tessono a favore della globalizzazione e della libera circolazione dei lavoratori (delle merci, dei capitali, ecc.). Pochi di loro saranno indotti a considerare un\u2019opportunit\u00e0 vantaggiosa quella di poter, un giorno, emigrare per lavoro nello stato extra-UE caratterizzato da un costo della vita assai basso, potendo lasciare la propria famiglia in Italia e ottenere comunque gli assegni familiari di quello stato. Essi tenderanno, al contrario, a considerare l\u2019afflusso di lavoratori da stati ancora in via di sviluppo come una minaccia al proprio status e alla propria forza contrattuale nei confronti del datore di lavoro (del \u201ccapitale\u201d, si sarebbe detto un tempo: Barba, Pivetti<\/a>). Tali \u201cinsiders\u201d, inoltre, tenderanno a pensare che il maggior interessato ai benefici della globalizzazione sia proprio il datore di lavoro, magari una multinazionale, capace delocalizzare in qualsiasi momento l\u2019unit\u00e0 produttiva in quello stato \u201cin via di sviluppo\u201d ove il lavoratore \u201coutsider\u201d ha lasciato la propria famiglia.<\/p>\n

Con quale di questi due gruppi sociali deve schierarsi il giudice nazionale chiamato a sciogliere il nodo degli assegni familiari? Si dir\u00e0, con nessuno dei due: l\u2019opzione fondamentale \u00e8 gi\u00e0 stata compiuta dal legislatore sovranazionale (l\u2019UE), il quale, specie con la seconda direttiva (2011\/98\/UE), ha chiaramente escluso che la scelta del lavoratore \u201coutsider\u201d di lasciare la propria famiglia nello stato di provenienza possa costituire una causa legittima di discriminazione tra lavoratori nel godimento degli assegni familiari.<\/p>\n

La Cassazione, con le ordinanze in commento, ha invece deciso di non dare esecuzione a tale scelta legislativa sovranazionale, cui il legislatore statale non ha ancora inteso piegarsi. Pur consapevole della contrariet\u00e0 di tale legislazione nazionale con la direttiva, stante la chiara risposta fornitale dalla Corte di giustizia UE sul punto, la Cassazione ha preferito rimettere la questione alla Corte costituzionale. Ci\u00f2 perch\u00e9 la norma sovranazionale sulla parit\u00e0 di trattamento tra lavoratori lungo-soggiornanti non sarebbe dotata di \u201ceffetti diretti\u201d. Sembra di potersi intendere che, secondo la Cassazione, il legislatore sovranazionale non ha adottato una disciplina \u201ccompleta\u201d sul punto, ossia, una disciplina analitica degli assegni familiari. In effetti, l\u2019UE \u2013 come chiarito dalla stessa Corte di giustizia nei passaggi sopra riportati \u2013 sembra tollerare che uno dei suoi Stati membri non garantisca affatto gli assegni familiari, o comunque non li garantisca ai lavoratori senza famiglia al seguito. L\u2019UE, in altre parole, sembra imporre la rigorosa parit\u00e0 di trattamento tra lavoratori \u201cinsiders\u201d e \u201coutsiders\u201d, mantenendosi al contempo agnostica sulla doverosit\u00e0 di tale prestazione previdenziale a favore dei lavoratori in generale. Come affermato dalla stessa Corte di giustizia, il profilo di disparit\u00e0 di trattamento \u00e8 dato dal fatto che ai lavoratori \u201cinsiders\u201d, o \u201cprivilegiati\u201d (nazionali o cittadini UE) la cui famiglia non risiede nel territorio italiano, possano comunque godere degli assegni familiari. Per cui, qualora il legislatore italiano decidesse di escludere questi ultimi dal godimento di tale provvidenza, verrebbe meno anche il profilo di discriminazione in questione, con ci\u00f2 manifestandosi l\u2019agnosticismo di cui sopra.<\/p>\n

Tale agnosticismo, per\u00f2, pone non pochi interrogativi sul versante della problematica competizione al ribasso tra giurisdizioni nazionali, ossia tra sistemi economici nazionali che concorrono nel mercato interno \u201cunificato\u201d anche facendo uso del dumping sociale e\/o salariale nei confronti dei lavoratori presenti sul proprio territorio. Altri e pi\u00f9 profondi interrogativi pone il diritto dell\u2019UE rispetto alla concezione che esso ha dei diritti dei lavoratori: di questi ultimi viene esaltata la dimensione individualistica, da cui deriva l\u2019enfasi sul divieto di discriminazione in base alla nazionalit\u00e0, mentre ne viene ignorata la genesi politico-conflittuale (il loro essere frutto di pluridecennali lotte sindacali condotte nei singoli stati membri): paradigmatici i contestatissimi casi Viking<\/em>, Laval<\/em><\/a>, ecc. della Corte di giustizia. Ma paradigmatico, pi\u00f9 in generale, il dato che proprio il vincolo della moneta unica e i suoi corollari deflazionistici hanno sostanzialmente neutralizzato (specie in Italia, ma non solo) il potere contrattuale di cui un tempo godeva il sindacato.<\/p>\n

