{"id":7844,"date":"2021-06-28T10:37:16","date_gmt":"2021-06-28T08:37:16","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=7844"},"modified":"2021-06-28T10:54:11","modified_gmt":"2021-06-28T08:54:11","slug":"regioni-e-universita","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2021\/06\/28\/regioni-e-universita\/","title":{"rendered":"Regioni e Universit\u00e0"},"content":{"rendered":"\n

di\u00a0Camilla Buzzacchi\u00a0<\/strong>e\u00a0Roberta Calvano\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

Pubblichiamo due commenti che hanno ad oggetto la stessa pronuncia della Corte costituzionale, la sent. 132\/2021<\/a>. La sentenza riguarda una legge con cui la Regione Veneto<\/a> ha cercato di aprirsi un varco verso la materia “universit\u00e0”, una della materie a cui si era indirizzata la richiesta della Regione di attuare l’autonomia differenziata di cui all’art. 116.3 Cost. I commenti sono di <\/a>Camilla Buzzacchi e <\/a>Roberta Calvano.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

La Corte ferma la scorciatoia al regionalismo differenziato<\/strong><\/p>\n

di<\/a> Camilla Buzzacchi<\/strong><\/p>\n

Nelle more della ripresa del percorso di attivazione di un\u2019autonomia asimmetrica in conformit\u00e0 all\u2019art. 116, co. 3 Cost., nel 2020 la Regione Veneto aveva approvato una legge attraverso la quale si era aperta il varco all\u2019esercizio di competenze in un ambito che, ruotando intorno a tutela della salute e formazione universitaria, si prospettava idoneo a superare gli ostacoli non irrilevanti del raggiungimento di un\u2019intesa con il Governo sulle materie da trasferire dal livello nazionale a quello regionale. La legge della Regione Veneto 14 aprile 2020, n. 10<\/a> era infatti intitolata Attivazione da parte dell\u2019Universit\u00e0 degli studi di Padova del corso di laurea in medicina e chirurgia presso l\u2019Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana. Disposizioni in materia di finanziamento da parte della Regione del Veneto e ulteriori disposizioni<\/em> e nelle sue due uniche disposizioni \u2013 una delle quali operava semplicemente l\u2019abrogazione di una precedente norma finanziaria \u2013 autorizzava la Giunta a stipulare una convenzione per un arco temporale di quindici anni con l\u2019Universit\u00e0 degli Studi di Padova e con l\u2019Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana al fine di attivare, gi\u00e0 a partire dall\u2019anno accademico 2020\/2021, un corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia: la parte di sostanziale innovazione riguardava l\u2019assunzione da parte della Regione degli oneri finanziari relativi alla chiamata dei docenti da effettuarsi in conformit\u00e0 alla legge nazionale che disciplina l\u2019organizzazione delle universit\u00e0, il personale accademico ed il reclutamento, ovvero la legge n. 240\/2010.<\/p>\n

\u00a0La Corte costituzionale con la sentenza n. 132 ha dichiarato in larga misura illegittima la legge veneta: il passaggio assume connotati interessanti dal momento che tale disciplina, nella sua brevit\u00e0 ed essenzialit\u00e0, avrebbe avuto la potenziale capacit\u00e0 di aggirare la procedura costituzionale del regionalismo differenziato. La Regione qui coinvolta aveva infatti avanzato richiesta al Governo, con l\u2019ultima versione delle bozze di intesa del 15 maggio 2019, dell\u2019attribuzione relativa alla promozione di convenzioni con le universit\u00e0 per il riconoscimento della formazione specialistica dei medici, da attivare presso le medesime universit\u00e0 parti della convenzione. Tale proposta non era stata accolta, mentre l\u2019intesa raggiunta il precedente 15 febbraio includeva integralmente le materie della tutela della salute e delle norme generali sull\u2019istruzione. In piena emergenza pandemica \u2013 dunque in aprile 2020 \u2013 il Consiglio regionale veneto ha operato il trasferimento della competenza attraverso una legge regionale come tante altre, il cui oggetto risulta l\u2019individuazione dei mezzi di copertura finanziaria della spesa generata dall\u2019attivazione di un corso di laurea specialistica. Gli oneri di una tale innovazione in tema di offerta formativa universitaria riguardavano prevalentemente spese per il personale docente, e sul merito di tale opzione non si possono tralasciare considerazioni, a cui procede Roberta Calvano. Ma prima \u00e8 interessante svolgere qualche osservazione sui profili finanziari oggetto della legge del Veneto, che vengono censurati dal giudice delle leggi.<\/p>\n

