{"id":8741,"date":"2023-05-18T19:13:54","date_gmt":"2023-05-18T17:13:54","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=8741"},"modified":"2023-05-30T19:05:26","modified_gmt":"2023-05-30T17:05:26","slug":"riforme-costituzionali-per-rafforzare-lesecutivo-qualche-riflessione","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2023\/05\/18\/riforme-costituzionali-per-rafforzare-lesecutivo-qualche-riflessione\/","title":{"rendered":"Riforme costituzionali per rafforzare l’esecutivo. Qualche riflessione"},"content":{"rendered":"\n

\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

di\u00a0Roberto Bin<\/abbr>*<\/strong><\/p>\n

La prima regola a cui dovrebbe attenersi chi avvia una riforma costituzionale \u00e8 (a) chiarirne gli obiettivi e (b) individuare i congegni che ne impediscono il raggiungimento, e vanno perci\u00f2 riformati. La Presidente del Consiglio ha dichiarato<\/a> di aver ricevuto un preciso “mandato dagli italiani” per “dire basta ai governi costruiti in laboratorio, dentro il Palazzo” ed invece “legare chi governa al consenso popolare”.\u00a0<\/p>\n

L’obiettivo dichiarato dalla Presidente del Consiglio sembra un po’ contraddittorio: se gli elettori le hanno affidato un mandato preciso, ci\u00f2 significa che il Governo e il suo Presidente si sentono investiti da un voto diretto degli elettori. E cos\u00ec indubbiamente \u00e8: si pu\u00f2 dire tutto il male che si vuole del sistema elettorale vigente, ma questo non ha impedito una chiara investitura elettorale del Governo attuale e del suo Presidente. Non c’\u00e8 congegno da riformare, dunque, e perci\u00f2 l’elezione diretta del vertice non \u00e8\u00a0 necessaria a raggiungere questo obiettivo.<\/p>\n

Ma c’\u00e8 un altro obiettivo che viene di solito indicato come urgente, quello di assicurare la stabilit\u00e0 del Governo e l’efficacia della sua azione. Questo \u00e8 un obiettivo del tutto condivisibile, ma significa spostare l’attenzione dai meccanismi che presiedono alla scelta di chi deve governare a quelli che rendono instabile e poco efficace il Governo, anche se indicato dal voto degli elettori. Ci\u00f2 significa distogliere lo sguardo dal momento elettorale e concentrarlo sulla gestione degli affari di governo e sui congegni che la indeboliscono.<\/p>\n

Bisogna quindi lasciare da parte le ipotesi di riforma in senso presidenziale o semi-presidenziale: tanto pi\u00f9 che l’esperienza dei Paesi che la hanno adottata, e cio\u00e8 gli USA e la Francia (ci sarebbero anche, per limitarci all’Europa, la Bielorussia e la Federazione russa, ma di solito non \u00e8 cos\u00ec che funziona la comparazione), non \u00e8 particolarmente edificante: n\u00e9 Biden n\u00e9 Macron vivono momenti facili e privi di ostacoli nella loro azione di governo. E non \u00e8 una condizione contingente, ma strutturale: la “coabitazione” (l’espressione \u00e8 francese, ma pu\u00f2 adattarsi anche all’esperienza americana) di presidenti di un colore politico costretti a trattare con maggioranze politiche non omogenee \u00e8 un problema ricorrente nei due paesi.<\/p>\n

Che si pu\u00f2 dire dell’ipotesi dell’elezione diretta del “Sindaco” o del “Governatore d’Italia”? Ipotesi non nuova (risale a Mario Segni, una trentina di anni fa), ma che deve fare i conti con un fatto: \u00e8 un modello di “forma di governo” che non esiste in nessuna parte del mondo “conosciuto” (almeno a me). Israele la introdusse nel 1996 ma, visti i risultati prodotti, la abrog\u00f2 nel 2002. Naturalmente si pu\u00f2 dire che \u00e8 il modello che regge i comuni e le regioni italiane, ma in nessuna parte \u00e8 prescelto per governare uno Stato. E’ un modello da copiare, rectius<\/em>, da inventare per la Repubblica italiana? No, per diverse ragioni. In primo luogo perch\u00e9 garantirebbe quello che oggi gi\u00e0 pu\u00f2 essere garantito, cio\u00e8 la scelta elettorale del capo del governo. Non garantirebbe affatto per\u00f2 la “tenuta” della maggioranza e l’efficacia dell’azione dell’esecutivo. Da cosa dipendono questi due obiettivi che – ripeto – sono assolutamente condivisibili?<\/p>\n

