{"id":9283,"date":"2024-09-15T19:03:14","date_gmt":"2024-09-15T17:03:14","guid":{"rendered":"http:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=9283"},"modified":"2024-09-29T10:18:01","modified_gmt":"2024-09-29T08:18:01","slug":"la-apparentemente-strana-coppia-qualche-proposta-di-contaminazione-tra-pareggio-di-bilancio-e-lotta-al-cambiamento-climatico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2024\/09\/15\/la-apparentemente-strana-coppia-qualche-proposta-di-contaminazione-tra-pareggio-di-bilancio-e-lotta-al-cambiamento-climatico\/","title":{"rendered":"Pareggio di bilancio e lotta al cambiamento climatico: una strana coppia?"},"content":{"rendered":"\n\n\n

\"\"di Alice Valdesalici\u00a0<\/strong>e\u00a0Federica Cittadino<\/strong><\/p>\n

Studiare la regolamentazione del cambiamento climatico significa, tra le altre cose, analizzare le condizioni che rendono possibile una struttura decisionale che sia efficace nel contrastare la crisi climatica. Il libro open access \u201cClimate Change Integration in the Multilevel Governance of Italy and Austria<\/a>\u201d (Brill 2022), con l’obiettivo di analizzare l’integrazione del cambiamento climatico nella governance multilivello di Italia e Austria, ha individuato cinque fattori che favoriscono un adeguato processo decisionale multilivello del cambiamento climatico. Tra questi fattori, quello del finanziamento delle politiche climatiche gioca un ruolo particolare perch\u00e9, come il libro ha messo in luce, i bilanci dei governi subnazionali di Italia e Austria sono molto opachi in tal senso e maggiore chiarezza sui fondi disponibili a livello sub-statale gioverebbe nel favorire una migliore programmazione e un pi\u00f9 efficace monitoraggio dell\u2019azione delle regioni italiane e dei L\u00e4nder<\/em> austriaci. \u00c8 da queste considerazioni che emergono gli elementi di comunanza tra il principio del pareggio di bilancio e le relative competenze costituzionali, da un lato, e l\u2019inquadramento della competenza in materia di cambiamento climatico, dall\u2019altro.<\/p>\n

Il pareggio di bilancio e la lotta ai cambiamenti climatici sono due temi di grande rilevanza e attualit\u00e0, ognuno con le proprie implicazioni e sfide per gli stati contemporanei. La necessit\u00e0 di garantire il pareggio di bilancio, e la sostenibilit\u00e0 del debito pubblico, ha richiesto nel recente passato uno sforzo importante in capo all\u2019Unione Europea (UE) per fronteggiare una crisi che ha progressivamente contagiato un gran numero di stati e, tra questi, l\u2019Italia. Oggi uno sforzo importante \u00e8 richiesto per la lotta ai cambiamenti climatici, viste le implicazioni che questi hanno, da un lato, per la vita dell\u2019uomo e le societ\u00e0 umane cos\u00ec come le conosciamo e, dall\u2019altro, per gli equilibri naturali e la salute degli ecosistemi.<\/p>\n

Al contempo, queste due sfide presentano inediti tratti in comune che vale la pena esplorare per capire se alcune soluzioni giuridiche applicate nel primo campo possano essere utili per fronteggiare la crisi climatica. Il pareggio di bilancio (e le competenze complementari di armonizzazione dei bilanci e di coordinamento della finanza pubblica) si prefigge l\u2019obiettivo di mantenere le finanze pubbliche in equilibrio, evitando deficit eccessivi. Analogamente, nella lotta contro il cambiamento climatico, il controllo delle emissioni di gas serra, e quindi la ricerca di un equilibrio tra attivit\u00e0 umane inquinanti e protezione del clima, \u00e8 una necessit\u00e0 al centro delle strategie di mitigazione. Basti pensare al bilancio climatico o carbon budget<\/em>, adottato nell\u2019ambito del Regolamento europeo 2021\/1119 per calcolare il livello annuale di emissioni idoneo al raggiungimento dell\u2019obiettivo di neutralit\u00e0 climatica al 2050, che sembra mutuare la propria logica proprio dalla finanza pubblica. Se ci si sposta al coordinamento della finanza pubblica, che con il pareggio vive in una relazione simbiotica, emerge come la gestione oculata delle risorse finanziarie sia essenziale per affrontare tanto le sfide economiche quanto quelle ambientali. Il coordinamento tra enti territoriali, la pianificazione strategica e l\u2019allocazione efficiente delle risorse possono essere estesi anche alla crisi climatica.<\/p>\n

