{"id":9203,"date":"2024-06-20T09:26:00","date_gmt":"2024-06-20T07:26:00","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=9203"},"modified":"2024-06-28T17:24:47","modified_gmt":"2024-06-28T15:24:47","slug":"decreto-salva-casa-e-semplificazioni-dei-mutamenti-di-destinazione-duso-senza-opere-ma-le-regioni-possono-reagire","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2024\/06\/20\/decreto-salva-casa-e-semplificazioni-dei-mutamenti-di-destinazione-duso-senza-opere-ma-le-regioni-possono-reagire\/","title":{"rendered":"Decreto Salva Casa e \u201csemplificazioni\u201d dei mutamenti di destinazione d\u2019uso senza opere. Ma le Regioni possono reagire!"},"content":{"rendered":"\n

\"\"di Giacomo Menegus<\/strong><\/p>\n

Distratto dall\u2019allettante possibilit\u00e0 di allestire una verandina sul giardino o sanare il pi\u00f9 classico tramezzo abusivo, il dibattito pubblico sul c.d. \u201cDecreto Salva Casa\u201d (Decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69<\/a>, \u201cDisposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica\u201d) ha fatto passare pressoch\u00e9 indenne da attenzioni un altro intervento legislativo di un certo rilievo, potenzialmente foriero \u2013 se confermato in sede di conversione \u2013 di impatti non irrilevanti sulle nostre citt\u00e0.<\/p>\n

Con l\u2019aggiunta dei commi 1-bis<\/em>, 1-ter<\/em>, 1-quater<\/em>, 1-quinquies<\/em> all\u2019art. 23-ter<\/em> del D.P.R. n. 380\/2001 (Testo Unico Edilizia) e l\u2019apporto di una piccola (ma significativa) integrazione al comma 3 dello stesso articolo, il Governo ha infatti ulteriormente semplificato<\/em> e liberalizzato<\/em> molti profili del mutamento della destinazione d\u2019uso delle singole unit\u00e0 immobiliari<\/em> senza opere<\/em>, ovvero il cambiamento delle finalit\u00e0 di utilizzo di un bene immobile senza il ricorso ad interventi di ristrutturazione edilizia (si pensi, in via esemplificativa, alla trasformazione di un appartamento residenziale in un ufficio, di un negozio in un\u2019abitazione, di un ufficio in una struttura ricettiva e cos\u00ec via).<\/em><\/p>\n

Non si tratta del primo tentativo di questo Esecutivo \u2013 e, in particolare, del Ministro Salvini \u2013 di far approvare una norma di questo tenore: gi\u00e0 nel gennaio 2023 era stata prevista una deregulation<\/em> (a dire il vero ben pi\u00f9 drastica ed ampia) sui cambi di destinazione d\u2019uso nella bozza di c.d. \u201cDecreto PNRR 3\u201d (v. qui<\/a> e qui<\/a>). Ma allora il dibattito suscitato sulla stampa e le critiche sollevate da pi\u00f9 parti avevano portato a stralciare la norma dalla versione definitiva del decreto-legge.\u00a0Questa volta invece l\u2019intervento \u2013 forse per la sua portata minore \u2013 \u00e8 rimasto intatto, passando quasi inosservato.<\/p>\n

\u00a0<\/em>Ma vediamo le novit\u00e0 (un raffronto tra testo previgente ed attuale si pu\u00f2 leggere qui<\/a>).<\/p>\n

1. Il mutamento della destinazione d\u2019uso della singola unit\u00e0 immobiliare senza opere all\u2019interno della stessa categoria funzionale (comma 1-bis) \u00e8 sempre consentito, fatte salve le normative di settore<\/em> e la possibilit\u00e0 per i Comuni di \u00abfissare specifiche condizioni<\/em>\u00bb nei relativi \u00abstrumenti urbanistici comunali<\/em>\u00bb.<\/p>\n