Il problema centrale e ineludibile \u00e8 la coerenza della maggioranza politica che regge il Governo. La risposta dei fautori della formula “Sindaco d’Italia” indica subito la soluzione: introdurre a livello statale la clausola simul stabunt vel simul cadent<\/em>, che tiene compatta la maggioranza con il ricatto dello scioglimento anticipato e di nuove elezioni. Ma se questa formula \u00e8 stata efficace a livello locale (pur causando non pochi problemi) davvero consentirebbe al\u00a0premier\u00a0<\/em>eletto direttamente di governare con una compagine governativa e una maggioranza compatte? Basta il ricatto di nuove elezioni per persuadere i politici a sostenere fedelmente il Governo? Non stimolerebbe invece la concorrenza tra potenziali leader a coagulare attorno a s\u00e9 confraternite che, destituito il premier<\/em> in carica,\u00a0potrebbero a loro volta presentarsi a nuove elezioni? Chi terrebbe le forze politiche compatte e “fedeli” al capo?<\/p>\n

E’ diffusa l’ammirazione per il sistema del “cancellierato” che vige in Germania. Ma occorre seriamente indagare quale siano le risorse che alimentano la proverbiale stabilit\u00e0 ed efficacia del governo tedesco, che \u00e8 pur sempre una forma di governo parlamentare sorretta da un sistema elettorale proporzionale. Non bisogna soffermarsi alle apparenze e ai “simboli”. Il fatto che in Germania il cancelliere sia eletto (senza discussione!) dal Parlamento, su proposta del Presidente della Repubblica, e non nominato dal Presidente della Repubblica come in Italia e poi “fiduciato” dal Parlamento, \u00e8 solo un fatto simbolico: Mattarella avrebbe potuto non nominare Giorgia Meloni visto il risultato delle elezioni? Che differenza ci sarebbe stata se fosse stata eletta, anzich\u00e9 “fiduciata”, dalle Camere?<\/p>\n

Non \u00e8 questo che segna la differenza, e neppure \u00e8 decisiva la tanto lodata (in Italia) “sfiducia costruttiva”. Si sa che in Germania \u00e8 stata usata una sola volta, ed anche in quella la sfiducia, che segnava il cambio della maggioranza, e stata seguita da un macchinoso quasi immediato scioglimento anticipato delle camere, voluto dal nuovo cancelliere (Khol) che, conscio di quale sia la regola aurea del governo parlamentare, volle subito avere il consenso degli elettori. Ma in Italia?\u00a0<\/p>\n

Nella storia italiana il caso pi\u00f9 recente di Governo battuto da una mozione di sfiducia risale al Governo Di Rudin\u00ec, nel 1892 (i due Governi Prodi caddero per una “questione” di fiducia posta dallo stesso Prodi per sfidare in campo aperto la sua maggioranza: un’altra storia). In tutte gli altri casi, i Presidenti del Consiglio rassegnarono le dimissioni per loro “spontanea” decisione. Anche il primo Governo Berlusconi si dimise “spontaneamente”, bench\u00e9 avesse giurato che mai lo avrebbe fatto. Quindi, a che servirebbe irrigidire la mozione di sfiducia?<\/p>\n

Quello che rende il sistema del “cancellierato” tedesco stabile e perci\u00f2 invidiabile sta altrove, non in questi congegni di “razionalizzazione” del sistema parlamentare. Sta nei partiti e, pi\u00f9 precisamente, nella legge sui partiti (Parteiengesetz<\/em><\/a>). Essa detta una disciplina molto analitica delle condizioni per cui un movimento politico pu\u00f2 costituirsi in partito e come tale presentarsi alle elezioni: organi, procedure di formazione di essi, programmi, controlli e garanzie. I partiti, esordisce la legge, sono “una componente costituzionalmente necessaria di un ordinamento democratico e liberale”. Parole sante! E naturalmente devono essere finanziati con soldi pubblici, che si affiancano all’autofinanziamento. E’ appena il caso di ricordare che l’Italia \u00e8 l’unico degli Stati UE che non finanzia i partiti politici: ne vediamo i risultati!<\/p>\n

Solo i partiti che corrispondono alla disciplina legislativa possono presentarsi alle elezione: a loro sono richieste garanzie di “seriet\u00e0” (Ernsthaftigkeit<\/em>) nell’organizzazione, nel tesseramento e nei programmi. Ma c’\u00e8 un di pi\u00f9: che i parlamentari eletti devono iscriversi nel gruppo parlamentare del loro partito; il sistema elettorale e il regolamento del Bundestag<\/em> ostacolano la formazione di nuovi gruppi e, soprattutto, impongono a chi esce dal gruppo di appartenenza la perdita di status<\/em>, servizi, uffici ecc. Insomma, \u00e8 l’effetto opposto a quello prodotto dalla prassi interpretativa, e poi dalla riforma dei regolamenti delle Camere che hanno favorito e premiato lo sgretolamento dell’organizzazione dei gruppi parlamentari.<\/p>\n

