{"id":8884,"date":"2023-11-16T11:07:11","date_gmt":"2023-11-16T10:07:11","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=8884"},"modified":"2023-11-16T11:07:13","modified_gmt":"2023-11-16T10:07:13","slug":"diritto-di-asilo-e-paesi-sicuri-la-liberta-degli-altri-e-i-compiti-dellavvocatura-di-stato","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2023\/11\/16\/diritto-di-asilo-e-paesi-sicuri-la-liberta-degli-altri-e-i-compiti-dellavvocatura-di-stato\/","title":{"rendered":"Diritto di asilo e Paesi \u201csicuri\u201d: la libert\u00e0 degli altri e i compiti dell’Avvocatura di Stato"},"content":{"rendered":"\n

\u00a0di Claudio Stefano Tani\"\"<\/a><\/strong><\/p>\n

Le questioni principali, nel sistema di asilo dell\u2019Unione Europea, a parte il regime dei termini e delle decadenze, riguardano il potere di rilevabilit\u00e0 d\u2019ufficio delle situazioni di anticomunitariet\u00e0 e di illegittimit\u00e0 costituzionale e la valutazione, gioco forza sommaria, della prova in una procedura \u201caccelerata\u201d.<\/p>\n

1. Le autorit\u00e0 amministrative e i giudici devono scegliere se dare prevalenza ex<\/em> ante<\/em> alla nozione classificatoria di Paese di origine sicura, in sostanza a una presunzione, o se far prevalere una nozione del diritto di asilo fondata sulla valutazione ex post <\/em>di concrete e specifiche situazioni di fatto, indipendentemente dalla posizione nella classifica dei Paesi \u201csicuri\u201d.<\/p>\n

La procedura \u201caccelerata\u201d<\/em> in frontiera disciplinata dal d.l. 20\/2023 drammatizza l\u2019antitesi tra i due estremi (rinvio a Martina Flamini, La protezione dei cittadini stranieri provenienti da cd. \u201cPaesi sicuri\u201d in seguito alle modifiche introdotte dal dl n.20 del 2023<\/em>, in Questione Giustizia 3\/2023, 101). \u00a0<\/p>\n

Se la privazione della libert\u00e0 personale deve essere sempre l\u2019extrema ratio,<\/em> non \u00e8 legittimo alcun automatismo del trattenimento, in contrasto con l\u2019interpretazione restrittiva che esige l\u2019art. 13 della Costituzione.<\/p>\n

Il nodo \u00e8 quello delle garanzie che presidiano il diritto dei richiedenti protezione, anche se provenienti da \u201cPaesi sicuri\u201d \u201calla luce di informazioni precise e aggiornate circa la situazione generale del paese di origine dei richiedenti asilo\u201d<\/em> e dei Paesi di transito (art.8, III comma, D.lgs.25\/2008). Tali informazioni nella prassi chiamate COI (country of origin information)<\/em> sono agevolmente a disposizione delle commissioni territoriali e dell\u2019Autorit\u00e0 giudiziaria e si avvalgono di fonti sovranazionali, governative, di banche dati legislative e giurisprudenziali, di fonti non-governative, di media e di agenzie di stampa e altri siti di interesse.<\/p>\n

Non regge all\u2019esame finalizzato alla convalida un provvedimento amministrativo restrittivo della libert\u00e0 personale, anche se \u00e8 disposto soltanto per il tempo istruttorio di esame della domanda, ma in assenza di elementi neppure indiziari che potrebbero far presumere che la libert\u00e0 del richiedente la protezione rappresenti un pericolo (art. 26 Dir. Procedure 2013\/32\/UE e art. 8 Dir. Accoglienza 2013\/33\/UE).<\/p>\n

