{"id":8149,"date":"2022-01-22T23:39:56","date_gmt":"2022-01-22T22:39:56","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=8149"},"modified":"2022-01-30T18:55:29","modified_gmt":"2022-01-30T17:55:29","slug":"elezione-al-quirinale-del-presidente-del-consiglio-in-carica-quanti-problemi","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2022\/01\/22\/elezione-al-quirinale-del-presidente-del-consiglio-in-carica-quanti-problemi\/","title":{"rendered":"Elezione al Quirinale del Presidente del Consiglio in carica. Quanti problemi!"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di Alessandro Gigliotti<\/strong><\/p>\n

Con la convocazione del Parlamento in seduta comune, integrato dai delegati regionali, disposta dal Presidente della Camera Roberto Fico e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 4 gennaio scorso, si \u00e8 ufficialmente avviato il procedimento per l\u2019elezione del nuovo Presidente della Repubblica, sempre ricco di spunti e di aspetti degni di approfondimento. Non \u00e8 segnatamente un mistero che, per la prima volta nel corso dell\u2019intera esperienza repubblicana, quest\u2019anno potrebbe realizzarsi l\u2019ipotesi nella quale il Presidente del Consiglio in carica venga eletto Presidente della Repubblica, il che \u2013 al di l\u00e0 della concreta possibilit\u00e0 che ci\u00f2 avvenga \u2013 pone una serie di delicati problemi di ordine costituzionale.<\/p>\n

Va premesso che, di principio, non vi sono preclusioni verso l\u2019elezione al Colle del Presidente del Consiglio dei ministri. Chiunque abbia i requisiti previsti dal primo comma dell\u2019art. 84 della Costituzione \u2013 la cittadinanza italiana, il godimento dei diritti civili e politici e i 50 anni di et\u00e0 \u2013 pu\u00f2 essere eletto e, del resto, tra le varie personalit\u00e0 che hanno rivestito la carica presidenziale vi sono stati diversi ex<\/em> Presidenti del Consiglio, sebbene nessuno di loro sia transitato direttamente da Palazzo Chigi al Quirinale. Non esiste nessun motivo di ordine costituzionale, quindi, che possa impedire o considerare contra constitutionem<\/em> siffatto scenario, n\u00e9 si potrebbe partire dall\u2019assunto per cui, essendo la carica di Capo del Governo per sua natura politicizzata e molto spesso affidata a leader<\/em> di partito o comunque a soggetti dotati di una forte connotazione politica, chi la ricopre sarebbe scarsamente idoneo a rivestire un ufficio che, per contro, dovrebbe caratterizzarsi per un ruolo arbitrale e di garanzia. Assunto che, del resto, sarebbe poco aderente alla situazione odierna, data l\u2019estraneit\u00e0 dell\u2019attuale Presidente del Consiglio alla dinamica partitica e caratterizzandosi egli per una dimensione prettamente tecnica.<\/p>\n

Il problema principale che scaturirebbe da uno scenario del genere \u00e8 dovuto invece al fatto che, salendo al Quirinale, il Presidente del Consiglio non potrebbe che rassegnare le dimissioni dalla carica governativa: l\u2019art. 84, secondo comma, della Costituzione prevede espressamente l\u2019incompatibilit\u00e0 dell\u2019ufficio di Presidente della Repubblica con qualsiasi altra carica e le ragioni di tale previsione costituzionale sono fin troppo evidenti, a fortiori<\/em> per quanto concerne le cariche parlamentari e governative. Ora, le dimissioni del Presidente del Consiglio dei ministri investono \u2013 com\u2019\u00e8 noto \u2013 l\u2019intero Governo, il quale pur essendo un organo complesso \u2013 composto dal Presidente del Consiglio, dai ministri e dal Consiglio dei ministri \u2013 \u00e8 basato sulla preminenza del suo vertice, al quale spettano funzioni istituzionali peculiari richiamate dall\u2019art. 95, prima comma, Cost. Com\u2019\u00e8 stato puntualmente evidenziato in dottrina, una delle cause di cessazione del Governo, diverse dall\u2019approvazione di una mozione di sfiducia o da altra votazione fiduciaria che determini la cessazione del rapporto fiduciario, \u00e8 legata alla sfera personale del Presidente del Consiglio, discendendo in particolare dalla sua morte, nonch\u00e9 dalla cessazione o dalla sospensione dalla carica per motivi inerenti alla propria persona, ipotesi nelle quali non \u00e8 pensabile che il Capo del Governo possa essere sostituito lasciando intatta la compagine ministeriale, come invece poteva accadere nel previgente ordinamento statutario (T. MARTINES, Diritto costituzionale<\/em>, 1997, p. 499 s.).<\/p>\n

