{"id":9223,"date":"2024-07-01T10:41:52","date_gmt":"2024-07-01T08:41:52","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=9223"},"modified":"2024-07-01T10:42:02","modified_gmt":"2024-07-01T08:42:02","slug":"catalogo-aperto-delle-emissioni-pericolose-e-tutela-della-persona-tra-diritto-interno-ed-europeo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2024\/07\/01\/catalogo-aperto-delle-emissioni-pericolose-e-tutela-della-persona-tra-diritto-interno-ed-europeo\/","title":{"rendered":"Catalogo aperto delle emissioni pericolose e tutela della persona tra diritto interno ed europeo"},"content":{"rendered":"\n

\"\"di Giorgio Trivi<\/strong><\/p>\n

Il 25 giugno 2024, \u00e8 stata pubblicata la decisione della Corte di giustizia della UE sui c.d. \u201cdecreti salva Ilva\u201d (Causa C-626\/22<\/a>).\u00a0Si tratta di una sentenza importantissima per il futuro dell\u2019impianto siderurgico tarantino, soprattutto perch\u00e9 essa stabilisce un principio di diritto, non pi\u00f9 eludibile: gli artt. 35 e 37 della Carta dei diritti fondamentali della UE (riguardanti rispettivamente la \u201celevata protezione\u201d della salute e dell\u2019ambiente) vanno applicati congiuntamente, affinch\u00e9 qualsiasi valutazione ambientale ricomprenda sempre gli impatti sulla salute umana, indipendentemente dal tipo di attivit\u00e0 in esame.<\/p>\n

Questa novit\u00e0, proprio perch\u00e9 in punto di diritto sulle due disposizioni della Carta europea dei diritti, \u00e8 destinata a non arrestarsi al solo contesto che ha generato la decisione (su cui si v. F. Laus, La saga Ilva all\u2019attenzione della Corte di Giustizia<\/em><\/a>). Il dato, del resto, \u00e8 confermato da un altro passaggio che apre scenari inediti nel campo della tutela ambientale come tutela della salute umana. Infatti, il giudice di Lussemburgo spiega che \u00aboltre alle sostanze inquinanti prevedibili tenuto conto della natura e della tipologia dell\u2019attivit\u00e0 industriale di cui trattasi<\/em>\u00bb,<\/em> la valutazione combinata di ambiente e salute \u2013 legittimata dai citati artt. 35 e 37 Carta europea \u2013 deve altres\u00ec ricomprendere, in una prospettiva di prevenzione e non di riparazione, \u00abtutte quelle oggetto di emissioni scientificamente note come nocive che possono essere emesse dall\u2019installazione interessata, comprese quelle generate da tale attivit\u00e0 che non siano state valutate nel procedimento di autorizzazione iniziale<\/em>\u00bb.<\/p>\n

In pratica, il catalogo delle emissioni pericolose per la salute umana diventa aperto e fondato su qualificazioni di \u201cnocivit\u00e0\u201d di carattere non pi\u00f9, o non solo, \u201cnormativo\u201d ma anche \u201cscientifico\u201d, orientando di riflesso, sulla base appunto delle conoscenze scientifiche, la valutazione dei singoli casi di impatto.\u00a0Questa evoluzione del tema delle emissioni a tutela della persona umana \u00e8 una conquista recente non solo del diritto europeo.<\/p>\n

Nel contesto italiano, essa ha contraddistinto l\u2019applicazione dell\u2019art. 844 Cod. civ. (si v., in proposito, C. Lazzaro, Le immissioni nelle rinnovate logiche della responsabilit\u00e0 civile<\/em>, Torino, 2021). Infatti, la disposizione civilistica letteralmente prevede che \u00abil proprietario di un fondo non pu\u00f2 impedire le\u00a0immissioni\u00a0 \u2026 derivanti dal fondo\u00a0del vicino, se non superano la normale tollerabilit\u00e0, avuto anche riguardo alla condizione dei luoghi<\/em>\u00bb, aggiungendo altres\u00ec che \u00abnell’applicare questa norma l’autorit\u00e0 giudiziaria deve contemperare le esigenze della produzione con le ragioni della propriet\u00e0. Pu\u00f2 tener conto della priorit\u00e0 di un determinato uso<\/em>\u00bb. La sua formula letterale venne superata gi\u00e0 dalla storica sentenza della Cass. Civ. SS.UU. 6 ottobre 1979 n. 5172 (consultabile in Il Foro Italiano<\/em>, 1979, parte prima, cc. 2302-2307, con nota di A. Lener), perch\u00e9 letta come fonte di tutela, invece che del \u201cfondo\u201d, della salute e del diritto all\u2019ambiente salubre delle persone ivi residenti. Solo pi\u00f9 tardi, per\u00f2, essa ha abilitato un percorso ermeneutico completamente nuovo, scandito dai seguenti passaggi:<\/p>\n