2 \u2013<\/strong> L\u2019alternativa \u00e8 tra una decisione inter partes<\/em> immediatamente efficace e la sospensione del giudizio in attesa della pronuncia con efficacia erga omnes <\/em>della Corte costituzionale.\u00a0Il Governo sostiene che i giudici hanno violato il confine, superato il quale si entra nella valutazione politica che non spetta all\u2019Autorit\u00e0 giudiziaria. Non sono d\u2019accordo.<\/p>\n

Secondo il Governo se i giudici avessero ritenuto che i giudizi di convalida non avrebbero potuto essere definiti senza fare ricorso all\u2019art. 23, II co. l.87\/1953, avrebbero dovuto sollevare d\u2019ufficio le questioni di legittimit\u00e0 costituzionale, trasmettere gli atti alla Corte costituzionale e sospendere il giudizio.<\/p>\n

La proposizione di una questione di legittimit\u00e0 costituzionale, in via incidentale, nell\u2019ambito di una procedura in Camera di Consiglio, come quella ex art 737 c.p.c., pone tuttavia alcuni problemi.<\/p>\n

Se i Tribunali avessero disposto il rinvio alla Corte costituzionale, senza decidere sulla convalida, sarebbero stati sospesi i giudizi, ma non il D.M.17\/03\/2023 e i provvedimenti di diniego della protezione internazionale su quello fondati e in attesa della pronuncia della Corte sarebbe stata sacrificata la tutela invocata con le domande di protezione internazionale. \u00a0<\/p>\n

Esaurendo, nei limiti assegnati dalla legge al giudice ordinario, i propri poteri decisori, i Tribunali hanno optato per la tutela prioritaria del diritto dei richiedenti asilo, scegliendo la via della disapplicazione efficace soltanto inter partes<\/em>, ma che se regger\u00e0 alle impugnazioni governative spiegher\u00e0 effetti oltre i singoli provvedimenti, nella misura in cui potranno essere risolte le difficolt\u00e0 interpretative di una questione suscettibile di porsi anche in altri numerosi giudizi, secondo i requisiti e con gli effetti previsti dall\u2019art.363 bis c.p.c.<\/p>\n

3. L\u2019imparzialit\u00e0 e il buon andamento prescritti dall\u2019art. 97 della Costituzione sono sempre messi alla prova da situazioni che possono influenzare i funzionari preposti all\u2019esame delle domande.<\/p>\n

La postura mentale, l\u2019ideologia politica, la pressione governativa, lo scetticismo nella valutazione delle prove e delle dichiarazioni del richiedente la protezione, possono oggettivamente orientare chi \u00e8 chiamato ad applicare o no una misura coercitiva come il trattenimento, con conseguente respingimento.<\/p>\n

Se nella fase amministrativa le garanzie non sono rispettate si impone il recupero, dal punto di vista istruttorio e dell\u2019interpretazione applicativa, nella fase giurisdizionale.\u00a0 Si pone quindi il problema della valutazione della sussistenza dei presupposti per l\u2019applicazione del beneficio del dubbio nei sistemi di protezione internazionale.<\/p>\n

Trattiamo di soggetti con alle spalle biografie individuali e collettive complesse, spesso drammatiche, che non si esauriscono nella \u00a0classifica provvisoria, e di convenienza politica, del Paese di origine tra quelli sicuri. Non basta l\u2019assenza di situazioni di guerra o rischi di tortura, persecuzioni o maltrattamenti, ma devono esserci tutte le garanzie di accesso ai rimedi effettivi di uno Stato di diritto, la possibilit\u00e0 di accesso effettivo alla giustizia e l\u2019assenza di violazioni sistemiche di diritti e garanzie fondamentali.<\/p>\n

L\u2019art. 4 della Direttiva UE sulle qualifiche (Direttiva 2011\/95\/UE) dice che \u201clo Stato membro \u00e8 tenuto, in cooperazione con il richiedente, a esaminare tutti gli elementi significativi della domanda\u201d. <\/em>Quindi tutte le autorit\u00e0 amministrative e giudiziarie devono garantire al richiedente informazioni e orientamento e la possibilit\u00e0 di fornire a sua volta spiegazioni in presenza di elementi dubitativi.<\/p>\n

