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di Massimo Cavino<\/b><\/p>\n
Quali sono i modi e i tempi di attuazione della riforma costituzionale, una volta varata dopo il referendum popolare? Ecco una analisi delle differenti velocit\u00e0 di attuazione.
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1. Le differenti velocit\u00e0 di attuazione.<\/b>
\nOccorre da subito chiarire cosa si intende quando si ragiona intorno ai tempi di attuazione di una riforma costituzionale che incide in modo significativo sulle istituzioni della Repubblica.
\nIl tema implica infatti una riflessione che pu\u00f2 essere condotta su due livelli distinti: quello formale della applicazione delle nuove disposizioni costituzionali e quello materiale dei rapporti tra i poteri dello Stato e tra le istituzioni statali, regionali e locali che, consolidandosi passeranno dalla instaurazione di prassi alla produzione di fonti fatto (consuetudini e convenzioni).
\nBench\u00e9 sia del tutto evidente che i due livelli, pur distinti, sono fittamente intrecciati, concentreremo le nostre rapide considerazioni sugli aspetti essenzialmente formali della questione.
\nE dal punto di vista formale il punto di partenza non pu\u00f2 che essere l\u2019articolo 41 del d.d.l costituzionale che dispone l\u2019entrata in vigore il giorno dopo la pubblicazione della legge costituzionale successiva alla promulgazione e che l\u2019applicazione delle nuove disposizioni sia differita alla legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere, ad eccezione di quelle di cui agli articoli 28, 35, 39, commi 3, 7 e 11, e 40, commi 1, 2, 3 e 4.
\nOve si consideri che alcune delle nuove disposizioni costituzionali saranno applicate gradualmente (assistite da un regime transitorio), e che la maggior parte di esse richiede una integrazione normativa, \u00e8 possibile distinguere differenti velocit\u00e0 nella attuazione della riforma: vi sono disposizioni applicabili immediatamente dopo la pubblicazione della legge costituzionale, altre applicabili immediatamente o gradualmente dopo l\u2019avvio della nuova legislatura, e altre la cui piena applicazione \u00e8 subordinata ad una integrazione normativa. Molte di queste ultime sono assistite da un regime transitorio stabilito direttamente dalla legge costituzionale.<\/p>\n
2. Le norme immediatamente applicabili all\u2019entrata in vigore della legge costituzionale.<\/b>
\nImmediatamente applicabili sono le norme relative alla soppressione del CNEL (artt. 28 e 40, comma 1, della d.d.l. cost.) in forza delle quali entro trenta giorni dalla entrata in vigore della legge costituzionale deve essere nominato un commissario straordinario affidandogli la gestione provvisoria del CNEL, per le attivit\u00e0 relative al patrimonio, compreso quello immobiliare, nonch\u00e9 per la riallocazione delle risorse umane e strumentali presso la Corte dei conti e per gli altri adempimenti conseguenti alla soppressione; all\u2019atto dell\u2019insediamento del commissario straordinario decadono dall\u2019incarico gli organi del CNEL e i suoi componenti per ogni funzione di istituto, compresa quella di rappresentanza.
\nParimenti \u00e8 di immediata applicazione la prima parte della novella introdotta dall\u2019art.35 della legge costituzionale al primo comma dell\u2019articolo 122 Cost. che impone un tetto agli emolumenti degli organi regionali nel limite dell\u2019importo di quelli attribuiti ai sindaci dei comuni capoluogo di regione.
\nL\u2019immediata applicabilit\u00e0 di queste disposizioni costituzionali non \u00e8 giustificata da finalit\u00e0 di sistema. Essa risponde piuttosto all\u2019esigenza, pi\u00f9 affermata nel dibattito pubblico che reale, del contenimento dei costi della politica. Le azioni connesse alla soppressione del CNEL non possono risolversi in una mera liquidazione; quanto invece al tetto agli emolumenti regionali si deve sottolineare che esso dovr\u00e0 comunque essere disposto da una legge regionale per l\u2019approvazione della quale non \u00e8 stato stabilito alcun termine.