Da un punto di vista costituzionale, emergono poi nel contesto dell\u2019ordinamento italiano importanti analogie tra la tutela dell\u2019ambiente, e con essa nello specifico la sfida del cambiamento climatico, da un lato, e il pareggio di bilancio e \u2013 pi\u00f9 in generale \u2013 il coordinamento della finanza pubblica, dall\u2019altro. Tali elementi riguardano il carattere trasversale e la natura multilivello di questi ambiti competenziali. L\u2019analogia risalta ancora di pi\u00f9 se si guarda alla natura delle competenze in gioco, con particolare riferimento al loro \u2018atteggiarsi\u2019 nella dinamica delle relazioni intergovernative. Entrambe le competenze, finanza pubblica e cambiamento climatico, hanno infatti una forte connotazione finalistica e sono caratterizzate da una spiccata trasversalit\u00e0.<\/strong><\/p>\n

Sul carattere trasversale e la natura multilivello del coordinamento della finanza pubblica e del cambiamento climatico.\u00a0<\/em>Con riferimento al coordinamento della finanza pubblica, il richiamo pi\u00f9 immediato \u00e8 alla giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale evidenzia come trattasi di \u201ccompetenza funzionale\u201d, che in quanto tale non ricade su un oggetto ben determinato, ma va letta in senso finalistico, come riferita a finalit\u00e0 strategiche il cui perseguimento legittima di volta in volta un intervento (statale) a garanzia dell\u2019equilibrio finanziario complessivo (Corte cost., sent. n. 414\/2024).<\/p>\n

Se la lente si sposta poi sulla competenza a disciplinare le misure e le modalit\u00e0 con cui dare attuazione ai principi del pareggio di bilancio e di sostenibilit\u00e0 del debito, si pu\u00f2 ritenere si tratti di una competenza dello Stato sui generis, <\/em>in quanto non riconducibile ad un titolo competenziale preciso tra quelli elencati all\u2019art. 117 Cost., ma di una competenza di tipo speciale \u2013 e in questo caso esclusiva \u2013 che trova la propria base giuridica nell\u2019art. 81 Cost. e nell\u2019art. 5 L.cost. n. 1\/2012[1]<\/sup><\/a>. Secondo la Corte costituzionale, \u201cla salvaguardia degli equilibri di bilancio […]\u2019 non pu\u00f2 ridursi alla materia armonizzazione dei bilanci (sent. n. 88\/2014), ma risulta inscindibilmente connessa al coordinamento della finanza pubblica\u201d (sent. n. 284\/2009). Una tale ampia lettura del principio del pareggio del bilancio ha evidentemente delle implicazioni sulle relazioni finanziarie intercorrenti tra lo Stato e le autonomie territoriali, poich\u00e9 il principio del pareggio di bilancio e i suoi corollari vengono inevitabilmente a trovarsi al centro di un \u201cintreccio polidirezionale [di] competenze statali e regionali in una sequenza dinamica e mutevole della legislazione\u201d, che in quanto tale non pu\u00f2 limitarsi alla sola armonizzazione dei bilanci, ma si estende ad ambiti ulteriori, classificabili appunto come coordinamento della finanza pubblica (Corte cost., sent. n. 184\/2016).<\/p>\n

Mutatis mutandis, <\/em>anche la tutela ambientale \u00e8 una competenza sui generis<\/em>. Inizialmente non presente all\u2019interno del dettato costituzionale, la tutela dell\u2019ambiente \u00e8 stata incorporata a partire dagli anni \u201980 tramite un\u2019interpretazione estensiva dell\u2019articolo 9 della Costituzione, secondo cui la Repubblica protegge il paesaggio. A partire da questa disposizione, la Corte costituzionale ha inquadrato la tutela dell\u2019ambiente come principio o valore costituzionalmente protetto (Corte cost., sentt. nn. 407\/2002, 536\/2002, 226\/2003, 227\/2003, 311\/2003, 391\/2005, 63\/2020). Solo nel 2001 \u00e8 stata individuata come materia di competenza statale, attraverso la riforma costituzionale che ha modificato il Titolo V della Costituzione italiana e in particolare l\u2019art. 117. Pi\u00f9 recentemente, nel 2022, la lettura della tutela ambientale come materia-valore \u00e8 stata confermata dalla riforma costituzionale degli articoli 9 e 41 della Costituzione italiana, in ragione della quale la tutela dell\u2019ambiente e degli ecosistemi \u00e8 entrata esplicitamente a far parte dei principi fondamentali dell\u2019ordinamento italiano. Tale riforma ha inserito in Costituzione anche il parametro dell\u2019equit\u00e0 intergenerazionale: la tutela dell\u2019ambiente e degli ecosistemi deve avvenire \u201canche nell\u2019interesse delle future generazioni\u201d (art. 9, c. 3, Cost.). Tale parametro non era per\u00f2 inedito nel panorama italiano, dal momento che la Corte costituzionale lo aveva utilizzato proprio in materia finanziaria per giustificare la necessit\u00e0 di contenere il deficit di bilancio (sentt. nn. 88\/2014, 18\/2019 e 115\/2020).<\/p>\n

