{"id":9314,"date":"2024-11-04T12:07:09","date_gmt":"2024-11-04T11:07:09","guid":{"rendered":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=9314"},"modified":"2024-11-04T12:07:25","modified_gmt":"2024-11-04T11:07:25","slug":"un-sistema-a-due-vertici-prospettive-della-riforma-sul-premierato","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2024\/11\/04\/un-sistema-a-due-vertici-prospettive-della-riforma-sul-premierato\/","title":{"rendered":"Un sistema a due vertici? Prospettive della riforma sul premierato"},"content":{"rendered":"

\"\"di Francesco Severa\u00b6<\/strong><\/p>\n

L\u2019approccio puntuale alla revisione costituzionale \u00e8 di certo pi\u00f9 coerente con il modello dell\u2019art. 138 Cost. rispetto ai tentativi organici di riforma, quali quelli, ad esempio, del 2006 e del 2016. Insegnava Martines che il principio di rigidit\u00e0 costituzionale impone di limitare l\u2019azione di revisione a quei soli \u201cspazi vuoti\u201d che nel testo costituzionale siano rinvenibili, cio\u00e8 l\u00ec dove nel testo insistono formule aperte o generiche, che lasciano una discrezionalit\u00e0 di intervento alle forze politico-sociali nell\u2019attivit\u00e0 di inveramento. Con riguardo alla parte seconda della Costituzione, la revisione \u00e8, in sostanza, l\u2019inveramento positivo (formale) di una delle alternative materiali costituzionalmente possibili, meglio costituzionalmente sostenibili. Essa insiste sul medesimo spazio di manovra che Mortati aveva ritagliato per le forze politiche dominanti, che \u00e8 poi lo spazio di razionalizzazione della forma di governo, affidata appunto ai partiti (almeno in origine). Da ci\u00f2 si possono ricavare due conseguenti suggestioni: (1) la revisione \u00e8 una manifestazione di debolezza del sistema politico-partitico, che emerge ogni volta che questo non si sente in grado di controllare le derive materiali dell\u2019ordinamento costituzionale; (2) la revisione introduce elementi di rigidit\u00e0 nel sistema, sottraendo alla politica quel ruolo di ricomposizione dei modelli positivi con la concreta e contingente vita delle istituzioni. Ma la rigidit\u00e0 formale si supera solo con l\u2019elasticit\u00e0 dell\u2019interpretazione politica, tanto che \u00e8 ben possibile che da quel nuovo dato positivo che si \u00e8 voluto introdurre si generino prospettive materiali del tutto inaspettate o quanto meno incontrollate. Un po\u2019 come succede al Mefistofele faustiano, che pur desiderando il male, era eternamente costretto ad operare il bene.<\/p>\n

Questo discorso, in realt\u00e0, ben si pu\u00f2 far valere per la proposta di riforma che vorrebbe introdurre nel nostro ordinamento l\u2019elezione diretta (forse meglio dire la \u201cdesignazione elettorale diretta\u201d) del PdC. Il dato che emerge con particolare evidenza dall\u2019analisi del testo approvato in prima lettura dal Senato lo scorso 18 giugno \u00e8 proprio il tentativo di correggere (di contenere pi\u00f9 che altro) alcune deviazioni materiali (per i promotori vere e proprie derive) nel procedimento di formazione del Governo, affiorate pi\u00f9 o meno in quel decennio che va dal 2010 al 2020. Molto la dottrina ha scritto sullo sforzo della Presidenza Napolitano di tenere insieme un quadro politico davvero frammentato, anche facilitando (o forzando) la costituzione di \u201cgoverni impolitici\u201d (Monti) ovvero di \u201cgoverni dell\u2019unit\u00e0\u201d (Letta). Basti ricordare la decisione di individuare al di fuori del Parlamento la figura di sintesi da porre al vertice dell\u2019Esecutivo (Monti che viene nominato Senatore a vita) o anche la designazione del gruppo dei \u201csaggi\u201d, chiamati a definire il programma politico della futura compagine governativa (siamo nel 2013). Ecco, l\u2019intento della presente riforma sembra tutt\u2019altro che genericamente finalizzato ad assicurare la stabilit\u00e0 nel governo del Paese, quanto piuttosto appare orientato a perseguire s\u00ec quest\u2019ultimo obiettivo, ma attraverso un contenimento delle prerogative del Quirinale, imponendo alla famosa \u201cfisarmonica\u201d di suonare con il mantice pi\u00f9 stretto.<\/p>\n