Quali che siano le ragioni che inducano il Presidente del Consiglio a rassegnare le dimissioni, in virt\u00f9 della preminenza che riveste l\u2019organo monocratico, esse investono dunque l\u2019intero Governo, che viene ipso facto<\/em> considerato dimissionario. Ci\u00f2 comporta l\u2019inapplicabilit\u00e0 dell\u2019istituto del rimpasto, attraverso il quale un ministro dimissionario viene sostituito con un altro, nonch\u00e9 del correlato istituto dell\u2019interim<\/em>, per il quale le funzioni di un dato ministro sono temporaneamente \u2013 come suggerisce lo stesso nomen iuris<\/em> \u2013 assunte da un altro ministro o dallo stesso Presidente del Consiglio.<\/p>\n

Orbene, \u00e8 altrettanto noto che, all\u2019atto delle dimissioni rassegnate dal Presidente del Consiglio, la compagine ministeriale non cessa immediatamente dall\u2019esercizio delle funzioni, in quanto il principio di continuit\u00e0 degli organi costituzionali esige che non vi siano cesure nella funzione esecutiva e nelle altre attribuzioni costituzionali assegnate al Governo stesso. Ed \u00e8 questa la ragione per la quale, in via di prassi, il Presidente della Repubblica non accetta mai immediatamente le dimissioni del Presidente del Consiglio \u2013 le quali, del resto, andrebbero formalizzate con un decreto di accettazione delle medesime \u2013 ma si riserva di farlo in un secondo momento, invitando il Presidente del Consiglio dimissionario a restare in carica per il \u201cdisbrigo degli affari correnti\u201d. Questo per tutto il tempo necessario alla soluzione della crisi, che in molti casi non \u00e8 quantificabile con esattezza e che in alcuni pu\u00f2 durare diverse settimane se non \u2013 si pensi all\u2019ipotesi di crisi irrisolvibile e di conseguenti elezioni anticipate \u2013 addirittura mesi.<\/p>\n

Nell\u2019ipotesi di ascesa del Presidente del Consiglio al Quirinale e di crisi conseguente alle dimissioni dell\u2019interessato per incompatibilit\u00e0, si pone dunque il problema dell\u2019esercizio delle funzioni di Capo del Governo per tutta la durata della crisi, posto che quest\u2019ultimo non pu\u00f2 esercitarle neppure in regime di prorogatio<\/em>. A tal proposito, va evidenziato che la Costituzione non prevede espressamente la \u201csupplenza\u201d del Presidente del Consiglio dei ministri che non possa, temporaneamente o permanentemente, esercitare le sue funzioni. A tale lacuna, rimedia solo parzialmente la fonte primaria, la quale \u2013 per mano dell\u2019art. 8 della legge 23 agosto 1988, n. 400 \u2013 dispone che, in caso di assenza o impedimento temporaneo del Presidente del Consiglio dei ministri, le relative funzioni siano esercitate dal Vicepresidente del Consiglio, qualora nominato, oppure dal Ministro pi\u00f9 anziano per et\u00e0. Le uniche fattispecie disciplinate dalla disposizione richiamata sono dunque relative all\u2019impedimento temporaneo, cio\u00e8 alla temporanea \u201cassenza\u201d della persona fisica chiamata a rivestire la carica istituzionale, mentre nulla di dice per l\u2019ipotesi decisamente pi\u00f9 impattante e problematica della \u201cvacanza\u201d, la quale \u2013 come detto \u2013 pu\u00f2 verificarsi anche nell\u2019ipotesi \u2013 del tutto irrimediabile \u2013 della morte del Presidente del Consiglio in carica. In assenza di disposizioni espresse, si pu\u00f2 comunque ritenere applicabile la norma appena menzionata che prevede la \u201csupplenza\u201d di un ministro, sebbene la \u201cvacanza\u201d \u2013 come si \u00e8 gi\u00e0 anticipato \u2013 sia cosa ben diversa dalla mera \u201cassenza\u201d, che presuppone per sua natura la sede plena<\/em>.<\/p>\n

