{"id":8038,"date":"2021-10-30T16:21:01","date_gmt":"2021-10-30T14:21:01","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=8038"},"modified":"2021-10-30T16:25:08","modified_gmt":"2021-10-30T14:25:08","slug":"riforma-dei-regolamenti-parlamentari-un-dibattito-interessante","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2021\/10\/30\/riforma-dei-regolamenti-parlamentari-un-dibattito-interessante\/","title":{"rendered":"Riforma dei regolamenti parlamentari: un dibattito interessante"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di\u00a0Salvatore Curreri<\/strong><\/p>\n

L\u2019ultimo numero di Quaderni costituzionale<\/a> prende spunto dai cinquant\u2019anni della riforma dei regolamenti parlamentari del 1971 per dedicare la sua sezione monografica ad una riflessione a pi\u00f9 voci (Manzella, Manetti, Lasorella, Ruotolo e Fasone) sul c.d. giusto procedimento legislativo. Nulla di celebrativo, dunque, ma un\u2019occasione \u2013 come gli anniversari consentono \u2013 non solo e non tanto per riflettere su quella riforma, figlia di un contesto storico-politico radicalmente diverso dall\u2019attuale, ma per fare un bilancio critico su cosa dovrebbe essere e su cosa oggi \u00e8 il procedimento legislativo.<\/p>\n

Tema apparentemente per specialisti ma che tocca invece nel vivo il ruolo delle nostre camere, e pi\u00f9 in generale delle assemblee elettive, nella nostra democrazia. Se \u00e8 vero, infatti, che i Parlamenti sono in crisi un po\u2019 dovunque, patendo la supremazia degli esecutivi, \u00e8 pur vero che nel nostro paese tale crisi assume caratteri di eccezionale gravit\u00e0. \u00c8 infatti percezione diffusa nell\u2019opinione pubblica che l\u2019attivit\u00e0 legislativa delle camere sia quasi totalmente assorbita dalla conversione dei decreti legge tramite questioni di fiducia poste dal Governo su maxi-emendamenti che recepiscono talora intese extraparlamentari tra Governo e maggioranza, la cui presentazione rende di fatto inutile la discussione parlamentare fino ad allora svolta. Si \u00e8 cos\u00ec di fatto passati dal Parlamento legislatore al Parlamento che controlla e, il pi\u00f9 delle volte, ratifica l\u2019attivit\u00e0 legislativa del Governo. Il che \u00e8 in certa misura anche riflesso della perdita di peso del singolo parlamentare a causa della scarsa qualit\u00e0 della classe politica (Lasorella) dovuta anche alla incapacit\u00e0 di loro selezione da parte dei partiti politici, come il meccanismo delle liste bloccate richiederebbe (in tal senso non pare inutile notare come il protagonismo assunto dal Comitato per la legislazione \u00e8 in gran parte dovuto alla caratura del suo Presidente\u2026).<\/p>\n

L\u2019emergenza pandemica ha amplificato tale tendenza, spostando ulteriormente il centro normativo a favore del Governo e del Presidente del Consiglio dei ministri grazie anche agli improvvisamente famosi suoi decreti (DPCM). Come per le coperte troppo corte, la (opportuna) riduzione di questi ultimi ha inevitabilmente provocato di converso l\u2019ulteriore incremento dei decreti legge, sempre pi\u00f9 numerosi e corposi, con conseguente incapacit\u00e0 delle camere di esaminarli e (talora) convertirli nei sessanta giorni previsti. Ecco quindi il consolidarsi di cattive prassi o l\u2019affermarsi di nuove: l\u2019ormai costante ricorso al binomio questione di fiducia-maxiemendamento; l\u2019abrogazione di decreti legge prima della scadenza facendone confluire il testo (anche cumulativamente) sotto forma di emendamenti in un\u2019unica legge di conversione oppure decreto-legge successivi (c.d. decreti matrioska), comprimendone ulteriore i tempi effettivi di esame; l\u2019esame dei decreti leggi da parte della prima camera, che li trattiene ben oltre la met\u00e0 dei sessanta giorni complessivamente previsti, lasciando alla seconda il tempo per la sola approvazione (c.d. monocameralismo alternato).<\/p>\n