Guardiamo in sintesi con quali previsioni si intende farlo: (1) la designazione tramite elezione diretta del PdC, agganciata all\u2019elezione delle Camere con un meccanismo che assegner\u00e0 alle liste collegate al PdC eletto un premio su base nazionale tale da assicurare ad esse la maggioranza in entrambi i rami del Parlamento; (2) il vincolo per il PdR di affidare l\u2019incarico al PdC eletto (l\u2019elezione sostituir\u00e0, in sostanza, il solo momento delle consultazioni); (3) la nomina e la revoca dei ministri, che resta prerogativa del PdR, su proposta del PdC eletto; (4) la necessit\u00e0 per il PdC eletto di recarsi alle Camere al fine di ottenere la fiducia per la nuova compagine di governo; (5) il rinnovo dell\u2019incarico per il PdC eletto in caso di una prima sfiducia parlamentare e l\u2019obbligo di scioglimento delle Camere in caso di secondo voto di sfiducia; (6) l\u2019obbligo di dimissioni del PdC in caso di revoca della fiducia da parte del Parlamento e conseguente obbligo di scioglimento delle Camere in capo al PdR; (7) in tutti gli altri casi di dimissioni, la possibilit\u00e0 per il PdC dimissionario di chiedere al Capo dello Stato, entro sette giorni, lo scioglimento delle Camere, a cui quest\u2019ultimo procede come atto dovuto; (8) la norma anti-ribaltone (meglio, anti-Draghi), che impone, nel caso il PdC dimissionario non eserciti la facolt\u00e0 di scioglimento di cui sopra e comunque per una sola volta, il conferimento dell\u2019incarico allo stesso PdC uscente ovvero a un parlamentare eletto nell\u2019ambito della medesima maggioranza uscita dalle urne; (9) nei casi di decadenza, impedimento permanente o morte, l\u2019obbligo per il PdR di conferire l\u2019incarico a un parlamentare eletto nella lista o nelle liste collegate al PdC; (10) a ci\u00f2 si aggiunge la cancellazione per il PdR del potere di nomina dei Senatori a vita (una norma pensata per evitare il ripetersi di quanto accaduto con Monti) e la nuova disciplina in tema di controfirma.<\/p>\n

La spinta verticale che la riforma chiaramente introduce tocca inevitabilmente l\u2019equilibrio tra Parlamento e Governo. L\u2019attuale versione dell\u2019art. 92 Cost., proprio in ragione della sua formula asciutta ed essenziale, lascia amplissimo spazio alla mediazione politica nel delineare il giusto rapporto tra necessario pluralismo della rappresentanza e inevitabile sintesi del Governo, da costruire caso per caso, esigenza istituzionale per esigenza istituzionale. Al contrario, l\u2019elezione diretta del PdC schiaccer\u00e0 sul momento elettorale entrambe queste esigenze contrapposte, senza la possibilit\u00e0 (o almeno rendendola molto difficile) di discostarsi nel tempo dal risultato del voto, che di per s\u00e9 per\u00f2 non ha profondit\u00e0 temporale e resta istantaneo e contingente (ne parlava gi\u00e0 Caravita in un suo scritto del 1993). Questo schiacciamento avviene evidentemente a discapito di una certa funzione esercitata dal Capo dello Stato, cio\u00e8 di quel suo ruolo di promotore della formazione della maggioranza governativa e ancor pi\u00f9 di risolutore delle crisi di governo: un ruolo che si \u00e8 materialmente inverato nello \u201cspazio di manovra\u201d lasciato dalla formula cos\u00ec essenziale dell\u2019art. 92. Siamo davvero sicuri, per\u00f2, che, tra le pieghe del testo di riforma, non si faccia viva una seconda verticalizzazione? Cio\u00e8 che alla fine, tolto al PdR il ruolo di \u201carbitro\u201d, non si stia ritagliando per lo stesso una funzione del tutto diversa e astrattamente assai pi\u00f9 incisiva, perch\u00e9 propriamente anti-maggioritaria? Proviamo a ragionare su alcuni elementi della proposta di revisione e sulle possibili letture materiali di questi.<\/p>\n