\u00a0Il legislatore veneto aveva previsto che gli oneri derivanti dall\u2019applicazione di tale disciplina \u2013 e l\u2019importo veniva quantificato entro un tetto di 1.570.000,00 euro annui \u2013 dovevano essere coperti con le risorse del Fondo Sanitario Regionale allocate alla Missione intitolata Tutela della salute<\/em>, Programma 01 \u201cServizio sanitario regionale – finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA\u201d, Titolo 1 \u201cSpese correnti\u201d del bilancio di previsione 2020-2022<\/em>. La Regione aveva dunque collocato tale spesa \u2013 che apparirebbe relativa al personale universitario, posto che si specifica trattarsi di offerta formativa universitaria \u2013 in un capitolo della sua programmazione triennale che riguardava risorse di bilancio vincolate al finanziamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA); il giudice stabilisce che cos\u00ec facendo risulta violata la previsione dell\u2019art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. in tema di livelli di tutela della salute, ma sanziona altres\u00ec la violazione dei principi fondamentali che presiedono al coordinamento della finanza pubblica in materia sanitaria.<\/p>\n

\u00a0A fronte delle argomentazioni della Regione, tutte proiettate a ragionare sulla salute dei suoi cittadini, la Consulta si muove invece sul piano delle disposizioni del diritto del bilancio. La legge del 2020 aveva rappresentato, secondo la difesa, la risposta alla grave emergenza sanitaria causata dall\u2019inerzia dello Stato, incapace di colmare la carenza di medici e specialisti rispetto al fabbisogno determinatosi dalla pandemia; e il Veneto si appella al titolo \u00absostanziale\u00bb della tutela dei diritti alla salute dei cittadini, accantonando il titolo formale del riparto di competenze. Se la Regione invoca una \u00abvisione aggiornata e dinamica del riparto delle competenze, cui non si addice pi\u00f9 un discorso puramente formale, di intestazione, privo di riscontri fattuali\u00bb, e pretende che la vicenda sia valutata \u00aballa luce di altri principi costituzionali, sempre compresi nel Titolo V della Parte II della Costituzione\u00bb \u2013 quali il principio di sussidiariet\u00e0 e quello di leale collaborazione \u2013 ma evidentemente differenti rispetto a quelli del coordinamento finanziario, il giudice richiama invece le regole costituzionali che governano il finanziamento e l\u2019erogazione dei LEA, attingendo alla propria giurisprudenza, che negli ultimi tempi ha posto punti fermi che costituiscono coordinate complete e inderogabili. Mentre la posizione dell\u2019istituzione regionale \u00e8 che la garanzia dei diritti in materia di salute sarebbe affidata alla stessa Regione, quale unico soggetto responsabile a livello locale dell\u2019organizzazione del servizio sanitario, la lettura che ormai da anni la Consulta prospetta \u00e8 che alla determinazione, al finanziamento e all\u2019erogazione dei LEA concorrono sinergicamente tutti i soggetti coinvolti nella sua attuazione (sentt. nn. 62 e 72\/2020): a cui si \u00e8 aggiunta l\u2019affermazione che \u00abla trasversalit\u00e0 e la primazia della tutela sanitaria rispetto agli interessi sottesi ai conflitti Stato-Regioni in tema di competenza legislativa\u00bb conducono a ritenere che \u00abil legislatore regionale non ha il potere di interferire nella determinazione dei LEA, la cui articolata disciplina entra automaticamente nell\u2019ordinamento regionale afferente alla cura della salute. (\u2026) I costi, i tempi e le caratteristiche qualitative delle prestazioni\u00bb competono allo Stato e ci\u00f2 comporta che nei diversi ambiti regionali, sulla base di una dialettica sinergia tra Stato e Regione (sent. n. 169\/2017), si provveda ad un \u00abcoerente sviluppo in termini finanziari e di programmazione degli interventi costituzionalmente necessari\u00bb (sent. n. 72\/2020).<\/p>\n