Se a tutto questo si aggiungono, guardando al futuro, le incerte prospettive circa l\u2019assetto e l\u2019effettivo funzionamento delle prossime camere dopo la drastica riduzione del numero dei parlamentari, frutto peraltro in massima parte di un antiparlamentarismo che da sempre pericolosamente alligna nella societ\u00e0 civile (al di l\u00e0 del destino delle forze politiche che su di esso hanno costruito le loro fortune elettorali), ci sono pi\u00f9 che sufficienti motivi per essere fortemente preoccupati sulla marginalit\u00e0 verso cui potrebbero essere sempre pi\u00f9 sospinte le camere, al di l\u00e0 dei retorici omaggi alla loro mitica e mitizzata centralit\u00e0.<\/p>\n

Ben venga, allora, questa riflessione su iniziativa della pi\u00f9 importante Rivista di diritto costituzionale italiana sulle cause e sui possibili rimedi per contrastare lo stato di degrado dell\u2019attuale procedimento legislativo. Nella ovvia impossibilit\u00e0 di dare conto in questa sede della ricchezza e profondit\u00e0 dei contributi offerti dagli autorevoli esperti del settore, mi pare che dalla loro lettura si possano cogliere tre indicazioni di fondo.<\/p>\n

In primo luogo, per quanto si possa fare fatica ad ammetterlo, l\u2019attuale situazione \u00e8 il frutto, in certo senso avvelenato, delle premesse teoriche poste da quella dottrina (le cui oscillazioni sono attentamente ricostruite dalla Manetti) che ha sostenuto la necessaria elasticit\u00e0 delle disposizioni costituzionali sull\u2019organizzazione e sul funzionamento delle camere, a scapito di qualunque pur minimo loro significativo precettivo, in funzione della massima espansione dell\u2019autonomia regolamentare delle camere, confidando nella capacit\u00e0 di autoregolazione e di reciproco controllo di un sistema politico stabile composto da partiti forti. Questa eccessiva, e perci\u00f2 malintesa, concezione dell\u2019autonomia delle camere ha finito per privare di qualunque pur minimo significativo precettivo l\u2019art. 72.1 Cost. che del procedimento legislativo fissa le quattro fasi \u2013 istruttoria, esame delle linee generali, esame ed approvazione articolo per articolo, voto finale \u2013 essenziali ai fini di effettivo confronto parlamentare nel merito di ogni specifica misura (da qui, l\u2019incostituzionalit\u00e0 dei maxi-emendamenti).<\/p>\n

In questo quadro \u00e8 veramente sconfortante dover annoverare tra le prediche inutili <\/em>di einaudiana memoria i risalenti, ripetuti e circostanziati moniti (puntualmente ricostruiti da Ruotolo) rivolti dalla Corte costituzionale e dal Presidente della Repubblica al Governo e ai Presidenti delle camere circa le prassi degenerative dell\u2019iter parlamentare, con particolare riferimento alla conversione dei decreti legge e all\u2019approvazione delle leggi di delegazione legislativa.<\/p>\n