– l\u2019art. 844 Cod. civ. \u00e8 da leggere in combinato disposto con l\u2019art. 32 Cost. e con l\u2019art. 8 CEDU;<\/p>\n

– esso contiene una \u201cformula aperta\u201d, quella di \u00abnormale tollerabilit\u00e0<\/em>\u00bb, che abilita a operazioni giudiziali di \u201ccontemperamento\u201d non fra produzione e propriet\u00e0, bens\u00ec fra diritti della persona ed esigenze della produzione;<\/p>\n

– dove le formule normative \u00abcondizioni dei luoghi<\/em>\u00bb e \u00abpriorit\u00e0 di un determinato uso<\/em>\u00bb vanno lette congiuntamente in termini di \u201csituazione ambientale\u201d che responsabilizza parimenti persone e produttori;<\/p>\n

– sicch\u00e9 eventuali danni da emissioni potranno essere risarciti anche se nei limiti di legge, in ragione appunto della \u201csituazione ambientale\u201d;<\/p>\n

– legittimando, allo stesso modo, interventi di prevenzione, e non solo di risarcimento, ove la \u201csituazione ambientale\u201d verta in una condizione di pericolo o emergenza.<\/p>\n

Alla luce di questa trasformazione pro persona<\/em> del tema emissivo, la dottrina civilistica ha intravisto l\u2019insorgenza di un \u201cdovere positivo di protezione\u201d consistente in uno \u201cstandard\u201d, materiale e non formale perch\u00e9 scientificamente accertabile, di \u201calterum non laedere<\/em>\u201d attraverso attivit\u00e0 di precauzione e prevenzione (S. Ciccarello, Dovere di protezione d valore della persona<\/em>, Milano, 1988); \u201cstandard\u201d non esplicitato in Costituzione, ma da esso desumibile in virt\u00f9 del \u201cprincipio di massima attuazione della Costituzione\u201d (P. Perlingieri, Salvatore Pugliatti e il \u00abprincipio della massima attuazione della Costituzione<\/em>\u00bb, in Rass. Dir. Civ<\/em>., 1996, 807 ss.).<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Le SS.UU. della Corte di cassazione hanno fatto proprio questo orientamento di \u201cprotezione preventiva\u201d in due importanti decisioni, che di fatto evocano la struttura argomentativa della citata decisione europea sui \u201cdecreti salva Ilva\u201d.\u00a0<\/p>\n

La prima \u00e8 la decisione 27 luglio 2022 n. 23436. In essa si legge che il giudice ordinario pu\u00f2 condannare la pubblica amministrazione non solo al risarcimento dei danni, per emissioni gi\u00e0 prodotte, ma anche a un facere<\/em> di tutela delle persone su quelle future, dato che \u00aballa P.A. \u00e8 riconosciuta una discrezionalit\u00e0 attiva, attinente cio\u00e8 alla scelta delle misure pi\u00f9 idonee, non anche la discrezionalit\u00e0 nel non agire, perch\u00e9 quest’ultima \u00e8 incompatibile con la natura inviolabile del diritto fondamentale <\/em>[alla salute], soprattutto quando sia a rischio il nucleo essenziale del diritto medesimo<\/em>\u00bb. Ne deriva che \u00abl’inerzia della P.A. \u2026 per la mancata adozione delle misure adeguate a eliminare o a ridurre nei limiti della soglia di tollerabilit\u00e0 le immissioni inquinanti si risolve in una violazione del principio generale del neminem laedere<\/em>\u00bb.<\/p>\n