\u00a0Il diritto del bilancio poggia sulle previsioni della disciplina riguardante l\u2019armonizzazione contabile \u2013 il d.lgs. n. 118 del 2011 \u2013 dalla quale deriva l\u2019obbligo per i decisori regionali di quantificare correttamente i LEA sul piano delle grandezze finanziarie, tanto con riferimento alle entrate quanto alle spese destinate al loro finanziamento e alla loro erogazione. Le spese relative alla chiamata dei professori di ruolo e dei docenti a contratto appare con tutta evidenza non riconducibile all\u2019ambito dei livelli essenziali di assistenza, non potendo tale personale rappresentare una prestazione riconducibile al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, che ha aggiornato l\u2019elenco dei LEA in ambito sanitario: se \u00e8 vero infatti che il personale medico si prodiga per cure e interventi che rappresentano condizioni indispensabili per la salute dei cittadini, \u00e8 condivisibile l\u2019osservazione della Corte che non tutta l\u2019attivit\u00e0 assistenziale che sono chiamati a svolgere tali dipendenti \u2013 universitari o no \u2013 possa qualificarsi in termini di erogazione e garanzia dei LEA. Se questo fosse il percorso logico utilizzabile, con le risorse destinate alle spese correnti per la garanzia dei LEA sarebbe allora finanziabile qualsiasi onere che pi\u00f9 o meno direttamente pu\u00f2 collegarsi a questi. Ma tale indeterminatezza collide con i principi del bilancio, che impongono specifiche e precise correlazioni tra le risorse stanziate e le tipologie di spesa da finanziare. In sostanza un corso di laurea medica specialistica non \u00e8 livello essenziale relativo al diritto alla salute e non pu\u00f2 gravare sul capitolo di spesa relativo al medesimo: fin dalla bozza del maggio 2019 questo era stato il tentativo effettuato per consentire il transito della \u00abmateria universitaria\u00bb nella sfera decisionale della Regione, e la legge n. 10\/2020 ha proseguito nel medesimo solco.<\/p>\n

Ma ulteriori considerazioni si possono effettuare proprio in merito a tale incursione del legislatore regionale nell\u2019ordinamento universitario, e da esse appare chiaro il disegno del Veneto di forzare il meccanismo costituzionalmente preposto ad attivare il livello differenziato di autonomia, quello cio\u00e8 che dovrebbe collocarsi tra regime ordinario e regime speciale.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Di nuovo il Regionalismo universitario?\u00a0<\/strong><\/p>\n

<\/a>di Roberta Calvano<\/strong><\/p>\n

\u00c8 noto come lo spazio riservato all\u2019autonomia universitaria appaia oggi sempre pi\u00f9 ridotto a seguito degli interventi legislativi – e non – che dal 2010 si sono via via susseguiti. Il Governo, l\u2019agenzia di valutazione ed ora anche alcune regioni paiono sempre pi\u00f9 interessati ad invadere un ambito del quale si pu\u00f2 dire tutto il male su come sia stato gestito nel tempo, ma che nondimeno rimane affidato dall\u2019art. 33, c. 6 Cost. all\u2019autonomia degli atenei.<\/p>\n

\u00c8 gi\u00e0 successo che una legge regionale entrasse in tale \u201cspazio\u201d riservato all\u2019autonomia universitaria (v. sent.102\/2006 relativa ad una legge della Regione Campania che aveva previsto l\u2019istituzione ed il finanziamento di master e corsi di eccellenza) e che essa venisse dichiarata incostituzionale per aver invaso la \u201ccompetenza legislativa e regolamentare attribuita in materia di universit\u00e0 in via esclusiva allo Stato dagli artt. 33, comma sesto, e 117, comma secondo, lettera n<\/em>), della Costituzione, comprensiva, tra l’altro, della disciplina dei percorsi formativi e dei relativi titoli di studio, della programmazione universitaria e dello stato giuridico del personale docente e non docente\u201d. Allora il Governo aveva per\u00f2 impugnato con riferimento alla violazione della competenza statale sancita all\u2019art. 33.<\/p>\n