Vero \u00e8 che gi\u00e0 il comma 1 del previgente art. 23-ter<\/em> aveva sostanzialmente liberalizzato i cambi d\u2019uso che non comportavano il passaggio da una categoria funzionale ad un\u2019altra; e che il comma 3 specificava che i cambi d\u2019uso all\u2019interno della medesima categoria era \u00absempre consentito\u00bb. Ma si facevano salve al contempo le previsioni delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali.<\/p>\n

Con la modifica approvata nel Decreto Salva Casa, diversamente da quanto assicurato dalla versione previgente della norma, pare invece escludersi ogni possibilit\u00e0 per le Regioni di disporre in senso opposto o per i Comuni di impedire tale mutamento<\/em>, come avvenuto ad esempio a Firenze con la delibera \u201cblocca B&B e locazioni turistiche\u201d nel centro storico UNESCO.<\/p>\n

2. Il mutamento della destinazione d\u2019uso della singola unit\u00e0 immobiliare senza opere tra tutte<\/em> le categorie funzionali previste dal medesimo articolo (comma 1-ter<\/em>), eccetto quella rurale (ossia: residenziale; turistico-ricettiva; produttiva e direzionale; commerciale), \u00e8 sempre consentito \u00abqualora il mutamento sia finalizzato alla forma di utilizzo<\/em> dell\u2019unit\u00e0 immobiliare conforme a quella prevalente<\/em> nelle altre unit\u00e0 immobiliari presenti nell\u2019immobile\u00bb (comma 1-quater<\/em>). Questa liberalizzazione opera in relazione alle singole unit\u00e0 immobiliari ubicate \u00abin immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all\u2019articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444\u00bb, ossia nei centri storici<\/em>, nelle zone edificate<\/em> e parzialmente edificate<\/em> e nelle zone di espansione<\/em> dei Comuni (o ancora, nelle zone equipollenti<\/em> come definite dalle leggi regionali in materia). Va precisato che per le unit\u00e0 immobiliari poste al primo piano fuori terra il passaggio alla destinazione residenziale \u00e8 ammesso nei soli casi espressamente previsti dal piano urbanistico e dal regolamento edilizio.<\/p>\n

A prima lettura, sembrerebbe doversi desumere che, quando orientato ad uniformare l\u2019uso della singola unit\u00e0 a quello prevalente nell\u2019immobile<\/em>, il mutamento d\u2019uso non possa pi\u00f9 essere precluso n\u00e9 dalle Regioni (che sono anche qui del tutto pretermesse) n\u00e9 dai Comuni, posto che questi ultimi restano, anche in questa ipotesi, competenti soltanto a \u00abfissare specifiche condizioni\u00bb nei relativi \u00abstrumenti urbanistici comunali\u00bb (fatte sempre salve le normative di settore).<\/p>\n

Al di fuori del caso della trasformazione dei piani terra in residenziale, resiste il potere regionale e comunale di limitare mutamenti d\u2019uso senza opere soltanto al di fuori dei casi che potremmo definire di \u201cconformazione al prevalente\u201d.<\/p>\n

3. La piccola modifica al comma 3 dell\u2019art. 23-ter<\/em> va invece a restringere i poteri di Regioni e Comuni, prima ben pi\u00f9 ampi, ai soli mutamenti di destinazione d\u2019uso all\u2019interno della medesima categoria funzionale di un intero immobile<\/em>, lasciando invece via libera alla modifica delle singole unit\u00e0 immobiliari.\u00a0Per spiegare la differenza, pu\u00f2 essere utile riprendere l\u2019esempio fiorentino: mentre sar\u00e0 ancora consentito a Regione e Comune di impedire il mutamento di destinazione d\u2019uso da residenza permanente e residenza temporanea (ad es. locazioni turistiche brevi) di un intero immobile, non sar\u00e0 invece pi\u00f9 possibile farlo con riguardo alla singola unit\u00e0 immobiliare.<\/p>\n