Non vi sono metodi infallibili per accertare la veridicit\u00e0 delle affermazioni del richiedente. Nella materia vi sono i cosiddetti \u201cindicatori di credibilit\u00e0<\/em>\u201d elaborati nel rapporto \u201cBeyond Proof Credibility Assessment in EU Asylum System\u201d<\/em> (reperibile in http:\/\/www.unhcr.org\/51a8a08a9.html<\/a>).<\/p>\n

E\u2019 un contesto in cui entrano in campo molti elementi che esigono una valutazione caso per caso, incompatibile con la c.d. \u201cprocedura accelerata<\/em>\u201d.<\/p>\n

La valutazione della credibilit\u00e0 (plausibilit\u00e0, verosimiglianza, ragionevolezza, probabilit\u00e0, senso comune, comportamento del richiedente) non impone che i fatti debbano essere necessariamente provati \u201cal di l\u00e0 di ogni ragionevole dubbio<\/em>\u201d. L\u2019art. 4 della Direttiva qualifiche 2011\/95\/UE stabilisce non per caso la \u201ccooperazione<\/em>\u201d della p.a. con il richiedente. Entrano in gioco approcci fondati sia sulle tradizioni giuridiche nazionali in tema di valutazione delle prove, sia sulle regole e i principi del diritto internazionale.<\/p>\n

Le autorit\u00e0 amministrative non danno una motivazione sufficiente, si limitano a formule stereotipate; il che gi\u00e0 di per s\u00e9 integra un vizio di legittimit\u00e0 dei provvedimenti, cui il giudice della convalida deve porre rimedio. \u00a0\u00a0<\/p>\n

Il rapporto \u201cBeyond Proof Credibility Assessment in EU Asylum System\u201d<\/em> citato ci dice, in pratica, quello che tutti gli avvocati e tutti i giudici sanno: cio\u00e8 che il beneficio del dubbio riflette le difficolt\u00e0, tanto pi\u00f9 considerevoli date le condizioni dei richiedenti protezione internazionale, per ottenere o fornire prove e che occorre grande attenzione, a partire dalla fase amministrativa, alle gravi conseguenze derivanti da un diniego errato di protezione internazionale.<\/p>\n

La fase giurisdizionale assume quindi particolare importanza di fronte a una situazione dubitativa sul fatto e contemporaneamente a un dubbio sulla costituzionalit\u00e0 della norma. Il giudice della convalida, fermi i presupposti di non manifesta infondatezza e di rilevanza della questione, si trover\u00e0 sempre nella condizione di dover decidere se sollevare l\u2019incidente di costituzionalit\u00e0, sospendendo il processo ma non il provvedimento amministrativo di diniego, oppure assumere una postura garantista, ricorrendo all\u2019istituto della disapplicazione e salvaguardare provvisoriamente il diritto del richiedente.<\/p>\n

3. Le Amministrazioni dello Stato e i Ministri che ne sono responsabili ai sensi dell\u2019art.95 della Costituzione non dovrebbero essere contrariati, quando un giudice tenta di ricondurre la loro azione a correttezza costituzionale dalla quale potrebbero essersi allontanati.<\/p>\n

A tal fine, forse, \u00e8 utile una breve considerazione sul ruolo dell\u2019Avvocatura dello Stato che svolge, al massimo livello, una funzione di equilibrio insita nel ruolo di intermediazione processuale. La legge assicura piena autonomia e indipendenza all\u2019Avvocatura dello Stato rispetto alle Amministrazioni che fruiscono della sua attivit\u00e0. E questo perch\u00e9 essa non \u00e8 relegata alla funzione meramente consultiva antecedente al 1876, ma \u00e8 posta a presidio dei valori giuridici dell\u2019ordinamento statuale nella sua unitariet\u00e0, che oggi sono quelli sanciti dalla Costituzione.<\/p>\n