Il cambiamento climatico a sua volta \u00e8 competenza di natura trasversale che trascende i confini tradizionali di singoli titoli competenziali. Non \u00e8 possibile circoscrivere questo settore di intervento ad un unico ambito materiale, piuttosto, esso si intreccia con diverse aree che spaziano dalla tutela ambientale, di competenza statale, fino a settori pi\u00f9 specifici come l\u2019energia, i trasporti e l\u2019urbanistica. Inoltre, alcune regioni italiane a statuto speciale hanno competenze primarie o secondarie in materia di acque e di paesaggio, le quali mostrano importanti interferenze con il cambiamento climatico. In altri termini, il cambiamento climatico deve essere contrastato regolamentando una vasta gamma di attivit\u00e0 umane che vengono disciplinate a diversi livelli di governo. Questo significa altres\u00ec che il contrasto al cambiamento climatico non pu\u00f2 prescindere da un approccio integrato e coordinato che coinvolga tutti i livelli di governo, dalla sfera nazionale a quella locale, passando per le peculiarit\u00e0 regionali.<\/p>\n

Invero la dimensione multilivello \u00e8 per entrambe le funzioni \u2013 finanziaria e ambientale \u2013 imprescindibile, a fortiori<\/em> nel contesto degli ordinamenti europei, siano essi stati composti o unitari. La sola appartenenza all\u2019UE e il ruolo rivestito da questa rispetto alla crisi climatica nonch\u00e9 attraverso il sistema di governance economica, insieme alla presenza diffusa di un governo subnazionale o quantomeno locale, rende un tale approccio nella regolamentazione di queste due sfide contemporanee inevitabile a meno di non vanificare le finalit\u00e0 perseguite. La natura multilivello di queste funzioni rende pertanto necessario che un coordinamento sia verticale, tra pi\u00f9 livelli di governo, sia orizzontale, non solo tra settori collegati ma anche tra singole regioni ed enti locali.<\/p>\n

Nel caso del pareggio di bilancio tale coordinamento \u00e8 necessario perch\u00e9 il bilancio dello Stato \u00e8 il risultato consolidato dei bilanci dei vari enti territoriali che di esso sono parte, per cui non si pu\u00f2 \u201cammettere che ogni ente faccia in proprio le scelte di concretizzazione\u201d (Corte cost., sent. n. 425\/2004). Nel coordinamento finanziario, l\u2019attivit\u00e0 di coordinamento \u00e8 implicita non solo nel nome scelto dal legislatore, ma \u00e8 anche elemento essenziale intrinseco al principio di autonomia e decentramento di cui all\u2019articolo 5 della Costituzione. Nel caso del cambiamento climatico, il coordinamento sia verticale che orizzontale \u00e8 necessario per la natura trasversale e composita del cambiamento climatico. Quest\u2019ultimo non \u00e8 riconducibile ad una competenza specifica, ma \u00e8 un obiettivo da raggiungere attraverso interventi sia in aree di esclusiva competenza statale, come la protezione dell\u2019ambiente, sia in molteplici settori riconducibili a competenze concorrenti, dove quindi anche le regioni hanno il potere di agire. La realizzazione degli obiettivi di mitigazione e adattamento, inoltre, si concretizza attraverso i processi di pianificazione regionali e locali, trovando quindi nel livello sub-statale e locale il necessario complemento. Anche il cambiamento climatico richiede un coordinamento orizzontale tra regioni perch\u00e9, in maniera analoga a quanto avviene per gli obiettivi internazionali ed europei, i target di riduzione, ancorch\u00e9 globali, richiedono una suddivisione di oneri tra Stati (all\u2019interno dell\u2019UE per l\u2019Italia) e successivamente anche tra gli enti territoriali, e quindi nel caso dell\u2019Italia tra le regioni e le province autonome. Basti pensare ai numerosi piani e strategie regionali che fissano obiettivi di riduzione delle emissioni a livello regionale per concorrere all\u2019obiettivo nazionale dell\u2019Italia, che a sua volta confluisce nel sistema dell\u2019effort sharing <\/em>europeo.<\/p>\n