Si \u00e8 cos\u00ec affermata \u2013 e veniamo al secondo punto — una Costituzione parallela (Ciaurro), in violazione di quella formale, fatta di precedenti e prassi che hanno alterato il potere d\u2019iniziativa e d\u2019emendamento dei singoli parlamentari, l\u2019obbligo di esame in sede referente, l\u2019approvazione articolo per articolo e il bicameralismo legislativo, modificando tacitamente il principio della discussione parlamentare. La prospettiva dell\u2019alternanza tra maggioranza e opposizione non ha purtroppo costituito il maggiore disincentivo a forzature di parte (cos\u00ec invece Lasorella) ma ha piuttosto sviluppato uno spirito acquiescente, in attesa di rivincita, come dimostra lo scarso utilizzo da parte dell\u2019opposizione degli strumenti regolamentari a sua disposizione, di cui \u00e8 ad esempio testimonianza al Senato il raro ricorso alla Giunta per il regolamento come sede istituzionale in cui affrontare le violazioni regolamentari. Non solo i precedenti costituiscono oggi le vere regole del procedimento legislativo, ma essi sono sempre pi\u00f9 imprevedibili ed arbitrari, determinando un ordinamento dominato dal regime di eccezione anzich\u00e9 dal principio di legalit\u00e0. Precedenti, peraltro, di cui sono gelosi custodi le amministrazioni delle camere, che li tengono segretati salvo tirarli fuori alla bisogna, in funzione dell\u2019esito prefissato, e che vengono perci\u00f2 per lo pi\u00f9 ignoti alle forze politiche, specie d\u2019opposizione, le quali rimangono spesso spiazzate di fronte al loro svelamento. Di conseguenza, le norme parlamentari vengono percepite come regole non oggettive ma disponibili e forzabili in base alla contingenza del momento (Manetti, Lasorella).<\/p>\n

Infine, ed in terzo luogo, quali rimedi? Al riguardo, solo apparentemente le diverse soluzioni indicate da Lasorella e Ruotolo su come ristabilire un giusto procedimento legislativo possono sembrare alternative. Il primo, infatti, diffidando dell\u2019interventismo della Corte costituzionale, propende per una soluzione innanzi tutto politica, incentrata su un nuovo patto politico tra i gruppi sulla cui base varare una profonda riforma dei regolamenti parlamentari che vada al di l\u00e0 del mero ragioneristico adeguamento dei quorum imposto dalla riduzione del numero dei parlamentari per ripensare ab ovo<\/em> strutture e procedimenti. Per far questo occorre un\u2019idea forte, come fu nel 1971 quella della centralit\u00e0 dei gruppi parlamentari e della moltiplicazione dei centri di discussione in funzione consociativa, come ricorda Manzella, e quella incompleta del 1997 in senso maggioritario sui rapporti tra maggioranza ed opposizione. In tal senso paiono opportune e convincenti le sollecitazioni di Fasone per un Parlamento connesso con la societ\u00e0 civile grazie alle moderne tecnologie.<\/p>\n

In questo contesto, come ricorda sempre Manzella, il procedimento legislativo dovrebbe costituire l\u2019alveo in cui far confluire non solo le istanze politiche e del Governo, ma anche le risultanze di altre attivit\u00e0 parlamentari (controllo, indirizzo, coordinamento) e dell\u2019apertura delle camere verso soggetti esterni rilevanti per la sua attivit\u00e0 legislativa (Corte costituzionale, Regioni, UE), cui, con Fasone, si potrebbe aggiungere l\u2019apertura alle istanze dei cittadini, tema frettolosamente archiviato con l\u2019accantonamento della proposta a favore del c.d. referendum propositivo e prepotentemente tornato in auge con l\u2019introduzione della firma digitale di richieste referendarie e iniziative legislative popolari.<\/p>\n