Ecco dove trae la sua stabilit\u00e0 il sistema del “cancelliere” tedesco! E poi si aggiunga, ovviamente, che in Germania non ci sono due Camere “politiche” e rappresentative: questo \u00e8 un altra particolarit\u00e0 tutta italiana, purtroppo! Per rafforzare il Governo e potenziarne l’azione, l’eliminazione (o la trasformazione radicale) del Senato sarebbe senz’altro un passo necessario.<\/p>\n

A parte il problema della seconda Camera, ecco la riforma costituzionale che mi sembrerebbe auspicabile: l’aggiunta all’art. 49 di un secondo comma in cui si dicesse che una legge “rinforzata” (come la legge che disciplina il bilancio, con un oggetto specifico e approvata con maggioranza assoluta) disciplina lo statuto, l’organizzazione e le procedure decisionali dei partiti e il loro finanziamento; e che solo i partiti che si presentano alle elezioni possono costituirsi in gruppo parlamentare. Ovviamente una riforma del genere, pur apparentemente cos\u00ec contenuta, troverebbe l’opposizione di tutte le “anime” politiche che popolano le aule parlamentari trasformandole nel vestito di arlecchino. Non si pu\u00f2 pretendere che i tacchini fissino il giorno di Natale (lo scrivevo esattamente trent’anni fa<\/a> a proposito delle riforme costituzionali di allora!), per cui ci vorrebbe un “patto costituente” che unisca i partiti maggiori, quelli “radicati”, quelli che rispondono ai requisiti di “seriet\u00e0”.<\/p>\n

Qualcosa si pu\u00f2 certo fare anche sul piano delle procedure legislative, seguendo la “riforma Renzi” nel prevedere canali legislativi privilegiati per le proposte pi\u00f9 importanti del Governo. E mi sembrerebbe utile e consigliabile anche prevedere che il disegno di legge di bilancio, presentato dal Governo, non sia emendabile dal Parlamento: le Camere lo discutono, suggeriscono modifiche che il Governo pu\u00f2 accogliere in un testo modificato del suo ddl, e questo \u00e8 sottoposto al voto. Il risultato sarebbe lo stesso che oggi si ottiene con la prassi scandalosa del maxi-emendamento approvato con voto di fiducia: ma almeno smetteremmo con l’abuso delle forme procedurali e la produzione di leggi in articolo unico e un migliaio di commi privi persino di intitolazione! E poi, naturalmente, questo non impedirebbe al Parlamento di modificare in seguito la legge di bilancio con singole leggi di settore n\u00e9, anzi sarebbe auspicabile, stringere con maggior severit\u00e0 ci\u00f2 che nel bilancio pu\u00f2 essere inserito. Insomma, \u00e8 uno strumento di governo che potrebbe essere molto utile e non difficile da progettare con la dovuta accuratezza.<\/p>\n

* Il testo riproduce e sviluppa qualche considerazione svolta nel seminario Riforme costituzionali e forme di governo. Un confronto\u00a0<\/em>(CNEL, 17 maggio 2023).\u00a0
La vignetta \u00e8 ovviamente di Altan<\/pre>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
di\u00a0Roberto Bin<\/abbr>* La prima regola a cui dovrebbe attenersi chi avvia una riforma costituzionale \u00e8 (a) chiarirne gli obiettivi e (b) individuare i congegni che ne impediscono il raggiungimento, e vanno perci\u00f2 riformati.<\/p>\n
<\/div>
Condividi!<\/div>
<\/path><\/svg><\/span><\/a><\/path><\/svg><\/span><\/a><\/svg><\/span><\/a><\/path><\/svg><\/span><\/a><\/div>","protected":false},"author":3,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"jetpack_post_was_ever_published":false,"_jetpack_newsletter_access":"","_jetpack_dont_email_post_to_subs":false,"_jetpack_newsletter_tier_id":0,"_jetpack_memberships_contains_paywalled_content":false,"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":"","jetpack_publicize_message":"","jetpack_publicize_feature_enabled":true,"jetpack_social_post_already_shared":false,"jetpack_social_options":{"image_generator_settings":{"template":"highway","default_image_id":0,"enabled":false},"version":2}},"categories":[5],"tags":[1662,1569,397,1653,1664],"class_list":["post-8741","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-lavori-in-corso","tag-cancellierato","tag-elezione-del-presidente-della-repubblica","tag-partiti-politici","tag-sfiducia-costruttiva","tag-sindaco-di-italia"],"jetpack_publicize_connections":[],"jetpack_featured_media_url":"","jetpack_shortlink":"https:\/\/wp.me\/p84sDq-2gZ","jetpack_likes_enabled":true,"jetpack_sharing_enabled":true,"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8741","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8741"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8741\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8741"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8741"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8741"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}