\nNello stesso senso si deve leggere l\u2019applicazione immediata del secondo comma dell\u2019articolo 40 del d.d.l costituzionale in forza del quale non possono essere corrisposti rimborsi o analoghi trasferimenti monetari recanti oneri a carico della finanza pubblica in favore dei gruppi politici presenti nei Consigli regionali. Questa disposizione \u00e8 evidentemente orientata a fornire una risposta politica allo sdegno diffuso presso l\u2019opinione pubblica per lo scandaloso abuso dei rimborsi da parte di consiglieri di tutte le regioni italiane. Essa tuttavia non pare destinata a produrre effetti significativi. N\u00e9 potrebbe essere diversamente: il finanziamento dei gruppi consiliari \u00e8 funzionale alla autonomia organizzativa del Consiglio regionale e non pu\u00f2 pertanto essere eliminato. I consigli potranno finanziare i propri gruppi operando trasferimenti di denaro che non abbiano natura di rimborso e che non presentino analogie con i rimborsi: assisteremo a vicende \u2013 sia pure in una direzione interpretativa esattamente contraria \u2013 del tutto simili a quella determinata dalla abrogazione referendaria del finanziamento pubblico ai partiti nel 1993, sostituito dal legislatore con il meccanismo dei rimborsi elettorali.
\nFinalit\u00e0 di sistema giustificano invece l\u2019immediata applicabilit\u00e0 di altre disposizioni della legge costituzionale.
\nCi\u00f2 vale in relazione alla riforma della struttura del Parlamento per l\u2019articolo 39, comma 3, che, coerentemente col nuovo assetto bicamerale, dispone che nella legislatura in corso alla entrata in vigore della legge costituzionale non si procede, dopo lo scioglimento delle Camere, alla convocazione dei comizi elettorali per il Senato. E per il successivo comma 7 dello stesso articolo che dispone transitoriamente (sul tema torneremo al paragrafo successivo) che i senatori a vita in carica al momento della entrata in vigore della legge permangono nella stessa carica. E ancora per l\u2019articolo 40, comma 3, ove dispone che entro la legislatura in corso alla data della entrata in vigore della legge costituzionale, la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica provvedono alla integrazione funzionale delle amministrazioni parlamentari, istituendo il ruolo unico dei dipendenti del Parlamento e definendo le norme che regolano i contratti di lavoro alle dipendenze delle formazioni organizzate dei membri del Parlamento, previste dai regolamenti.
\nIn relazione alla riforma della struttura del sistema delle autonomie finalit\u00e0 di sistema giustificano l\u2019immediata applicabilit\u00e0 del comma 4 dell\u2019articolo 40 della legge costituzionale, relativo alla disciplina degli enti di area vasta, dopo la soppressione delle province quali enti costituzionalmente necessari, e al mutamento delle circoscrizioni delle aree metropolitane.
\nLa disciplina costituzionale degli enti di area vasta rappresenta il completamento del disegno riformatore avviato con la legge n.56 del 2014, cosiddetta legge Delrio che, tanto rispetto alle citt\u00e0 metropolitane (art. 1, comma 5) quanto rispetto alle province (art.1, comma 50) dispone \u00abin attesa della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione\u00bb. L\u2019immediata applicabilit\u00e0 del comma 4 dell\u2019articolo 40 della legge costituzionale \u00e8 pertanto coerente col modello riformatore di cui anche la legge n.56 del 2014 \u00e8 parte.
\nLa disposizione di cui all\u2019articolo 39, comma 11, del d.d.l. costituzionale, risponde invece ad esigenze differenti. Essa prevede che, durante la legislatura nel corso della quale \u00e8 stata approvata la riforma, la Corte costituzionale possa essere chiamata a pronunciarsi, su ricorso motivato presentato da almeno un quarto dei deputati o un terzo dei senatori, sulla legittimit\u00e0 costituzionale delle leggi per l\u2019elezione di Camera e Senato approvate nella medesima legislatura.
\nLa disposizione introduce un nuovo tipo di controllo di legittimit\u00e0 costituzionale dal momento che il ricorso parlamentare pu\u00f2 essere rivolto, diversamente da quanto previsto per le stesse leggi elettorali dal nuovo secondo comma dell\u2019art. 73 Cost. (ispirato al modello francese), contro una legge gi\u00e0 promulgata: vale a dire la legge n.52 del 2015 per l\u2019elezione della Camera dei deputati, cosiddetto italicum.