La dipendenza dell\u2019Avvocatura dello Stato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri proprio per questa ragione \u00e8 una forma di gerarchia c.d. \u201cesterna\u201d, nel senso che il Governo non pu\u00f2 e non deve interferire sull\u2019autonomia dell\u2019Avvocatura per quanto concerne la valutazione non politica, ma giuridica oggettiva dell\u2019interesse protetto e rilevante dello Stato (il bene della vita uguale e contrario a quello fatto valere dai singoli persone fisiche o giuridiche) ad agire o a resistere in giudizio, a promuovere o ad abbandonare giudizi.<\/p>\n

L\u2019art. 12 l. 3 aprile 1979 n.103 recante \u201cModifiche dell\u2019ordinamento dell\u2019Avvocatura dello Stato\u201d<\/em> ha sentito l\u2019esigenza di stabilire espressamente che \u201cLe divergenze che insorgono tra il competente ufficio dell\u2019Avvocatura dello Stato e le amministrazioni interessate circa la instaurazione<\/em> di un giudizio o la resistenza nel medesimo <\/em>(l\u2019interesse di cui all\u2019endiadi dell\u2019art.100 c.p.c.) sono risolte dal Ministro competente con determinazione non delegabile\u201d.<\/em><\/p>\n

Si \u00e8 inteso ribadire l\u2019ovvio e cio\u00e8 che il \u201cMinistero che litiga<\/em>\u201d non \u00e8 l\u2019Avvocatura, perch\u00e9 la disponibilit\u00e0 della situazione soggettiva che forma l\u2019oggetto di una controversia appartiene alle amministrazioni. Ma con ci\u00f2 non \u00e8 sancito l\u2019obbligo di sottomissione alle mutanti variabili della politica, men che meno quando sono in gioco principi costituzionali, perch\u00e9 si tradirebbe il senso dello stesso istituto del mandato ex lege<\/em> inventato nel 1876 da Marco Minghetti e Giuseppe Mantellini, vero e proprio atto di nascita dell\u2019Avvocatura.\u00a0<\/p>\n

Nelle materie caratterizzate da forti implicazioni ideologiche e politiche, vi \u00e8 sempre il rischio che politica e tutela di diritti soggettivi si affrontino con il massimo di tensione, aprendo a inconciliabili prospettive interpretative del complesso normativo, gi\u00e0 dalla fase amministrativa.\u00a0\u00a0<\/p>\n

Nel caso di persone provenienti da Paesi definiti \u201csicuri\u201d sulla base di standard soggetti a revisione, l\u2019Avvocatura dello Stato, proprio a tutela dei valori dell\u2019ordinamento, affermando la propria autonomia e indipendenza, non dovrebbe esimersi, una volta che la questione si \u00e8 riversata nella fase giurisdizionale, dal valutare oggettivamente se il diritto alla protezione internazionale ha subito dalla legge limitazioni tali da far dubitare del rispetto dei principi sovranazionali e costituzionali, come interpretati dalle Corti.<\/p>\n

Non \u00e8 improprio che un giudice si chieda se la norma applicata dall\u2019autorit\u00e0 amministrativa abbia di mira un risultato soltanto politico, e se tale risultato corrisponda alle condizioni di garanzia delle libert\u00e0 individuali.<\/p>\n

Nelle controversie in cui sono in gioco i diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione e dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell\u2019uomo e delle libert\u00e0 fondamentali e dai suoi protocolli, o in altri ambiti del diritto internazionale e comunitario, \u00e8 dovuto uno speciale riguardo al concreto bene della vita in gioco, di fronte al quale pregiudiziali ideologiche o interessi politici tout court<\/em> sono recessivi.<\/p>\n

L\u2019autonomia e l\u2019indipendenza dell\u2019Avvocatura dello Stato sono preziose perch\u00e9 ostano a che essa sia pi\u00f9 attenta agli interessi della gerarchia politica che ai diritti soggettivi fondamentali costituzionalmente e convenzionalmente garantiti.<\/p>\n