La seconda decisione \u00e8 quella del 23 febbraio 2023 n. 5668. In essa si qualificano come \u00abmateria analoga\u00bb le emissioni disciplinate appunto dall\u2019art. 844 Cod. civ e quelle previste da qualsiasi altra fonte dell\u2019ordinamento, al fine appunto di stabilire uno \u201cstandard\u201d comune di condotta preventiva e precauzionale, su cui ha titolo a intervenire il giudice ordinario anche nei confronti del potere pubblico, condannandolo a provvedere, con tutte le misure adeguate, all\u2019eliminazione o alla riduzione nei limiti della soglia di \u00abtollerabilit\u00e0<\/em>\u00bb dell\u2019emissione controversa, in nome della salute umana, e non solo dell\u2019ambiente, e qualificando la \u00abtollerabilit\u00e0<\/em>\u00bb sempre in funzione delle situazioni fattuali e non delle norme.<\/p>\n

Ecco allora che, come il giudice europeo invita, in forza degli art. 35 e 37 della Carta europea dei diritti, a prevenire la \u201cnocivit\u00e0\u201d delle emissioni in una prospettiva di catalogo aperto, alla luce anche delle acquisizioni scientifiche per la \u201celevata protezione\u201d di salute e ambiente, cos\u00ec il giudice italiano approda alla lettura della \u201ctollerabilit\u00e0\u201d delle emissioni in una rappresentazione analoga di valutazione, altrettanto preventiva, della condotta materiale adeguata ai contesti fattuali, ai fini sempre della medesima \u201celevata protezione\u201d.<\/p>\n

In definitiva, il tema delle emissioni \u00e8 stato irreversibilmente emancipato dalle interpretazioni formalistiche della mera conformit\u00e0 alle elencazioni tassative, con le altrettanto tassative soglie prestabilite di pericolosit\u00e0, per aprirsi alla dimensione, scientificamente orientata, della loro adeguatezza per la effettiva \u201celevata protezione\u201d della persona umana nelle situazioni ambientali concrete di vita.<\/p>\n

\u00c8 una conclusione importante nell\u2019era dell\u2019emergenza climatica e ambientale, perch\u00e9 fa finalmente proprio un insegnamento, che la comunit\u00e0 scientifica \u2013 per lungo tempo inascoltata \u2013 aveva con forza richiamato all\u2019attenzione dei decisori politici: ragionare di \u201cpericolosit\u00e0\u201d e \u201ctollerabilit\u00e0\u201d di qualsiasi emissione, in base alle situazioni fattuali, non in base a indicazioni generali e astratte (cfr. il monito generale di T. Lenton et al.<\/em>, Integrating tipping points into climate impact assessments<\/em><\/a>, 2013).<\/p>\n\n\n\n

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di Giorgio Trivi<\/strong><\/p>\n

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Il 25 giugno 2024, \u00e8 stata pubblicata la decisione della Corte di giustizia della UE sui c.d. \u201cdecreti salva Ilva\u201d (Causa C-626\/22<\/a>).<\/p>\n

Si tratta di una sentenza importantissima per il futuro dell\u2019impianto siderurgico tarantino, soprattutto perch\u00e9 essa stabilisce un principio di diritto, non pi\u00f9 eludibile: gli artt. 35 e 37 della Carta dei diritti fondamentali della UE (riguardanti rispettivamente la \u201celevata protezione\u201d della salute e dell\u2019ambiente) vanno applicati congiuntamente, affinch\u00e9 qualsiasi valutazione ambientale ricomprenda sempre gli impatti sulla salute umana, indipendentemente dal tipo di attivit\u00e0 in esame.<\/p>\n

Questa novit\u00e0, proprio perch\u00e9 in punto di diritto sulle due disposizioni della Carta europea dei diritti, \u00e8 destinata a non arrestarsi al solo contesto che ha generato la decisione (su cui si v. F. Laus, La saga Ilva all\u2019attenzione della Corte di Giustizia<\/em><\/a>).<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Il dato, del resto, \u00e8 confermato da un altro passaggio che apre scenari inediti nel campo della tutela ambientale come tutela della salute umana. Infatti, il giudice di Lussemburgo spiega che \u00aboltre alle sostanze inquinanti prevedibili tenuto conto della natura e della tipologia dell\u2019attivit\u00e0 industriale di cui trattasi<\/em>\u00bb,<\/em> la valutazione combinata di ambiente e salute \u2013 legittimata dai citati artt. 35 e 37 Carta europea \u2013 deve altres\u00ec ricomprendere, in una prospettiva di prevenzione e non di riparazione, \u00abtutte quelle oggetto di emissioni scientificamente note come nocive che possono essere emesse dall\u2019installazione interessata, comprese quelle generate da tale attivit\u00e0 che non siano state valutate nel procedimento di autorizzazione iniziale<\/em>\u00bb.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