Oggi la sentenza n. 132 vede un\u2019analoga vicenda, resa pi\u00f9 complessa dal collegamento alla materia della Sanit\u00e0, avendo la Regione Veneto previsto in una sua legge l\u2019autorizzazione a stipulare una convenzione quindicennale con l\u2019Universit\u00e0 di Padova per \u201csostenere<\/em>\u201d l\u2019attivazione presso una ASL di un corso di un corso di laurea in medicina e chirurgia finanziato dalla Regione stessa, con reclutamento di docenti strutturati e a contratto, posto a carico della finanza regionale<\/em>. Il Governo ha impugnato per\u00f2 questa volta con riferimento al parametro dell\u2019art. 117, c. 2, lett. m e c. 3 (con riferimento a questi temi si sofferma Camilla Buzzacchi) e non a quello che avrebbe forse meritato di essere invocato, almeno in via subordinata, dell\u2019art. 33 comma 6.<\/p>\n

Essendo l\u2019autonomia universitaria funzionale alla garanzia della libert\u00e0 di ricerca e di insegnamento contemplate nel primo comma dell\u2019art. 33, dovrebbe essere conseguentemente evidente che l\u2019autonomia didattica sia (o forse dovrebbe essere), insieme all\u2019autonomia organizzativa, la parte pi\u00f9 indiscutibilmente insopprimibile dell\u2019autonomia. Il condizionale \u00e8 in realt\u00e0 richiesto in questa materia da quando i Decreti ministeriali disciplinanti l\u2019autovalutazione e accreditamento iniziale e periodico, ai sensi della legge n. 240 e la legge stessa hanno significativamente ridotto tali ambiti di autonomia. Tali dati non sono tuttavia cos\u00ec evidenti per chi governa e per chi amministra, come si vede bene nel caso in commento. La costruzione progettata nella legge regionale dichiarata incostituzionale dalla sentenza n. 132, di una convenzione stipulata da parte della Regione e finalizzata ad offrire il sostegno finanziario necessario a coprire integralmente i costi del reclutamento e del fabbisogno di docenza di un corso di laurea istituito formalmente dall\u2019Universit\u00e0, ma solo sulla base della convenzione (da quel che \u00e8 dato comprendere dalla disciplina impugnata e dall\u2019atto di promovimento) non pare mutare la sostanza delle cose. La modalit\u00e0 progettata rappresenterebbe un esempio di un insegnamento universitario \u201cregionalizzato\u201d, attivato, finanziato e insomma inevitabilmente governato dalla Regione, seppur per il tramite degli organi di governo di un\u2019universit\u00e0 (come si potrebbe invero dire di no a chi finanzia integralmente un corso di laurea se, per esempio, premesse per l\u2019introduzione di un certo insegnamento, o per l\u2019attribuzione di un certo incarico di docenza?).<\/p>\n

Sulla sentenza sembra dunque aleggiare un duplice convitato di pietra quindi, perch\u00e8 oltre ad essere primario e dirimente il profilo della violazione di un principio fondamentale recato dalla prima parte della Costituzione quale quello posto nell\u2019art. 33 (e non si comprende quindi il motivo per cui il Governo non abbia ritenuto di farlo valere almeno unitamente alle altre censure di incostituzionalit\u00e0), il secondo problema che si intravede sullo sfondo\u00a0 in questa pronuncia pu\u00f2 poi essere riassunto con il riferimento all\u2019art. 116 c. 3, ed alle pendenti aspirazioni all\u2019attuazione del regionalismo differenziato da parte di alcune regioni, tra cui la Regione Veneto resistente in giudizio, messo solo temporaneamente in standby<\/em> dalla pandemia.<\/p>\n