    \n
  1. Una fiducia \u201cdialettica\u201d. Gi\u00e0 abbiamo sottolineato come la riforma non preveda propriamente l\u2019elezione diretta del nuovo PdC, ma la sua sola diretta designazione elettorale (a discapito delle consultazioni), tanto che il potere di incarico del PdR rimane pressoch\u00e9 intatto (anche se in parte vincolato), con tutto ci\u00f2 che da questo deriva. In particolare, restando in capo al Quirinale la nomina (e la revoca) dei ministri proposti dal PdC eletto, la riforma non sembra limitare le prassi emerse con riguardo al potere del Capo dello Stato di sindacare i nomi suggeriti, soprattutto con riferimento ad alcuni ministeri sensibili, quali quello dell\u2019economia o della giustizia (si ricordino il caso Savona o il caso Gratteri). Mentre quindi il PdR sar\u00e0 tenuto a conferire l\u2019incarico di formare il governo alla personalit\u00e0 che sia uscita vincitrice dalle elezioni, la composizione dell\u2019esecutivo rimarrebbe invece affidata a una non troppo inedita dialettica tra PdC eletto, che i ministri propone, e PdR, che i ministri nomina; in questo senso, il passaggio fiduciario innanzi alle Camere muterebbe il suo significato. Non varrebbe pi\u00f9 come approvazione formale del nuovo esecutivo e come conseguente consacrazione della maggioranza a questo collegata (questi sarebbero dati gi\u00e0 acquisiti con le elezioni), ma al contrario rappresenterebbe (in maniera davvero innovativa) uno strumento di indiretta valutazione parlamentare sulle eventuali scelte ostative messe in campo dal PdR con riguardo, ad esempio, al nome di un particolare ministro. Poniamo il caso di un PdC eletto e di un PdR di differente estrazione politica; non sarebbe certo difficile il verificarsi della seguente ipotesi: il PdC eletto potrebbe, almeno in prima battuta, usare la sua forte maggioranza parlamentare per bocciare la composizione suggerita (o comunque imposta) dal Capo dello Stato e cos\u00ec riaprire la dialettica con il Quirinale forte di un voto negativo espresso dal Parlamento. Questo perch\u00e9 la Costituzione, difronte ad un primo voto di fiducia negativo, imporrebbe comunque al PdR di reincaricare lo stesso PdC eletto. Il secondo passaggio fiduciario sarebbe per\u00f2 pi\u00f9 complicato per la maggioranza, perch\u00e9 una eventuale nuova bocciatura della compagine di governo comporterebbe lo scioglimento dovuto delle Camere: ove, dunque, il PdR decidesse di rimanere fermo sulle sue scelte ostative, la nuova maggioranza si troverebbe nella condizione di approvarle con la fiducia ove volesse evitare le nuove elezioni. Nella sostanza, la nuova riforma ritaglia per il Capo dello Stato lo spazio per un\u2019azione concretamente anti-maggioritaria, con il rischio di acuire una certa conflittualit\u00e0 tra i due vertici.<\/li>\n
  2. Una nuova disciplina della controfirma. Il superamento del ruolo propriamente da \u201carbitro\u201d del PdR, emerge anche dal testo del nuovo art. 89. In sostanza, la nuova disposizione sottrae all\u2019obbligo di controfirma la nomina del PdC, la nomina dei giudici della Corte costituzionale, la concessione della grazia e la commutazione delle pene, il decreto di indizione delle elezioni e dei referendum, i messaggi alle Camere e il rinvio delle leggi. Alcuni commentatori hanno sottolineato come il nuovo testo non faccia altro che adeguare il testo della Carta alle prassi emerse negli anni e alla giurisprudenza della Consulta. Sta di fatto che la riforma crea un nucleo, non certo irrilevante, di funzioni che il PdR eserciter\u00e0 con piena responsabilit\u00e0 politica. Guardando soprattutto ai messaggi alle Camere e al potere di rinvio, ci\u00f2 implicher\u00e0 che l\u2019azione del PdR, solitamente finalizzata a far emergere e a sanzionare le \u201cstonature\u201d costituzionali dell\u2019azione di Parlamento e Governo, potrebbe benissimo essere ispirata a valutazioni di natura pi\u00f9 propriamente politica, magari in ragione della personalit\u00e0 del singolo presidente ovvero della sua contraria estrazione rispetto alla contingente maggioranza.<\/li>\n<\/ol>\n