Del resto, anche l\u2019art. 86 della Costituzione, in tema di esercizio delle funzioni del Presidente della Repubblica, non distingue espressamente le due distinte ipotesi di \u201cvacanza\u201d e \u201cassenza\u201d, prevedendo solamente che le funzioni del Capo dello Stato, in ogni caso che egli non possa adempierle, siano esercitate dal Presidente del Senato. In sede dottrinale, a tal proposito, \u00e8 stato evidenziato che l\u2019istituto della supplenza, previsto nel primo comma del richiamato art. 86, si deve applicare non soltanto alle ipotesi di \u201cimpedimento temporaneo\u201d, cio\u00e8 di temporanea \u201cassenza\u201d del titolare della carica, ma anche nelle ipotesi di \u201cvacanza\u201d, disciplinate dal successivo secondo comma (A.M. DE CESARIS BALDASSARRE, La supplenza del Presidente della Repubblica<\/em>, 1990, p. 53 ss.). Ci\u00f2 si evince, in particolare, dal fatto che il supplente subentra al titolare della carica nell\u2019esercizio delle funzioni \u00abin ogni caso che egli non possa adempierle<\/em>\u00bb, quindi non soltanto nei casi di mera assenza ma anche in ogni situazione nella quale la carica rimanga priva del suo titolare.<\/p>\n

In ordine al procedimento volto alla preposizione del nuovo Presidente della Repubblica, va evidenziato che la Costituzione, molto opportunamente, prevede che le relative operazioni elettorali avvengano alcune settimane prima della cessazione del mandato del Presidente uscente. Ai sensi del secondo comma dell\u2019articolo 85, infatti, il Presidente della Camera convoca il Parlamento in seduta comune, integrato dai delegati regionali, trenta giorni prima che scada il settennato, con l\u2019evidente obiettivo di creare i presupposti per una successione ordinata tra l\u2019uscente e l\u2019entrante. Nella prassi, il nuovo Presidente della Repubblica \u00e8 sempre stato eletto prima della scadenza del settennato dell\u2019uscente: in alcuni casi, il Presidente eletto ha quindi prestato il giuramento, propedeutico all\u2019assunzione delle funzioni, una volta cessato il mandato del predecessore (precisamente, Gronchi nel 1955, Segni nel 1962 e Leone nel 1971), in altri invece il Presidente uscente ha rassegnato le dimissioni anzitempo, al fine di favorire la tempestiva entrata in carica del nuovo eletto, nonostante vi fossero ancora alcuni giorni o alcune settimane di mandato (Pertini nel 1978, Scalfaro nel 1999 e Ciampi nel 2006). Non si \u00e8 mai verificata, per contro, l\u2019ipotesi di sforamento oltre la durata del settennato, nella quale cio\u00e8 il collegio elettivo abbia eletto il nuovo Presidente oltre il termine di scadenza del mandato del suo predecessore: nel 1971, nonostante Giovanni Leone sia stato eletto addirittura al ventitreesimo scrutinio, il 24 dicembre, mancavano ancora alcuni giorni alla scadenza del settennato di Saragat, prevista per il 29 dicembre successivo. Come si vedr\u00e0 a breve, questi brevi richiami alla prassi, apparentemente di scarso rilievo, sono invece dirimenti nell\u2019ipotesi in oggetto di elezione al Colle del Presidente del Consiglio dei ministri in carica.<\/p>\n