Ma tutto questo temo a ben poco servirebbe se non arriver\u00e0 dalla Corte costituzionale (sotto forma di dichiarazione d\u2019incostituzionalit\u00e0) e, per \u201cconvergenza parallela\u201d, dal Presidente della Repubblica (sotto forma di rinvio), un duro intervento censorio sulla prassi dei maxi-emendamenti. Contrariamente a quanto auspicato da Ruotolo (anche in ordine al contenimento degli effetti di un simile intervento al fine di renderlo pi\u00f9 praticabile) chi scrive non ha difficolt\u00e0 a confessare di ritenere improbabili simili censure da parte della Corte costituzionale, date le consolidate premesse teoriche che, sentenza dopo sentenza, hanno progressivamente ampliato il proprio self-restraint<\/em> dinanzi alla \u201cindipendenza guarentigiata\u201d delle camere, riesumando l\u2019insindacabilit\u00e0 degli interna corporis<\/em> e con ci\u00f2 abbandonando la soluzione equilibrata individuata nella mitica sentenza n. 9 del 1959 circa un suo sindacato limitato alla sola inosservanza delle disposizioni costituzionali anzich\u00e9 parlamentari. Lo stesso conflitto di attribuzioni del singolo parlamentare, come temuto, \u00e8 stato finora sempre ammesso in teoria e negato in pratica nei casi successivi alla ordinanza n. 17\/2019, i quali anzi hanno consentito alla Corte di alzare sempre pi\u00f9 l\u2019asticella della \u201cevidente menomazione\u201d delle prerogative costituzionali del parlamentare. Pi\u00f9 che consapevole guida del mutamento costituzionale (Manetti che cita in tal senso Pierandrei), la Corte costituzionale mi sembra ne sia stata inerme spettatrice, affidando todo modo <\/em>l\u2019inveramento dell\u2019art. 72.1 Cost. all\u2019autonomia regolamentare delle camere, di fatto cos\u00ec sacrificandolo sull\u2019altare delle possibili (contingenti) esigenze di sistema. Quell\u2019articolo 72 su cui si fonda quel che Tosi defin\u00ec \u201cl\u2019interesse dei cittadini alla certezza del diritto anche all\u2019interno delle Assemblee\u201d e che, con Fasone, si potrebbe oggi estendere al diritto alla trasparenza e alla pubblicit\u00e0 del procedimento parlamentare.<\/p>\n

Pi\u00f9 che sulla Corte costituzionale, personalmente confido nel potere di rinvio del Presidente della Repubblica, generalmente considerata un\u2019arma spuntata, ma che invece in questo caso sarebbe estremamente efficace e porrebbe un valido argine all\u2019eccessiva compressione dell\u2019esame parlamentare, sovente prodromica alla cattiva qualit\u00e0 del testo approvato. In tal senso, l\u2019intervento del Presidente sarebbe ancor pi\u00f9 praticabile se gli si consentisse la promulgazione parziale, cos\u00ec da non costringerlo, come accaduto per sua esplicita ammissione, a rinunciare al rinvio per evitare di travolgere con esso disposizioni rilevanti e utili che altrimenti non sarebbero entrate immediatamente in vigore. Il rinvio del Presidente per vizi formali, infatti, costringerebbe le camere ad una nuova deliberazione e, quindi, ad un nuovo esame del testo rinviato, il che gi\u00e0 di per s\u00e9 rimedierebbe alla eccessiva rapidit\u00e0 e sommariet\u00e0 dell\u2019iter legislativo, e indurrebbe il Governo a rinunciare, per timore di nuove censure, alla pratica dei maxi-emendamenti. Pratica che anzi i Presidenti delle Camere, forti dell\u2019avallo presidenziale (e, forse, auspicabilmente della Corte costituzionale) potrebbero finalmente, dandosi un po\u2019 pi\u00f9 di coraggio, stroncare sul nascere in sede di ammissibilit\u00e0.<\/p>\n

Spiace scriverlo, ma di fronte alla debolezza della classe politica e alla sua temuta incapacit\u00e0 di farsi carico in sede regolamentare delle enormi sfide del momento, il Presidente della Repubblica pare l\u2019unico soggetto istituzionale in grado di opporsi alle frequenti e sempre pi\u00f9 gravi violazioni del \u201cgiusto procedimento legislativo\u201d.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di\u00a0Salvatore Curreri L\u2019ultimo numero di Quaderni costituzionale prende spunto dai cinquant\u2019anni della riforma dei regolamenti parlamentari del 1971 per dedicare la sua sezione monografica ad una riflessione a pi\u00f9 voci (Manzella, Manetti, Lasorella, Ruotolo e Fasone) sul c.d. giusto procedimento legislativo.<\/p>\n

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