\nLa ratio della norma dovrebbe essere ricercata nella tutela delle opposizioni parlamentari cui viene concesso di chiedere il controllo di costituzionalit\u00e0 su una legge che, accanto alla revisione costituzionale, rappresenta il secondo elemento di un\u2019unica strategia di riforma avviata dal governo Letta, all\u2019inizio della XVII legislatura e definita nei primi due anni del governo Renzi. Non \u00e8 per\u00f2 secondaria la sua giustificazione \u201cstrategica\u201d. Proprio perch\u00e9 la legge elettorale per la Camera costituisce un elemento centrale nel complessivo disegno di riforma, la possibilit\u00e0 di sottoporla ad un controllo preventivo della Corte costituzionale pu\u00f2 essere visto come una concessione a quella parte della maggioranza parlamentare che, pur votando la legge di revisione costituzionale, manteneva rispetto ad esso posizioni di perplessit\u00e0.<\/p>\n
3. Le norme ad attuazione graduale.<\/b>
\nUna riforma costituzionale di grande impatto non pu\u00f2 che attuarsi gradualmente: anche le norme di immediata applicazione sono inserite in una trama normativa che ne condizioner\u00e0 inevitabilmente l\u2019efficacia. Il corpo del testo costituzionale reagisce nel suo complesso alla riforma e ne assorbe le innovazioni con una velocit\u00e0 inversamente proporzionale alla densit\u00e0 delle prassi interpretative e delle consuetudini che si erano su di esso instaurate o lo avevano integrato.
\nMa poich\u00e9 ci siamo ripromessi di restringere il campo delle nostre riflessioni in una prospettiva il pi\u00f9 possibile formale, dobbiamo prendere in considerazione le sole norme per le quali lo stesso d.d.l. costituzionale prevede una attuazione graduale.
\nE non sono poi molte.
\nGraduale sar\u00e0 l\u2019attuazione delle norme costituzionali sul riparto della potest\u00e0 legislativa tra lo Stato e le regioni ordinarie.
\nL\u2019articolo 39, comma 12, del d.d.l. costituzionale dispone infatti che le leggi regionali adottate ai sensi dell\u2019articolo 117, terzo e quarto comma, Cost., nel testo vigente prima della riforma continuino ad essere applicate fino all\u2019entrata in vigore delle leggi, statali e regionali, approvate secondo il nuovo riparto di competenze. Questa norma stabilisce un regime transitorio che salva la validit\u00e0 delle leggi regionali in vigore prima della riforma mettendole al riparo dal vizio di illegittimit\u00e0 costituzionale sopravvenuta.
\nPertanto i tempi di attuazione delle norme sul riparto di competenze dipenderanno da quelli di esercizio del potere legislativo statale e regionale che condurr\u00e0 alla abrogazione delle leggi regionali previgenti.
\nGraduale sar\u00e0 poi l\u2019attuazione del primo comma dell\u2019articolo 135 Cost. nella parte in cui esso dispone che tre giudici della Corte costituzionale siano nominati dalla Camera dei deputati e due dal Senato. L\u2019applicazione di tale norma deve tenere conto dei termini di mandato dei giudici in carica al momento dell\u2019apertura della legislatura successiva a quella di approvazione della riforma. Un regime transitorio \u00e8 stabilito dall\u2019articolo 39, comma 10 del d.d.l. costituzionale che prevede che, in sede di prima applicazione, alla cessazione della carica dei giudici della Corte costituzionale nominati dal Parlamento in seduta comune, le nuove nomine sono attribuite alternativamente alla Camera dei deputati e al Senato.