Nel caso di elezione al Quirinale del Presidente del Consiglio Mario Draghi, in particolare, qualora ci\u00f2 avvenisse nelle primissime votazioni e quindi diversi giorni prima della scadenza del settennato, fissata per il 3 febbraio 2022, un primo scenario potrebbe caratterizzarsi per le immediate dimissioni dello stesso Draghi, il quale resterebbe in carica per il disbrigo degli affari correnti lasciando all\u2019attuale Presidente Mattarella \u2013 il quale dovrebbe pertanto esercitare le sue funzioni sino all\u2019ultimissimo giorno del suo mandato \u2013 il compito di procedere alla nomina di un nuovo Governo. Questo scenario potrebbe essere addirittura il pi\u00f9 lineare, poich\u00e9 da un lato avrebbe il pregio di non lasciare il Governo privo di guida e dall\u2019altro affiderebbe il potere di nomina del nuovo Governo ad un Presidente che non ha nessun legame diretto con l\u2019esecutivo dimissionario.<\/p>\n

Tuttavia, lo scenario descritto necessita di una serie di precondizioni: la prima \u00e8 che l\u2019elezione del nuovo Presidente della Repubblica avvenga subito, nei primi scrutini, o comunque non a ridosso della scadenza del settennato del Presidente uscente, poich\u00e9 in quest\u2019ultimo caso non ci sarebbero i tempi tecnici per lo svolgimento delle consultazioni, il conferimento dell\u2019incarico, l\u2019accettazione del medesimo e la nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri. La convocazione del Parlamento in seduta comune, integrato dai delegati regionali, disposta dal Presidente Fico per il 24 gennaio prossimo, tuttavia, non va nella medesima direzione, in quanto anche in caso di elezione nei primi scrutini si arriverebbe troppo a ridosso del 3 febbraio. A quanto detto, si aggiunga che le modalit\u00e0 di elezione potrebbero andare un po\u2019 pi\u00f9 a rilento del solito anche in ragione delle particolari accortezze che dovranno essere seguite in considerazione dell\u2019emergenza epidemiologica, tanto pi\u00f9 in una fase caratterizzata da un notevole incremento dei contagi che mette a rischio la partecipazione al voto \u2013 nonostante le recentissime disposizioni introdotte in ordine alle modalit\u00e0 di espressione del suffragio \u2013 di numerosi membri del collegio. La seconda precondizione \u00e8 quella di un accordo rapido: far gestire la crisi al Presidente della Repubblica uscente presuppone un accordo pressoch\u00e9 immediato tra le forze politiche, che consenta di espletare tutte le fasi del procedimento di formazione del Governo in un arco di tempo molto ristretto, di pochissimi giorni.<\/p>\n

Del resto, non \u00e8 neppure auspicabile che il Presidente della Repubblica in pectore<\/em> \u2013 gi\u00e0 eletto ma non ancora in carica \u2013 resti alla guida del Governo per un tempo pi\u00f9 lungo. Per quanto dimissionario, il Governo stesso potrebbe essere indotto ad assumere dei provvedimenti urgenti \u2013 si pensi all\u2019ipotesi di un decreto-legge recante misure di contenimento dell\u2019emergenza pandemica \u2013 i quali potrebbero essere deliberati dapprima dal Consiglio dei ministri e poi emanati alcuni giorni dopo dallo stesso Draghi nella veste \u2013 a quel punto \u2013 di Presidente della Repubblica, con una evidente confusione di cariche.<\/p>\n

Qualora, invece, l\u2019elezione del nuovo Presidente della Repubblica non avvenisse nei primi scrutini, nonch\u00e9 nel caso in cui la formazione del nuovo Governo richiedesse tempi pi\u00f9 lunghi, la gestione della crisi dovrebbe essere necessariamente affidata al nuovo Capo dello Stato. Sarebbe dunque Draghi a svolgere le consultazioni per la nomina del nuovo Presidente del Consiglio, con l\u2019inevitabile conseguenza per cui alla guida del Governo dimissionario dovrebbe subentrare un supplente. Come anticipato, ai sensi dell\u2019art. 8 della legge 23 agosto 1988, n. 400, in caso di vacanza del Presidente del Consiglio dei ministri \u2013 il quale, prima di pronunciare il giuramento previsto dall\u2019art. 91 della Costituzione, dovrebbe rassegnare le sue irrevocabili dimissioni \u2013 le sue funzioni sarebbero assunte dal Vicepresidente del Consiglio, qualora nominato, oppure dal Ministro pi\u00f9 anziano per et\u00e0. Per Draghi, quindi, si prospetterebbe la duplice soluzione di nominare un Vicepresidente, al quale affidare la guida del Governo sino alla nomina del nuovo esecutivo, oppure di non procedere a tale nomina, con la conseguenza per cui le funzioni di Presidente del Consiglio supplente sarebbero svolte dal Ministro Brunetta, attualmente il decano per et\u00e0 anagrafica.<\/p>\n