E\u2019 convincimento di chi scrive che l\u2019Avvocatura non si presta ai tentativi di un uso politico della sua funzione. Forzare l\u2019Avvocatura a piegarsi alle contingenti esigenze politiche del Governo, o della politica tout court<\/em>, che vorrebbero trasformarla in un corpo di obbedienti burocrati in toga sarebbe un grave errore perch\u00e9 indebolirebbe il ruolo di uno dei pi\u00f9 prestigiosi organi dello Stato.<\/p>\n

Per uno sguardo completo anche storico, sul ruolo dell\u2019Avvocatura dello Stato rinvio alla preziosa voce di Emilio Zecca, (Rappresentanza e difesa in giudizio della pubblica amministrazione<\/em> in Enciclopedia del<\/em> diritto<\/em>, Milano Giuffr\u00e9, 1989, 522 ss.).<\/p>\n

Tuttavia, anche in casi con forte implicazione politica, nell\u2019Avvocatura dello Stato \u00e8 sempre forte la tendenza, forse effetto antico di una visione conservatrice del proprio ruolo, a ergersi a organo preposto a difesa della legge, anche quando sospettata di incostituzionalit\u00e0.<\/p>\n

Gli effetti negativi generali di questa tendenza vennero criticati da Alessandro Pizzorusso nel 1981(Commento all\u2019art. 137<\/em>, in Commentario alla Costituzione<\/em> a cura di Giuseppe Branca, 1981, 278 ss.) allorch\u00e9 ebbe a scrivere sul ruolo del Governo quando si oppone all\u2019eventualit\u00e0 che una legge sia dichiarata costituzionalmente illegittima.<\/p>\n

\u201cSalvo rare eccezioni, infatti, l\u2019Avvocatura dello Stato si \u00e8 schierata sempre a favore della legge impugnata, anche quando il Governo (o i partiti che lo sostenevano) avevano dichiarato di considerare superate, tanto da avanzare o accettare proposte di modificazione legislativa di esse. Non \u00e8 dato sapere se ci\u00f2 sia dovuto ad un male inteso rispetto dell\u2019organo politico per l\u2019autonomia \u201ctecnica\u201d dell\u2019Avvocatura, oppure a qualche altra sia pur discutibile motivazione.<\/em><\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0 \u201cDel pari, difficilmente spiegabile appare lo zelo \u2013 veramente degno di miglior causa \u2013 che l\u2019Avvocatura costantemente pone nell\u2019avanzare eccezioni di inammissibilit\u00e0 delle questioni di costituzionalit\u00e0, quasi che sussistesse un interesse pubblico ad evitare comunque ed in ogni caso che tali questioni vengano esaminate nel merito dalla Corte costituzionale: e poich\u00e9 certamente l\u2019interesse pubblico \u00e8 invece nel senso opposto, dato che le decisioni di inammissibilit\u00e0 comportano uno spreco di energie e inutili ritardi nella decisione di processi sui quali le questioni di incostituzionalit\u00e0 influiscono non resta altro che supporre che tale zelo sia frutto della volont\u00e0 dei singoli avvocati erariali di ben figurare professionalmente, anche a costo di provocare decisioni di inammissibilit\u00e0 che dal punto di vista sociale rappresentano per di pi\u00f9 una pura perdita.\u201d<\/em><\/p>\n

5. La notizia \u00e8 gi\u00e0 dimenticata di fronte a quelle terrificanti provenienti dai fronti di guerra sulle quali si fatica a pensare e tanto pi\u00f9 a scrivere, salvo per i partecipanti all\u2019osceno caravanserraglio televisivo. Ma per qualche giorno \u00e8 stata alla ribalta del variet\u00e0.<\/p>\n

Il sarcasmo sulle difficolt\u00e0 logistiche, sui rischi di inefficienza, sui tempi e sui costi di organizzazione del sistema con cui \u00e8 stata accolto l\u2019annuncio dell\u2019accordo con l\u2019Albania, sono lontani dal centro della questione politica.<\/p>\n