\nAnaloghe considerazioni valgono per l\u2019applicazione dell\u2019articolo 59, comma 2, Cost. che attribuisce al presidente della Repubblica il potere di nominare senatori, per la durata di sette anni, cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Secondo quanto dispone l\u2019articolo 40, comma 5, del d.d.l. costituzionale tali senatori non possono eccedere il numero di cinque, tenuto conto della permanenza in carica dei senatori a vita nominati prima della riforma. Dalla lettura dell\u2019articolo 59, comma 2, Cost. riformato e dell\u2019articolo 40, comma 5, del d.d.l. legge costituzionale si evince quindi che il Capo dello Stato potr\u00e0 nominare fino a cinque senatori ma che tale prerogativa potr\u00e0 essere pienamente esercitata solo dopo la morte dell\u2019ultimo senatore a vita nominato prima della riforma.<\/p>\n
4. Le norme che richiedono una successiva integrazione.<\/b>
\nMolte sono le norme che richiedono una successiva integrazione.
\nUno spazio significativo sar\u00e0 occupato dai regolamenti parlamentari, sia rispetto alla organizzazione interna delle Camere, sia rispetto alle loro funzioni (si pensi in particolare alla disciplina del procedimento legislativo).
\nSingole disposizioni costituzionali istituiscono riserve di regolamento parlamentare con espliciti rinvii. Ma, ovviamente, il ruolo integrativo della fonte regolamentare avr\u00e0 una portata di carattere generale.
\nSar\u00e0 in sede di approvazione del regolamento del Senato che molti dei dubbi sulla sua reale natura potranno trovare una iniziale risposta.
\nE sar\u00e0 in sede di approvazione del regolamento della Camera che inizieranno ad essere definiti con chiarezza le dinamiche relative ai rapporti tra Governo e maggioranza e lo statuto dell\u2019opposizione (art. 64, comma 2 Cost.).
\nRispetto ai tempi necessari per procedere alla revisione dei regolamenti parlamentari non \u00e8 possibile formulare ipotesi: essi saranno stabiliti da scelte refrattarie ad alcun tipo di controllo in ragione della loro natura politica e della autonomia costituzionale delle Camere di cui restano espressione.
\nIn tale prospettiva l\u2019articolo 39, comma 8, del d.d.l. costituzionale, stabilisce un regime transitorio per il quale continuano ad applicarsi i regolamenti parlamentari vigenti alla entrata in vigore della riforma \u00abin quanto compatibili\u00bb. Regime transitorio connotato da una certa ambiguit\u00e0 che attribuisce ampia discrezionalit\u00e0 agli organi parlamentari abilitati ad interpretare i regolamenti e a valutarne la compatibilit\u00e0 col nuovo quadro costituzionale.
\nRestando sempre nell\u2019ambito delle norme relative alla riforma del sistema bicamerale la disciplina costituzionale sulla attribuzione dei seggi e sulla elezione del Senato (art. 57, comma 6 Cost.) dovr\u00e0 essere integrata da una legge ordinaria approvata (paritariamente da entrambe le Camere) entro sei mesi dall\u2019avvio della legislatura successiva alla entrata in vigore della riforma (art.39, comma 6, d.d.l. costituzionale).
\nIn questo caso i tempi di attuazione sono dettati da un termine che, tuttavia, non pu\u00f2 che essere ordinatorio. Si consideri poi che la legge potr\u00e0 essere applicata, a sua volta, solo dopo le elezioni regionali successive alla sua entrata in vigore.
\nAnche l\u2019attuazione di queste norme costituzionali \u00e8 assistita da un regime transitorio disposto dal d.d.l. costituzionale (art. 39, commi 1 e 4).
\nUn doppio regime di integrazione \u00e8 poi previsto per le norme costituzionali relative ai referendum popolari propositivi e di indirizzo e alle altre forme di consultazione (art. 71, comma 4, Cost.) che dovranno essere integrate con legge costituzionale, successivamente attuata da una legge ordinaria approvata da entrambe le Camere.
\nGiova poi ricordare che il comma 13 dell\u2019articolo 39 del d.d.l. costituzionale dispone un regime transitorio per il riparto della potest\u00e0 legislativa tra lo Stato, le regioni e province speciali vigente fino alla revisione dei rispettivi statuti; regime transitorio che, vista la storia dell\u2019autonomia speciale, rischia di aspirare alla definitivit\u00e0.<\/p>\n
Massimo Cavino<\/b><\/i><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
di Massimo Cavino Quali sono i modi e i tempi di attuazione della riforma costituzionale, una volta varata dopo il referendum popolare? Ecco una analisi delle differenti velocit\u00e0 di attuazione.<\/p>\n