Lo scenario appena descritto, del resto, potrebbe disvelarsi anche nell\u2019ipotesi di elezione nei primissimi scrutini, qualora Mattarella decidesse di seguire la prassi delle ultime presidenze, per la quale il Presidente uscente si dimette subito dopo l\u2019elezione del successore, senza attendere dunque la conclusione del settennato e permettendo cos\u00ec al nuovo Presidente di entrare immediatamente nell\u2019esercizio delle funzioni. Detta prassi, come anticipato, \u00e8 stata inaugurata nel 1978 da Pertini, il quale rassegn\u00f2 le dimissioni il 29 giugno del 1985, una decina di giorni prima della cessazione del suo mandato (9 luglio) e pochi giorni dopo l\u2019elezione di Cossiga, e fu poi mantenuta sia da Scalfaro sia da Ciampi.<\/p>\n

La principale controindicazione della soluzione prospettata, tuttavia, discende proprio dal fatto che per tutta la durata della crisi resterebbe in carica un Governo dimissionario guidato da un Presidente del Consiglio \u201csupplente\u201d. Il che, se non determina conseguenze particolari in presenza di una crisi di breve o brevissima durata, pone problemi decisamente maggiori qualora la crisi perdurasse per un tempo pi\u00f9 lungo, soprattutto qualora il Governo fosse costretto ad adottare decisioni di notevole impatto politico oppure dovesse approvare atti normativi di rango primario, come un decreto-legge. E si consideri inoltre che, nel caso in cui la crisi si rivelasse irrisolvibile, con il nuovo Presidente della Repubblica costretto a sciogliere le Camere, il Governo del \u201csupplente\u201d resterebbe in carica per diversi mesi, sarebbe chiamato a gestire le elezioni e, considerata anche la fase storico-politica, sarebbe sicuramente chiamato ad assumere decisioni di un certo rilievo, in ragione dell\u2019emergenza pandemica tuttora in corso e delle conseguenti ripercussioni economiche che da essa sono scaturite.<\/p>\n

Un ultimo tema di grande interesse, sebbene non direttamente legato all\u2019ipotesi di elezione al Quirinale del Presidente del Consiglio in carica, \u00e8 quello che attiene all\u2019esercizio delle funzioni presidenziali nel caso in cui il settennato dovesse scadere prima che il Parlamento in seduta comune, integrato dai delegati regionali, abbia eletto il nuovo Presidente, caso che, pur non essendosi mai verificato nella prassi, non rappresenta certamente un\u2019ipotesi di scuola. Del resto, gi\u00e0 in occasione delle elezioni presidenziali del 1971 si pavent\u00f2 il rischio di non avere il nuovo Capo dello Stato in tempo utile: di fronte ad una simile prospettiva, il Presidente uscente Saragat decise di investire della questione le altre maggiori cariche dello Stato e cio\u00e8 il Presidente del Consiglio Colombo, i Presidenti dei due rami del Parlamento, rispettivamente Pertini e Fanfani, e il Presidente della Corte costituzionale Giuseppe Chiarelli (A.M. DE CESARIS BALDASSARRE, La supplenza del Presidente della Repubblica<\/em>, 1990, p. 104 s.).<\/p>\n