Si \u00e8 sottovalutato che si \u00e8 varcato il confine, al di l\u00e0 del quale diritti come quello all\u2019esame imparziale delle domande, all\u2019accesso effettivo e senza ostacoli alla giustizia, il diritto di difesa (art.24 Cost.) non sono pi\u00f9 garantiti con danno grave per lo Stato di diritto e soprattutto per le persone.<\/p>\n

Non si vuole vedere la sostanza ideologica, politica e culturale, che l\u2019\u201daccordo\u201d esprime. Nessuno si interroga sull\u2019ideologia che \u00e8 al fondo della scelta di trasferire in massa le persone in enclaves<\/em> nel territorio di un altro Stato.<\/p>\n

La dimensione del fenomeno migratorio \u2013 ben diversa dai tempi in cui si cominci\u00f2 a interrogarsi se il c.d. asilo collettivo o di massa potesse trovare riconoscimento nell\u2019art. 10 della Costituzione – \u00e8 sicuramente un problema tanto pi\u00f9 drammatico, quanto sono pi\u00f9 deboli, dal punto di vista demografico e oggi anche economico, le societ\u00e0 europee, meta delle nuove migrazioni.<\/p>\n

Il fatto \u00e8 che l\u2019accordo dimostra che l\u2019ideologia della separazione, questo camouflage<\/em> della paura e dell\u2019odio che produce soltanto danni, \u00e8 ancora parte della morale pubblica. E il danno sociale \u00e8 destinato prima o poi a esplodere, quando la politica approfitta della paura, o la suscita, utilizza il risentimento del ceto medio proletarizzato, fa leva sul bisogno di lavoro soltanto per italiani ed assimilati, fa uso manipolativo della paura dell\u2019\u201dinvasione<\/em>\u201d migratoria e della \u201ccontaminazione<\/em>\u201d culturale, abusa delle norme penali e ne inventa di nuove per esprimere concetti che prendono il posto delle persone.<\/p>\n

L\u2019idea reazionaria di fondo, \u00e8 sempre la stessa: le vite degli altri non valgono le nostre e le libert\u00e0 degli altri sono diverse dalle nostre.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

\u00a0di Claudio Stefano Tani Le questioni principali, nel sistema di asilo dell\u2019Unione Europea, a parte il regime dei termini e delle decadenze, riguardano il potere di rilevabilit\u00e0 d\u2019ufficio delle situazioni di anticomunitariet\u00e0 e di illegittimit\u00e0 costituzionale e la valutazione, gioco forza sommaria, della prova in una procedura \u201caccelerata\u201d.<\/p>\n

<\/div>
Condividi!<\/div>
<\/path><\/svg><\/span><\/a><\/path><\/svg><\/span><\/a><\/svg><\/span><\/a><\/path><\/svg><\/span><\/a><\/div>","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"jetpack_post_was_ever_published":false,"_jetpack_newsletter_access":"","_jetpack_dont_email_post_to_subs":false,"_jetpack_newsletter_tier_id":0,"_jetpack_memberships_contains_paywalled_content":false,"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":"","jetpack_publicize_message":"","jetpack_publicize_feature_enabled":true,"jetpack_social_post_already_shared":false,"jetpack_social_options":{"image_generator_settings":{"template":"highway","default_image_id":0,"enabled":false},"version":2}},"categories":[4],"tags":[1682,653,371,1258],"class_list":["post-8884","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-attualita","tag-albania","tag-avvocatura-dello-stato","tag-immigrazione","tag-soccorso-in-mare"],"jetpack_publicize_connections":[],"jetpack_featured_media_url":"","jetpack_shortlink":"https:\/\/wp.me\/p84sDq-2ji","jetpack_likes_enabled":true,"jetpack_sharing_enabled":true,"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8884","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8884"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8884\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8884"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8884"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8884"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}