L\u2019aspirazione delle tre Regioni pi\u00f9 avanti nel percorso verso il regionalismo differenziato (Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna) ad esercitare competenze in tema di \u201cnorme generali sull\u2019istruzione\u201d, oltre che a godere di una competenza piena nella materia istruzione di cui all\u2019art. 117, c. 3, \u00e8 nota. Si potrebbe facilmente segnalare, a sostegno dell\u2019opponibilit\u00e0 di limiti a siffatte forme di differenziazione \u201cspinta\u201d, che l\u2019art. 33 c. 6 contempla una riserva di legge statale, e che il caveat<\/em> contenuto nell\u2019art. 117 c. 3, \u201csalva l\u2019autonomia delle istituzioni scolastiche\u201d, potrebbe essere interpretato come suscettibile di tener ferma anche l\u2019autonomia universitaria, giacch\u00e8 sarebbe paradossale far salve dalla regionalizzazione le istituzioni scolastiche e non quelle universitarie, assistite da garanzia ben pi\u00f9 ampia e \u201ctopograficamente\u201d (rispetto alla sistematica del testo costituzionale) inattaccabile. \u00c8 chiaro tuttavia, e l\u2019approvazione di questa legge da parte della Regione Veneto nell\u2019aprile del 2020 non fa che confermarlo, che la battaglia politica sul punto \u00e8 ancora aperta, e forse solo apparentemente sospesa. Si deve quindi provare a portare avanti ad un tempo la battaglia delle idee, sperando che qualcuno sia ancora disponibile ad interrogarsi sui complessivi effetti sul sistema delle autonomie che deriverebbero dallo scardinamento del titolo V per il tramite dell\u2019art. 116 c.3, per non dire dall\u2019idea di scavalcare lo stesso art. 116 c. 3, procedendo per via di convenzioni tra enti che aggirano sostanzialmente il riparto costituzionale delle competenze. L\u2019unit\u00e0 nazionale sarebbe il tassello successivo che verrebbe a subire i contraccolpi di un processo che non si deve aver timore di definire smaccatamente sovversivo.<\/p>\n

La difesa regionale, da quanto risulta nella pronuncia, invocando in sostanza sussidiariet\u00e0 e leale cooperazione,\u00a0 pare essersi avvalsa di un argomento che avrebbe in effetti consentito nel 2020-2021, e forse anche oltre, alle Regioni di fare virtualmente\u2026 qualsiasi cosa. \u201cLa resistente contesta le censure mosse da parte avversa, sostenendo, in sostanza, che la legge impugnata costituisca la risposta necessitata alla grave emergenza sanitaria causata dall\u2019inerzia dello Stato o, comunque sia, dall\u2019inadeguato esercizio delle competenze di quest\u2019ultimo, a fronte di una conclamata e pi\u00f9 volte segnalata carenza di medici e specialisti.\u201d Non sarebbe possibile non concordare su questo punto, con chi argomenta circa la mancata o non corretta programmazione degli accessi ai corsi di studio di area medica, da parte di un legislatore governativo costantemente pi\u00f9 preoccupato del cordone della borsa che della salute e del benessere dei cittadini. Ma a partire da tale rilievo, gli approdi cui si giunge sono tuttaltro che condivisibili, come si vede nel seguito del ragionamento della difesa regionale, \u201clo scenario all\u2019interno del quale andrebbe collocata la vicenda non sarebbe quello formale del riparto di competenze, ma quello sostanziale della tutela dei diritti alla salute dei cittadini, la cui garanzia sarebbe affidata alla stessa Regione, quale soggetto responsabile a livello locale dell\u2019organizzazione del servizio sanitario. Sostiene, infatti, la resistente che, posto un dato organigramma di competenze, sarebbe, comunque sia, necessario misurarsi con le \u00abcondizioni oggettive\u00bb in cui verserebbe la sanit\u00e0, allorch\u00e9 si contestino alla Regione \u00abinvasioni di ambiti materiali riservati allo Stato\u00bb. Da ci\u00f2 l\u2019affermazione che dovrebbe aversi una \u00abvisione aggiornata e dinamica del riparto delle competenze, cui non si addice pi\u00f9 un discorso puramente formale, di intestazione, privo di riscontri fattuali\u00bb\u201d.<\/p>\n

L\u2019emergenza pandemica, evento che ha portato alle pi\u00f9 disparate teorizzazioni sul dettato costituzionale, o sulle sue presunte lacune, diventa insomma il grimaldello per poter finalmente arrivare ad una resa dei conti, per cui chi \u00e8 meglio in grado di garantire diritti, rivendica il potere di fare da s\u00e9, a modo suo, a prescindere dal dettato costituzionale. E l\u2019universit\u00e0, come altri ambiti, pu\u00f2 cos\u00ec diventare terreno di conquista per un regionalismo competitivo sfrenato e distruttivo.<\/p>\n

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di\u00a0Camilla Buzzacchi\u00a0e\u00a0Roberta Calvano Pubblichiamo due commenti che hanno ad oggetto la stessa pronuncia della Corte costituzionale, la sent. 132\/2021. La sentenza riguarda una legge con cui la Regione Veneto ha cercato di aprirsi un varco verso la materia “universit\u00e0”, una della materie a cui si era indirizzata la richiesta della Regione di attuare l’autonomia differenziata … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

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