Occorre osservare, in via preliminare, che il principio della continuit\u00e0 del funzionamento degli organi costituzionali, per quanto concerne il Capo dello Stato, si dispiega attraverso due diversi istituti: la supplenza e la prorogatio<\/em>. La supplenza, come accennato, \u00e8 prevista dal primo comma dell\u2019art. 86 non soltanto per i casi di \u201cassenza\u201d, ma anche per quelli di \u201cvacanza\u201d: in particolare, morte ed impedimento permanente. Non \u00e8 invece cos\u00ec evidente, da una lettura del testo costituzionale, quale sia la disciplina per i casi nei quali il Presidente non sia materialmente impossibilitato ad esercitare le sue funzioni. Uno per tutti: le dimissioni. A norma dell\u2019art. 86, comma secondo, nel caso di dimissioni dalla massima carica il Presidente della Camera dei deputati \u00e8 chiamato ad indire nuove elezioni entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione. Non si prevede espressamente la supplenza, sebbene nella prassi alle dimissioni del Presidente sia sempre seguita la supplenza del Presidente del Senato, prassi che potrebbe farsi discendere \u2013 ad ogni modo \u2013 dalla considerazione per cui le dimissioni del Presidente della Repubblica non sono formalizzate in un decreto controfirmato, n\u00e9 esse necessitano di accettazione. Esse sono contenute in un atto personale del Presidente, come tale considerato dalla dottrina quale atto unilaterale non ricettizio, che reca effetti immediati e che pertanto non si presterebbe alla permanenza in carica in regime di prorogatio<\/em> alla stregua delle dimissioni rilasciate dal Presidente del Consiglio per il Governo.<\/p>\n

La proroga dei poteri del Presidente della Repubblica \u00e8 invece espressamente prevista ai sensi dell\u2019art. 85, terzo comma, della Costituzione quando al momento della cessazione del mandato presidenziale le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione. In tale circostanza, la Costituzione demanda alle nuove Camere l\u2019elezione del nuovo Presidente entro 15 giorni dalla prima riunione e dispone al contempo la proroga dei poteri dell\u2019uscente.<\/p>\n

Ci si deve chiedere, a questo punto, cosa accada nell\u2019ipotesi in cui il Parlamento in seduta comune tardi nell\u2019elezione del nuovo Presidente della Repubblica. Come si \u00e8 visto, a norma dell\u2019art. 85, primo comma, il Presidente della Camera dei deputati \u00e8 tenuto a convocare il Parlamento in seduta comune con i delegati regionali con un congruo anticipo rispetto alla scadenza del settennato, ma ci\u00f2 non assicura un rinnovo tempestivo della carica, tanto pi\u00f9 in questo frangente nel quale la prima votazione, indetta per il 24 gennaio, \u00e8 stata convocata solo dieci giorni prima della cessazione del mandato di Mattarella. Secondo una prima chiave di lettura, qualora il 3 febbraio non vi fosse ancora il nuovo Presidente della Repubblica sarebbe necessario dare luogo alla supplenza del Presidente del Senato, alla quale si ricorre \u201cin ogni caso\u201d in cui il Presidente non possa adempiere alle sue funzioni (C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico<\/em>, I, 1991, p. 547; VIRGA). Sembra tuttavia preferibile la tesi contrapposta, secondo cui Mattarella dovrebbe restare al Quirinale sino al giuramento del successore in regime di prorogatio <\/em>(A. BOZZI, Sulla supplenza del Presidente della Repubblica<\/em>, in Rassegna parlamentare<\/em>, 1959, p. 51; G. BALLADORE PALLIERI, Diritto costituzionale<\/em>, 1965, p. 183; G. LUCATELLO, Come evitare la vacatio della Presidenza della Repubblica in caso di mancata elezione pre-scadenza<\/em>, in Studi in memoria di Enrico Guicciardi<\/em>, 1975, p. 375; C. LAVAGNA, Istituzioni di diritto pubblico<\/em>, 1982, p. 696). Sono diverse le ragioni che militano in favore di questa chiave interpretativa: anzitutto, nel caso considerato il Presidente non \u00e8 oggettivamente impossibilitato ad esercitare le sue funzioni, cosa che avviene nelle ipotesi di assenza o di vacanza per morte o impedimento permanente; in secondo luogo, la fattispecie non \u00e8 assimilabile a quella delle dimissioni, nella quale il Presidente cessa immediatamente dall\u2019esercizio delle funzioni in conseguenza di un atto unilaterale non recettizio; infine, si tratterebbe di una ipotesi analoga a quella di cui al terzo comma dell’art. 85, per la quale la Costituzione prevede espressamente la proroga dei poteri.<\/p>\n

la foto \u00e8 tratta dal ilGiornale.it<\/span><\/pre>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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