Premesso che l\u2019analisi che si svolge qui \u00e8 \u201ca prima lettura\u201d e che le innovazioni introdotte andranno senz\u2019altro valutate e ponderate con maggiore attenzione e cautela, pare comunque possibile svolgere alcune rapide considerazioni critiche.<\/p>\n

In primo luogo, si pu\u00f2 dire che siamo dinanzi all\u2019ennesimo, deprecabile intervento di riforma di normative di sistema realizzato tramite decreto-legge. Si tratta certo di una cattiva prassi invalsa nel nostro Paese da tempo e da molto prima della formazione della compagine governativa attuale. Ci\u00f2 non toglie tuttavia il suo profondo disvalore, considerate le potenziali incertezze che potrebbero derivare da una mancata o difforme conversione delle norme in questione, specie in danno ai traffici giuridici avviati frattanto (con il connesso seguito contenzioso e l\u2019evitabile dispendio di risorse, anche finanziarie).<\/p>\n

In secondo luogo, queste previsioni sono la plastica trasposizione, nella specifica disciplina dei cambi d\u2019uso, di una visione centralistica<\/em> del governo del territorio, che suscita una certa sorpresa se si considera come il Ministro Salvini, principale fautore di tale impostazione, sia al contempo segretario di un partito che ha fatto della tutela delle autonomie il proprio cavallo di battaglia. Come si \u00e8 rapidamente descritto, la nuova versione dell\u2019art. 23-ter<\/em> D.P.R. n. 380\/2001 sembra estromettere le Regioni da ogni intervento sui mutamenti di destinazione d\u2019uso di singole unit\u00e0 senza opere, siano essi entro la medesima categoria o tra diverse categorie (se si ha conformazione all\u2019uso prevalente). E riduce pure i margini di intervento dei Comuni in rapporto a tali mutamenti, potendo questi (cos\u00ec pare) solo dettare delle condizioni per il cambio d\u2019uso.<\/p>\n

In questo modo, tuttavia, non soltanto la novella va a violare la competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio (art. 117, comma 3 Cost.), scendendo a disciplinare il dettaglio di taluni mutamenti d\u2019uso senza lasciare alcun margine di manovra al legislatore regionale; ma sembrerebbe pure incidere \u2013 in misura sproporzionata \u2013 sul nucleo intangibile dell\u2019autonomia comunale che riguarda l\u2019attivit\u00e0 pianificatoria urbanistica (si v., tra le altre, Corte cost. nn. 202\/2021, 119\/2020, 179\/2019). A tal proposito, si tenga presente che, ai sensi del comma 1-quater<\/em>, il genere di mutamenti considerati dalla norma \u00abnon \u00e8 [neppure] assoggettato all\u2019obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 e dalle disposizioni di legge regionale, n\u00e9 al vincolo della dotazione minima obbligatoria dei parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150\u00bb.<\/p>\n

Naturalmente l\u2019effettiva ampiezza delle liberalizzazioni descritte e la correlata compressione dei poteri conformativi delle autonomie dipenderanno in larga misura dall\u2019interpretazione che sar\u00e0 data al nuovo testo, il quale presenta qualche margine di ambiguit\u00e0 (peraltro gi\u00e0 presente nella previgente versione). Il riferimento alle leggi di settore e alle specifiche condizioni dettate dagli strumenti urbanistici comunali potrebbero infatti rimettere in gioco sia le Regioni sia i Comuni, lasciando pressoch\u00e9 immutato il quadro normativo. L\u2019intentio legis <\/em>\u00e8 tuttavia chiaramente orientata alla semplificazione e la finalit\u00e0 dell\u2019innovazione recata dalle modifiche sembrerebbe essere proprio essere quella di escludere i \u201clacci e lacciuoli\u201d stretti dalle autonomie attorno ai mutamenti di destinazione d\u2019uso considerati.<\/p>\n