Analogie tra strumenti e soluzioni: esempi di contaminazione.\u00a0<\/em>Posto che le caratteristiche strutturali degli ambiti di intervento pubblico in materia di finanza pubblica e cambiamento climatico presentano diverse analogie, \u00e8 possibile che il cambiamento climatico possa mutuare delle soluzioni e degli strumenti dalla finanza pubblica? Detto altrimenti, a quale strumentario potrebbe ispirarsi la politica italiana per affrontare in maniera pi\u00f9 efficace la lotta al cambiamento climatico?<\/p>\n

Una prima analogia tra strumenti riguarda l\u2019obbligatoriet\u00e0 del pareggio di bilancio, sia sotto il profilo legislativo che nell\u2019azione amministrativa. Non solo il bilancio e il rendiconto sono approvati con legge dalle Camere, ma la Costituzione prevede che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri deve provvedere ai mezzi per farvi fronte (art. 81 Cost.). Sempre la Costituzione sancisce che tutte le amministrazioni pubbliche, in coerenza con l\u2019ordinamento dell\u2019UE, assicurano l\u2019equilibrio dei bilanci e la sostenibilit\u00e0 del debito pubblico (art. 97 Cost.). L\u2019obbligatoriet\u00e0 riguarda peraltro tutti i livelli di governo, come sancito anche dall\u2019articolo 119 della Costituzione.<\/p>\n

Nonostante gli obiettivi europei di riduzione delle emissioni climalteranti siano vincolanti, l\u2019Italia non ha uno strumento efficace per realizzare l\u2019integrazione del cambiamento climatico in maniera trasversale in tutte le politiche ad esso collegate. Da questo punto di vista, sarebbe utile introdurre un controllo preventivo sia sul piano legislativo che amministrativo a diversi livelli. Un esempio \u00e8 il cd. climate check<\/em>, introdotto nei L\u00e4nder<\/em> austriaci esaminati nel gi\u00e0 menzionato libro \u201cClimate change integration\u201d, Tirolo e Vorarlberg, per verificare che la legislazione e i piani di nuova adozione siano in linea con gli obiettivi di protezione del clima concordati per i diversi livelli di governo. Questo controllo preliminare potrebbe contribuire a rendere effettivamente vincolante nell\u2019azione pubblica il raggiungimento degli obbiettivi climatici. Sarebbe dunque auspicabile che una procedura analoga venisse introdotta anche in Italia, anche considerato che basterebbe una legge ordinaria.<\/p>\n

Guardare all\u2019ambito finanziario \u00e8 utile anche per immaginare delle deroghe e dei meccanismi di flessibilit\u00e0 che potrebbero introdursi anche in relazione agli obiettivi climatici. La regola del pareggio ammette infatti delle eccezioni. Il ricorso all\u2019indebitamento \u00e8 per esempio consentito per lo Stato per considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta, al verificarsi di eventi eccezionali (art. 81 Cost). Gli Stati UE possono infatti deviare temporaneamente dalle regole (il c.d. obiettivo a medio termine) o dal percorso di aggiustamento, nel caso si verifichino circostanze eccezionali. A livello regionale, esistono poi dei meccanismi che permettono agli enti territoriali di compensare il loro deficit di bilancio per finanziare investimenti, a patto che vengano stabiliti piani di rientro e sia mantenuto l\u2019equilibrio di bilancio per il complesso degli enti appartenenti a ciascuna regione. Ogni regione pu\u00f2 dunque assegnare agli enti locali situati nel suo territorio uno spazio finanziario extra, \u201cprendendolo in prestito\u201d da quegli enti che non hanno bisogno di spendere l\u2019intero ammontare delle risorse a loro disposizione. Ci\u00f2 \u00e8 possibile anche attraverso accordi su scala nazionale sia orizzontale (con le altre regioni) che verticale (con lo Stato).<\/p>\n

