{"id":8249,"date":"2022-04-03T12:25:42","date_gmt":"2022-04-03T10:25:42","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=8249"},"modified":"2022-04-03T12:25:44","modified_gmt":"2022-04-03T10:25:44","slug":"tra-diritto-di-insistenza-e-gare-ce-di-mezzo-il-mare","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2022\/04\/03\/tra-diritto-di-insistenza-e-gare-ce-di-mezzo-il-mare\/","title":{"rendered":"Tra diritto di insistenza e gare c\u2019\u00e8 di mezzo il mare"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a>di Alessandra Camaiani<\/strong><\/p>\n

Confermando quanto gi\u00e0 deciso dalla Corte di Giustizia U.E. nella ormai nota sentenza\u00a0 Promoimpresa<\/em> del 2016, due recenti pronunce dell\u2019Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (nn. 17 e 18\/2021) hanno rilevato il contrasto tra il diritto nazionale e quello europeo in materia di concessioni balneari (si vedano le osservazioni di Angela Cossiri<\/a>).<\/p>\n

La concessione del lido, praticata – come \u00e8 in Italia – senza ricorrere a gare pubbliche, integra una disparit\u00e0 di trattamento nei confronti di imprese, anche straniere, potenzialmente interessate a gestire il bene. Ne consegue che la disciplina nazionale in materia v\u00ecola il diritto dell\u2019Unione, specialmente la libert\u00e0 di stabilimento (art. 49 TFUE), le regole della concorrenza e dell\u2019evidenza pubblica (in particolare, l\u2019art. 12 Dir. 2006\/123\/CE, cd. <\/em>Bolkestein).<\/em><\/p>\n

In omaggio al principio di supremazia del diritto comunitario, quindi, le norme italiane che confliggono con quelle U.E. non devono essere applicate n\u00e9 dai giudici n\u00e9 dalla pubblica amministrazione. Conseguentemente, non pu\u00f2 trovare applicazione nemmeno la recente legislazione (art.182, comma 2, del d.l. n. 34\/20 e art. 1, comma 682 e seg.l. 145\/18) con cui le concessioni demaniali gi\u00e0 in esecuzione erano state prorogate ex lege<\/em>. In tal modo, si era cercato di approntare una soluzione politica temporanea che rinviava a una sistemica riforma futura in materia, cercando intanto di tenere conto del contenzioso insorto tra gli attuali concessionari, i quali invocano un affidamento nella durata stabile della concessione gi\u00e0 in essere, e i soggetti interessati alla messa a gara pubblica dei lidi, secondo le regole del diritto europeo.<\/p>\n

Tuttavia, le due pronunce richiamate hanno escluso definitivamente ogni valore giuridico per il cd. diritto d\u2019insistenza, cio\u00e8 il diritto degli attuali concessionari alla prosecuzione del rapporto con l\u2019amministrazione, e hanno sterilizzato gli effetti della norma volta a procrastinare il momento dell\u2019adeguamento della disciplina nazionale a quella europea. Da pi\u00f9 parti si \u00e8, quindi, levato un forte entusiasmo intorno alle citate sentenze gemelle, intese come risolutive del problema concernente le concessioni balneari in Italia. Tale entusiasmo, per\u00f2, a meglio guardare, non merita di essere condiviso sic et simpliciter.<\/em><\/p>\n

La riflessione in merito alla gestione dei lidi, infatti, non pu\u00f2 ridursi a valutare se applicare o meno la regola della concorrenza, ponendo sul mercato gli affidamenti. Piuttosto, \u00e8 necessario spingersi a considerare la natura giuridica del bene.<\/p>\n

Preferibilmente, il lido del mare andrebbe ricondotto alla categoria dei beni collettivi, rectius<\/em>: dei beni comuni. La fruizione libera dei lidi, invero, soddisfa diritti costituzionali primari, consente il libero sviluppo di s\u00e9 e dunque ne permette la classificazione tra i commons.<\/em><\/p>\n

Sulla base della tradizionale definizione offerta dalla cd. Commissione Rodot\u00e0, istituita nel 2007 presso il Ministero della Giustizia per la riforma del Codice civile in materia di beni pubblici, i beni comuni sono proprio le cose che esprimono utilit\u00e0 funzionali all\u2019esercizio dei diritti fondamentali, nonch\u00e9 al libero sviluppo della persona. Essi sono tutelati e salvaguardati dall\u2019ordinamento anche a beneficio delle generazioni future e possono esserne titolari sia persone giuridiche pubbliche che privati, ma in ogni caso deve esserne garantita la fruizione collettiva.<\/p>\n

Vieppi\u00f9, sempre in base alla proposta regolazione, allorch\u00e9 la titolarit\u00e0 \u00e8 pubblica, come per il demanio (cui oggi appartiene il lido), la gestione \u00e8 svolta da soggetti pubblici e i beni sono collocati fuori commercio, con possibilit\u00e0 di assoggettarli a concessione, secondo legge, per una durata limitata e senza proroghe.<\/p>\n

Come evidente, l\u2019astratta riconduzione del lido del mare tra i beni comuni ne consentirebbe l\u2019avulsione dal mercato e dalle regole concorrenziali, recuperandone la gestione alla mano pubblica.<\/p>\n