Se cos\u00ec fosse, anche considerato che il decreto-legge (ivi comprese le disposizioni esaminate) entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (avvenuta il 30 maggio 2024), c\u2019\u00e8 pi\u00f9 di un motivo preoccupazione.<\/p>\n

Quanti mutamenti d\u2019uso potranno essere avviati nei sessanta giorni di vigenza del decreto, in attesa della sua conversione? Quante incertezze potranno generarsi nella gestione amministrativa delle relative pratiche? Basti pensare che, ai sensi del comma 1-quinquies<\/em>, per procedere con i mutamenti di destinazione d\u2019uso descritti \u00e8 sufficiente una \u00absegnalazione certificata di inizio attivit\u00e0 di cui all\u2019articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ferme restando le leggi regionali pi\u00f9 favorevoli\u00bb. Quali potrebbero poi essere le conseguenze di una mancata o difforme conversione delle disposizioni considerate?<\/p>\n

Ci si trova dinanzi, con buona probabilit\u00e0, ad uno di quei rari casi in cui ricorrono i presupposti per la sospensione<\/em> di una disposizione di legge o atto avente forza di legge ai sensi dell\u2019art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87, introdotta con la legge 5 giugno 2003, n. 131 (c.d. legge La Loggia). L\u2019articolo recita: \u00abQualora la Corte ritenga che l\u2019esecuzione dell\u2019atto impugnato o di parti di esso possa comportare il rischio di un irreparabile pregiudizio all\u2019interesse pubblico o all\u2019ordinamento giuridico della Repubblica, ovvero il rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini (…) d\u2019ufficio pu\u00f2 adottare i provvedimenti di cui all\u2019art. 40\u00bb, ossia la sospensione di tutto o parte dell\u2019atto.<\/p>\n

\u00c8 assai verosimile, infatti, che da una (pur provvisoria, ma immediata) applicazione delle disposizioni in questione \u2013 specie laddove queste venissero successivamente dichiarate incostituzionali (o non fossero nel frattempo convertite) \u2013 possa derivare un danno non compiutamente riparabile ex post<\/em> all\u2019interesse pubblico <\/em>connesso all\u2019ordinato governo del territorio, al buon andamento della pubblica amministrazione e, pi\u00f9 in generale, alla certezza del diritto.<\/p>\n

Una tempestiva sospensione dell\u2019efficacia delle disposizioni di dubbia legittimit\u00e0 \u2013 sebbene assai problematica in un\u2019ottica di equilibrio tra poteri, data la collocazione delle stesse in un decreto-legge \u2013 assicurerebbe la pienezza degli effetti della successiva ed eventuale pronuncia di illegittimit\u00e0 della Corte, scongiurando l\u2019insorgere di gravi complicazioni e incertezze.<\/p>\n

In questo caso, peraltro, le Regioni potrebbero sollecitare la sospensione delle disposizioni in questione nel giudizio principale, agendo non solo per tutelare la propria posizione costituzionalmente garantita, ma pure quella degli enti locali penalizzati nella propria sfera di autonomia, come ritenuto ammissibile dalla giurisprudenza costituzionale in presenza di una \u201cstretta connessione\u201d tra compiti regionali e locali (riscontrabile, secondo la Corte, proprio in relazione alla materia urbanistica; si v. in part. Corte cost. n. 196\/2004).<\/p>\n

Potrebbe cos\u00ec essere l\u2019occasione opportuna per una messa in opera, anche sul fronte regionale, di uno strumento processuale \u2013 quello della sospensiva \u2013 che finora non ha avuto grande impiego, e ha visto la sua unica, storica applicazione in danno della Regione Valle d\u2019Aosta durante l\u2019emergenza pandemica (Corte cost. n. 4\/2021).<\/p>\n

L'immagine \u00e8 tratta da La legge per tutti <\/em>del 13 aprile 2023<\/pre>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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