Da questi meccanismi di compensazione interterritoriale potrebbe prendere spunto l\u2019Italia in tema di carbon budget<\/em>. Non solo questo dovrebbe essere definito in maniera puntuale per ogni settore, ma l\u2019entit\u00e0 dello sforzo di riduzione delle emissioni dovrebbe essere ripartito in maniera chiara tra le diverse regioni, anche in considerazione del diverso impatto che le attivit\u00e0 produttive hanno nel territorio italiano. Se questi aspetti fossero regolamentati \u2013 auspicabilmente in maniera concertata con le regioni \u2013, si potrebbe prevedere infatti una compensazione interregionale delle emissioni, nel caso alcune regioni per ragioni eccezionali e documentate non potessero assicurare il raggiungimento degli obiettivi regionali. Tale meccanismo ha dato i suoi risultati nell\u2019ambito del gi\u00e0 citato effort sharing<\/em> europeo, che prevede un obiettivo unico a livello europeo con la specificazione di quote statali diverse proporzionate al livello di emissioni di ciascun paese e meccanismi di flessibilit\u00e0 tramite il mercato interno delle quote di emissioni.<\/p>\n

L\u2019obbligo di pareggio di bilancio e la flessibilizzazione ammessa in tale ambito ci insegnano ancora che questa flessibilizzazione deve essere soggetta a limiti temporali. L\u2019ente \u201cinsolvente\u201d \u00e8 infatti tenuto a ripianare il debito contratto entro tre anni. A livello europeo, secondo le nuove regole del patto di stabilit\u00e0, i paesi con un debito eccessivo saranno tenuti a ridurlo in media dell’1% all\u2019anno se il loro debito \u00e8 superiore al 90% del PIL, dello 0,5% all\u2019anno in media se \u00e8 tra il 60% e il 90%. Tale previsione si pu\u00f2 probabilmente ricondurre al principio di sostenibilit\u00e0 del debito pubblico nella sua declinazione territoriale, nonch\u00e9 in un\u2019ottica intergenerazionale.<\/p>\n

La logica temporale, in ottica intergenerazionale, potrebbe essere applicata anche nel caso di una flessibilizzazione del bilancio climatico, perch\u00e9 la licenza a inquinare di pi\u00f9 per un certo periodo avrebbe comunque delle esternalit\u00e0 negative sia per le regioni interessate sia per le regioni confinanti, che dovrebbero quindi trovare un limite temporale e per le quali non sarebbe sufficiente una pura compensazione in termini di acquisto di quote di emissione da altre regioni. La necessit\u00e0 di porre un limite a questi disavanzi di emissioni si traduce per esempio, a livello europeo, in un periodico aggiornamento dei target di riduzione europei e delle rispettive quote statali e potrebbe essere applicato anche a un eventuale meccanismo di compensazione tra regioni a livello statale.<\/p>\n

Vi \u00e8 infine un aspetto che emerge ampiamente nella lotta al cambiamento climatico, ma che fatica ad emergere nel settore finanziario. Si tratta delle cosiddette assemblee per il clima, ovvero consessi di cittadini che deliberano su questioni climatiche attraverso decisioni inclusive e plurali che si collocano nel solco degli strumenti di democrazia partecipativa. Di queste sperimentazioni \u2013 perch\u00e9 ancora di questo si tratta per lo pi\u00f9 \u2013 troviamo esempi ancora embrionali in materia finanziaria, per lo pi\u00f9 riconducibili allo strumentario dei bilanci partecipativi. Se la complessit\u00e0 e il tecnicismo della finanza pubblica hanno in passato limitato la diffusione di strumenti partecipativi in tale settore, viceversa, la particolare diffusione di tali strumenti in materia di cambiamento climatico \u2013 settore di intervento non esente da complessit\u00e0 e tecnicismo \u2013 non pu\u00f2 non contribuire a far risaltare il contributo che potrebbero invece dare i cittadini anche in materia di finanziaria e quindi portare ad un ripensamento delle soluzioni che si potrebbero esportare, con i dovuti accorgimenti.<\/p>\n

I dati degli scienziati climatici e l\u2019esperienza maturata in tale ambito evidenziano in modo inequivocabile che il cambiamento climatico non \u00e8 un fenomeno futuro, ma una realt\u00e0 attuale, con impatti particolarmente significativi sul continente europeo. La necessit\u00e0 di raggiungere gli obiettivi climatici diventa quindi un imperativo che supera in importanza l\u2019equilibrio finanziario, poich\u00e9 riguarda la sopravvivenza stessa del nostro ambiente e, di conseguenza, della societ\u00e0 umana. Lette in questo contesto, la comparazione e le analogie discusse in questo contributo sono dunque strumentali a fornire spunti concreti per lo sviluppo di politiche climatiche efficaci che devono essere intraprese con urgenza e determinazione anche dall\u2019Italia, poich\u00e9 solo attraverso azioni mirate e sostenibili si pu\u00f2 sperare di mitigare gli effetti del cambiamento climatico e garantire un futuro al nostro pianeta.<\/p>\n

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