    In buona sostanza, la riforma, pur rafforzando il vertice dell\u2019esecutivo e quindi rivestendolo di una fortissima legittimazione di natura elettorale, non sembra annullare il ruolo del PdR, che anzi manterrebbe un potere incisivo sulla composizione del nuovo governo e guadagnerebbe una nuova precisa responsabilit\u00e0 politica nell\u2019esercizio di alcune sue rilevanti funzioni. Va compreso se questi nuovi assetti, immersi nel contesto tutto rinnovato di un sistema in cui il continuum<\/em> parlamento-governo viene rafforzato e verticalizzato, reggeranno alla tradizionale lettura limitativa del ruolo del Capo dello Stato, arbitro e garante. Invero, sembra possibile che la torsione materiale del nuovo sistema rafforzi la natura anti-maggioritaria della funzione del Quirinale. Un contro-vertice che, soprattutto nel caso sia politicamente distonico rispetto al PdC eletto, sarebbe ancora capace di negare una nomina ministeriale (aprendo una dialettica in cui sarebbe coinvolto perfino il Parlamento che si appresta a votare al fiducia) e che potrebbe interpretare in maniera pi\u00f9 incisiva i poteri per cui avr\u00e0 integrale responsabilit\u00e0 politica (soprattutto il rinvio alle Camere) \u2013 e, perch\u00e9 no, anche altri poteri che gi\u00e0 oggi la Costituzione gli assegna, come l\u2019autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge governativi (art. 87, comma quattro, Cost.). L\u2019incisivit\u00e0 di questa proposta di riforma, proprio perch\u00e9 rileggerebbe in forme pi\u00f9 assolute il legame tra Presidenza della Repubblica e Governo, ben potrebbe comportare (e, anzi, con un certo grado di certezza lo comporterebbe) un ripensamento nel ruolo della prima in funzione di un controllo pi\u00f9 stretto sull\u2019attivit\u00e0 del secondo. Sul versante opposto, la legittimazione elettorale del PdC appare insufficiente da sola a dargli dei concreti poteri di controllo su una maggioranza che, per quanto forte, sar\u00e0 comunque, in prospettiva, composita e non monopartitica.<\/p>\n

    Tirate le somme, anche alla luce dei possibili sviluppi materiali della proposta di revisione, lo sviluppo verticistico del circuito parlamento-governo, di spiccata natura maggioritaria, \u00e8 accompagnato dalla conferma di un ruolo forte per il Capo dello Stato. Quest\u2019ultimo si troverebbe certo a scontare una condizione di debolezza rispetto ad un PdC forte della legittimazione elettorale, ma proprio questo scompenso renderebbe accettabile (e forse favorirebbe) una lettura materiale pi\u00f9 incisiva e meno imparziale del ruolo del Capo dello Stato. I presupposti ci sono tutti per quella che potrebbe apparire come una doppia verticalizzazione del nostro ordinamento costituzionale, con il serio rischio di generare una forte conflittualit\u00e0 ove quei due vertici, uno pro-maggioritario e uno anti-maggioritario, non si trovino pienamente consonanti, ove pur si ammettesse che possano esserlo fino in fondo.<\/p>\n

    \u00b6 Assegnista di ricerca in istituzioni di diritto pubblico, Sapienza \u2013 Universit\u00e0 di Roma<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    di Francesco Severa\u00b6 L\u2019approccio puntuale alla revisione costituzionale \u00e8 di certo pi\u00f9 coerente con il modello dell\u2019art. 138 Cost. rispetto ai tentativi organici di riforma, quali quelli, ad esempio, del 2006 e del 2016.<\/p>\n

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