In pratica, il catalogo delle emissioni pericolose per la salute umana diventa aperto e fondato su qualificazioni di \u201cnocivit\u00e0\u201d di carattere non pi\u00f9, o non solo, \u201cnormativo\u201d ma anche \u201cscientifico\u201d, orientando di riflesso, sulla base appunto delle conoscenze scientifiche, la valutazione dei singoli casi di impatto.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Questa evoluzione del tema delle emissioni a tutela della persona umana \u00e8 una conquista recente non solo del diritto europeo.<\/p>\n

Nel contesto italiano, essa ha contraddistinto l\u2019applicazione dell\u2019art. 844 Cod. civ. (si v., in proposito, C. Lazzaro, Le immissioni nelle rinnovate logiche della responsabilit\u00e0 civile<\/em>, Torino, 2021). Infatti, la disposizione civilistica letteralmente prevede che \u00abil proprietario di un fondo non pu\u00f2 impedire le\u00a0immissioni\u00a0 \u2026 derivanti dal fondo\u00a0del vicino, se non superano la normale tollerabilit\u00e0, avuto anche riguardo alla condizione dei luoghi<\/em>\u00bb, aggiungendo altres\u00ec che \u00abnell’applicare questa norma l’autorit\u00e0 giudiziaria deve contemperare le esigenze della produzione con le ragioni della propriet\u00e0. Pu\u00f2 tener conto della priorit\u00e0 di un determinato uso<\/em>\u00bb. La sua formula letterale venne superata gi\u00e0 dalla storica sentenza della Cass. Civ. SS.UU. 6 ottobre 1979 n. 5172 (consultabile in Il Foro Italiano<\/em>, 1979, parte prima, cc. 2302-2307, con nota di A. Lener), perch\u00e9 letta come fonte di tutela, invece che del \u201cfondo\u201d, della salute e del diritto all\u2019ambiente salubre delle persone ivi residenti. Solo pi\u00f9 tardi, per\u00f2, essa ha abilitato un percorso ermeneutico completamente nuovo, scandito dai seguenti passaggi:<\/p>\n

– l\u2019art. 844 Cod. civ. \u00e8 da leggere in combinato disposto con l\u2019art. 32 Cost. e con l\u2019art. 8 CEDU;<\/p>\n

– esso contiene una \u201cformula aperta\u201d, quella di \u00abnormale tollerabilit\u00e0<\/em>\u00bb, che abilita a operazioni giudiziali di \u201ccontemperamento\u201d non fra produzione e propriet\u00e0, bens\u00ec fra diritti della persona ed esigenze della produzione;<\/p>\n

– dove le formule normative \u00abcondizioni dei luoghi<\/em>\u00bb e \u00abpriorit\u00e0 di un determinato uso<\/em>\u00bb vanno lette congiuntamente in termini di \u201csituazione ambientale\u201d che responsabilizza parimenti persone e produttori;<\/p>\n

– sicch\u00e9 eventuali danni da emissioni potranno essere risarciti anche se nei limiti di legge, in ragione appunto della \u201csituazione ambientale\u201d;<\/p>\n

– legittimando, allo stesso modo, interventi di prevenzione, e non solo di risarcimento, ove la \u201csituazione ambientale\u201d verta in una condizione di pericolo o emergenza.<\/p>\n

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Alla luce di questa trasformazione pro persona<\/em> del tema emissivo, la dottrina civilistica ha intravisto l\u2019insorgenza di un \u201cdovere positivo di protezione\u201d consistente in uno \u201cstandard\u201d, materiale e non formale perch\u00e9 scientificamente accertabile, di \u201calterum non laedere<\/em>\u201d attraverso attivit\u00e0 di precauzione e prevenzione (S. Ciccarello, Dovere di protezione d valore della persona<\/em>, Milano, 1988); \u201cstandard\u201d non esplicitato in Costituzione, ma da esso desumibile in virt\u00f9 del \u201cprincipio di massima attuazione della Costituzione\u201d (P. Perlingieri, Salvatore Pugliatti e il \u00abprincipio della massima attuazione della Costituzione<\/em>\u00bb, in Rass. Dir. Civ<\/em>., 1996, 807 ss.).<\/p>\n