\u00c8 probabile che l\u2019opzione prescelta dalla Cassazione con le ordinanze in commento venga valutata come una scelta di auto-deresponsabilizzazione e come un indebito coinvolgimento della Corte costituzionale nella soluzione di tale problema socio-economico, oltre che giuridico. Questa sar\u00e0 probabilmente la valutazione di molti tra le \u00e9lite europeiste e cosmopolite presenti negli stati membri la cui legislazione (ancora) garantisce gli assegni familiari. Ma sar\u00e0 anche la valutazione delle classi lavoratrici meno abbienti maggiormente coinvolte da questo problema redistributivo?<\/p>\n

Sicuramente la scelta della Cassazione pu\u00f2 essere valutata come il tentativo di politicizzare la questione degli assegni familiari per i lavoratori extra-UE, stante la maggior \u201cpoliticit\u00e0\u201d del giudizio di legittimit\u00e0 costituzionale delle leggi, nonch\u00e9 il fatto che la disapplicazione della legge statale, in casi simili, comporta impatti finanziari sistemici (Cavallaro<\/a>).<\/p>\n

\u00c8 possibile che la Corte costituzionale segua l\u2019indicazione di chi critica tale \u201cauto-deresponsabilizzazione\u201d della Cassazione e rifiuti di risolvere con l\u2019annullamento della legge statale difforme alla direttiva europea un problema che, invece, andrebbe risolto con la mera disapplicazione della legge, riconoscendo alla parit\u00e0 di trattamento tra lavoratori il rango di norma avente \u201ceffetti-diretti\u201d (ASGI<\/a>; Giubboni-Lazzerini<\/a>). Essendosi, fra l\u2019altro, la Corte di giustizia gi\u00e0 pronunciata sul punto con le sentenze sopra citate, alla Corte costituzionale non sar\u00e0 possibile liberarsi dell\u2019amaro calice sollevando una questione pregiudiziale sulle ordinanze in questione, come invece \u00e8 accaduto con l\u2019ord. n. 182 del 2020<\/a> rispetto ai diversi benefici dell\u2019assegno di natalit\u00e0 e di quello di maternit\u00e0.<\/p>\n

Dal punto di vista tecnico-giuridico, l\u2019esito della disapplicazione appare quello pi\u00f9 lineare. Dal punto di vista sociologico, l\u2019episodio pu\u00f2 essere letto come espressione di un \u201ccontro-movimento\u201d del massimo organo della giurisdizione comune rispetto alle \u201cmagnifiche sorti e progressive\u201d dell\u2019integrazione europea attraverso il diritto. Il giudice comune nazionale, dopo decenni in cui si era fatto paladino dell\u2019integrazione attraverso il diritto operata a colpi di disapplicazioni delle leggi nazionali contrarie al diritto europeo, in alleanza con la Corte di giustizia che a ci\u00f2 lo aveva delegato, sembra ora sentirsi a disagio in tale ruolo di avanguardia del mutamento costituzionale. In un ordinamento europeo sempre pi\u00f9 in crisi di identit\u00e0 e a corto di credenziali democratiche, i conflitti tra norme statali e sovranazionali vanno riconosciuti per quello che (spesso) sono: conflitti di classe e\/o conflitti sociali, per i quali il tecnicismo degli \u201ceffetti diretti\u201d e della mera \u201cnon applicazione\u201d della legge sembra sempre pi\u00f9 inadeguato (Guazzarotti<\/a>).<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di Andrea Guazzarotti Un conflitto tra legislazione nazionale in materia di assegni familiari in favore di lavoratori extra-UE e direttive dell\u2019UE sta dando luogo a un paradigmatico caso di c.d. \u201ctutela multilivello\u201d dei diritti, in cui si intrecciano, nell\u2019ordine cronologico degli interventi, competenze giurisdizionali dei giudici comuni, della Corte di giustizia, della Corte costituzionale.<\/p>\n

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