Ma anche a volersi discostare dalla categoria dei beni comuni, purtroppo mai regolata, residua uno spazio per ritenere comunque non applicabile la disciplina della concorrenza alle concessioni balneari con finalit\u00e0 turistico-ricreativa e assicurare il bene dalle logiche di mercato.\u00a0<\/p>\n

Nelle parole della Plenaria, la gestione dei lidi \u00e8 materia riconducibile allo spazio applicativo della Bolkestein<\/em>. Questa, come noto, \u00e8 una direttiva dell\u2019Unione Europea che concerne servizi d\u2019interesse economico generale e che detta regole di mercato per tutto ci\u00f2 a cui si applica. Quindi, laddove la Corte qualifica il lido come bene economicamente rilevante, ve ne impone l\u2019applicazione, tradendo a tutti gli effetti la sua vera natura, volta piuttosto a sfuggire alle regole economiche e a garantirne un accesso inclusivo in termini assoluti, oltre a una tutela intrinseca, pubblica ed effettiva.<\/p>\n

Detta impostazione interpretativa, ancorch\u00e9 non condivisibile, \u00e8 diffusa in giurisprudenza, ma ricorrendo ad una scissione giuridica tra suolo e servizi sopra-suolo \u00e8 possibile individuare una chiave di lettura utile a risolvere in modo innovativo l\u2019annosa questione delle concessioni balneari, valorizzando la natura giuridica del bene.<\/p>\n

Il suggerimento di distinguere tra servizi offerti sul<\/em> lido e il bene in s\u00e9 e per s\u00e9, consentirebbe – ove accolto – la miglior tutela degli interessi e dei beni coinvolti. Sarebbe possibile, in tal modo, garantire le attivit\u00e0 commerciali e i servizi alla persona, pur mantenendo uno status<\/em> integralmente pubblicistico del lido del mare, con l\u2019effetto di preservarne la gestione dalle speculazioni connotative dell\u2019esercizio privato della sua amministrazione. Altrettanto, verrebbe meno l\u2019attuale diritto di esclusiva allo sfruttamento economico di una risorsa naturale contingentata e, conseguentemente, l\u2019odierna capacit\u00e0 d\u2019uso speciale del demanio marittimo, offerta ai soli concessionari, recederebbe a vantaggio della fruizione generale, dunque per tutti, del lido.<\/p>\n

Secondo la soluzione prospettata, per i servizi sopra suolo, a sicuro interesse economico, potrebbero applicarsi le regole dettate dalla Bolkestein<\/em>, indicendo gare pubbliche secondo i criteri della concorrenza e della trasparenza, in modo da offrire gli stessi conforti gi\u00e0 oggi presenti nelle spiagge (cibo e bevande, ombrelloni, attivit\u00e0 ludiche). Mentre il lido, permanendo alla mano pubblica, potrebbe consentire una sperimentazione virtuosa in punto di gestione, da praticare sull\u2019intero territorio nazionale.<\/p>\n

Per la gestione del suolo, \u00e8 evidente che si dovrebbe pensare ad un discarico dagli oneri per l\u2019Amministrazione centrale, che pur ne rimane titolare. Perci\u00f2, si potrebbe ricorrere all\u2019assegnazione del bene mediante criteri di sussidiariet\u00e0, verticale e orizzontale (ex<\/em> art.118, commi 1 e 4), con un sistema regolatorio articolato su pi\u00f9 livelli.<\/p>\n

Potrebbero favorirsi forme di gestione diretta da parte dei cittadini e di controllo immediato degli Enti di prossimit\u00e0, immaginando un affidamento operato per patti pubblico-privati, garantendo l\u2019efficienza nella cura del bene, oltre a un adeguato controllo a fini di protezione e garanzia.<\/p>\n

In tale schema, i Comuni recuperano un ruolo primario nella cura dell\u2019interesse pubblico, in attuazione dell\u2019art.118, comma 1, Cost., che vuole le funzioni amministrative assegnate loro in prima battuta, salvo che non ricorrano i presupposti per la devoluzione delle attivit\u00e0 alle Istituzioni superiori. Al contempo, agevolando i processi di partecipazione attiva della cittadinanza nello svolgimento di attivit\u00e0 d\u2019interesse generale, si d\u00e0 attuazione al diverso art.118, comma 4, Cost. e diviene possibile tutelare la relazione tra soggetto e oggetto, cio\u00e8 del vincolo identitario tra luoghi e persone.<\/p>\n

Si tratterebbe, ovviamente, di articolare un\u2019attenta disciplina, che si dia carico dei criteri di selezione delle proposte provenienti dalla cittadinanza e, ove ne manchino di spontanee, si dovrebbero approntare sistemi accattivanti, d\u2019incentivo alla partecipazione attiva nella cura del territorio (ad esempio immaginando forme di compensazione, sgravi su tributi o imposte, secondo fortunati modelli gi\u00e0 in auge in altri Paesi o in rari contesti locali, interni). In ogni caso, andrebbero immaginati sistemi sostitutivi di gestione, allorch\u00e9 non si reperiscano interessati nella cittadinanza di prossimit\u00e0 al bene. Quindi, in conclusione, per approntare una disciplina efficiente in materia di lidi e concessioni balneari nei termini predetti, occorrerebbe una consistente opera di razionalizzazione normativa, coinvolgente aspetti civilistici e di diritto amministrativo puro, ma i molteplici benefici descritti giustificherebbero l\u2019accollo da parte del legislatore di una riforma tanto imponente.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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