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Le SS.UU. della Corte di cassazione hanno fatto proprio questo orientamento di \u201cprotezione preventiva\u201d in due importanti decisioni, che di fatto evocano la struttura argomentativa della citata decisione europea sui \u201cdecreti salva Ilva\u201d.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

La prima \u00e8 la decisione 27 luglio 2022 n. 23436. In essa si legge che il giudice ordinario pu\u00f2 condannare la pubblica amministrazione non solo al risarcimento dei danni, per emissioni gi\u00e0 prodotte, ma anche a un facere<\/em> di tutela delle persone su quelle future, dato che \u00aballa P.A. \u00e8 riconosciuta una discrezionalit\u00e0 attiva, attinente cio\u00e8 alla scelta delle misure pi\u00f9 idonee, non anche la discrezionalit\u00e0 nel non agire, perch\u00e9 quest’ultima \u00e8 incompatibile con la natura inviolabile del diritto fondamentale <\/em>[alla salute], soprattutto quando sia a rischio il nucleo essenziale del diritto medesimo<\/em>\u00bb. Ne deriva che \u00abl’inerzia della P.A. \u2026 per la mancata adozione delle misure adeguate a eliminare o a ridurre nei limiti della soglia di tollerabilit\u00e0 le immissioni inquinanti si risolve in una violazione del principio generale del neminem laedere<\/em>\u00bb.<\/p>\n

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La seconda decisione \u00e8 quella del 23 febbraio 2023 n. 5668. In essa si qualificano come \u00abmateria analoga\u00bb le emissioni disciplinate appunto dall\u2019art. 844 Cod. civ e quelle previste da qualsiasi altra fonte dell\u2019ordinamento, al fine appunto di stabilire uno \u201cstandard\u201d comune di condotta preventiva e precauzionale, su cui ha titolo a intervenire il giudice ordinario anche nei confronti del potere pubblico, condannandolo a provvedere, con tutte le misure adeguate, all\u2019eliminazione o alla riduzione nei limiti della soglia di \u00abtollerabilit\u00e0<\/em>\u00bb dell\u2019emissione controversa, in nome della salute umana, e non solo dell\u2019ambiente, e qualificando la \u00abtollerabilit\u00e0<\/em>\u00bb sempre in funzione delle situazioni fattuali e non delle norme.<\/p>\n


Ecco allora che, come il giudice europeo invita, in forza degli art. 35 e 37 della Carta europea dei diritti, a prevenire la \u201cnocivit\u00e0\u201d delle emissioni in una prospettiva di catalogo aperto, alla luce anche delle acquisizioni scientifiche per la \u201celevata protezione\u201d di salute e ambiente, cos\u00ec il giudice italiano approda alla lettura della \u201ctollerabilit\u00e0\u201d delle emissioni in una rappresentazione analoga di valutazione, altrettanto preventiva, della condotta materiale adeguata ai contesti fattuali, ai fini sempre della medesima \u201celevata protezione\u201d.<\/p>\n

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In definitiva, il tema delle emissioni \u00e8 stato irreversibilmente emancipato dalle interpretazioni formalistiche della mera conformit\u00e0 alle elencazioni tassative, con le altrettanto tassative soglie prestabilite di pericolosit\u00e0, per aprirsi alla dimensione, scientificamente orientata, della loro adeguatezza per la effettiva \u201celevata protezione\u201d della persona umana nelle situazioni ambientali concrete di vita.<\/p>\n

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\u00c8 una conclusione importante nell\u2019era dell\u2019emergenza climatica e ambientale, perch\u00e9 fa finalmente proprio un insegnamento, che la comunit\u00e0 scientifica \u2013 per lungo tempo inascoltata \u2013 aveva con forza richiamato all\u2019attenzione dei decisori politici: ragionare di \u201cpericolosit\u00e0\u201d e \u201ctollerabilit\u00e0\u201d di qualsiasi emissione, in base alle situazioni fattuali, non in base a indicazioni generali e astratte (cfr. il monito generale di T. Lenton et al.<\/em>, Integrating tipping points into climate impact assessments<\/em><\/a>, 2013).<\/p>\n

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