{"id":9546,"date":"2025-06-09T11:05:19","date_gmt":"2025-06-09T09:05:19","guid":{"rendered":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=9546"},"modified":"2025-06-09T11:05:33","modified_gmt":"2025-06-09T09:05:33","slug":"cosa-non-torna-nella-sentenza-del-tar-lazio-sul-self-check-in","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2025\/06\/09\/cosa-non-torna-nella-sentenza-del-tar-lazio-sul-self-check-in\/","title":{"rendered":"Cosa non torna nella sentenza del Tar Lazio sul self check-in"},"content":{"rendered":"\n\n\n

\"\"
di Giacomo Menegus<\/strong><\/p>\n

Con la recente sentenza n. 10210 del 2025<\/a>, il Tar del Lazio, adito da un\u2019associazione di operatori del settore extra-alberghiero, ha annullato la Circolare del Ministero dell\u2019Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Ufficio per l\u2019Amministrazione Generale del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, del 18.11.2024, prot. 0038138. Con quest\u2019atto il Ministero dell\u2019Interno aveva inteso fare chiarezza sugli obblighi gravanti in capo agli albergatori e ai gestori di strutture ricettive (ivi incluse le locazioni brevi) ai sensi dell\u2019art. 109 TULPS, stabilendo che l\u2019identificazione degli ospiti dovesse essere effettuata de visu<\/em> e non con strumenti da remoto (c.d. self check-in<\/em>).<\/p>\n

In un primo commento<\/a> alla circolare su questa Rivista, chi scrive aveva ritenuto ragionevole e opportuno l\u2019intervento del Ministero. Il Tar del Lazio non \u00e8 stato dello stesso avviso. Gli argomenti su cui si basa la sintetica pronuncia del giudice amministrativo, tuttavia, prestano il fianco a pi\u00f9 di una critica.\u00a0Tre sono essenzialmente i vizi rilevanti dal Tar: 1) contrasto con l\u2019attuale disposto dell\u2019art. 109 TULPS; 2) violazione del principio di proporzionalit\u00e0; 3) eccesso di potere collegato ad una carenza di istruttoria.<\/p>\n

Vediamoli uno per uno.<\/p>\n

1) Il primo vizio \u00e8 senz\u2019altro quello che solleva pi\u00f9 perplessit\u00e0.\u00a0Secondo il giudice amministrativo \u2013 che sul punto aderisce pedissequamente alle tesi prospettate dai ricorrenti \u2013 \u201cl\u2019obbligo dell\u2019identificazione de visu<\/em> si pone in contrasto con la riduzione degli adempimenti amministrativi disposta con il D.L. n. 201\/2011 (\u201cdisposizioni urgenti per la crescita, l\u2019equit\u00e0 e il consolidamento dei conti pubblici\u201d), allorch\u00e9 \u00e8 stato modificato il co. 3 dell\u2019art. 109 TULPS\u201d. Tale novella \u201c\u00e8 stata operata in ragione di quanto previsto dall\u2019art. 40 D.L. cit., proprio rubricato \u201criduzione degli adempimenti amministrativi per le imprese\u201d, per eliminare degli oneri non indispensabili ai fini del rispetto della normativa dettata dal TULPS\u201d. La circolare, insomma, avrebbe \u201cdi fatto, ripristinato quanto richiesto in passato, reintroducendo l\u2019obbligo di identificazione de visu<\/em> a carico dei gestori di strutture ricettive\u201d.<\/p>\n

Ma le cose non stanno affatto cos\u00ec.\u00a0L\u2019art. 109 TULPS \u00e8 stato ripetutamente oggetto di modifiche, integrazioni e riscritture che \u2013 per l\u2019ormai consueta sciatteria del legislatore italiano \u2013 hanno sollevato diverse problematiche interpretative (a un certo punto si discuteva persino se fosse intervenuta o meno l\u2019abrogazione della norma; cfr. F. Bisanti, L\u2019albergatore deve comunicare all\u2019autorit\u00e0 di p.s. le generalit\u00e0 delle persone alloggiate e l\u2019omissione costituisce (ancora) una condotta penalmente rilevante<\/em>, in Riv. it. dir. tur<\/em>., 2023, 130 ss.).\u00a0Tra i molti interventi sul testo v\u2019\u00e8 anche quello menzionato dal Tar, ossia l\u2019art. 40 (Riduzione degli adempimenti amministrativi per le imprese<\/em>) del decreto-legge n. 201\/2011, che riguarda per\u00f2 il solo comma 3, il quale concerne le modalit\u00e0 di registrazione<\/em> e comunicazione<\/em> alle autorit\u00e0 di pubblica sicurezza delle generalit\u00e0 degli ospiti. Coerentemente con le descritte finalit\u00e0 di semplificazione amministrativa, tale disposizione segnava un pi\u00f9 deciso superamento del vecchio sistema delle \u201cschedine\u201d \u2013 che dovevano essere compilate dagli ospiti o dagli addetti alla struttura, sottoscritte dall\u2019ospite, conservate in originale e trasmesse in copia alle autorit\u00e0 di p.s. \u2013 introducendo pi\u00f9 moderne e agili procedure con \u201cmezzi informatici o telematici o mediante fax [\u2026] secondo modalit\u00e0 stabilite con decreto del Ministro dell’interno\u201d. In virt\u00f9 di tale modifica, \u00e8 stato poi adottato il d.m. 7 gennaio 2013, il quale \u2013 pur non eliminando radicalmente i sistemi di comunicazione tradizionale \u2013 ha dato netta prevalenza alla trasmissione telematica, in coerenza, tra l\u2019altro, con il principio di dematerializzazione.<\/p>\n

Questa complessiva riforma, come si vede, non riguarda per\u00f2 l\u2019identificazione<\/em> degli ospiti, il cui precetto \u00e8 invece rimasto sostanzialmente immutato nel tempo, sin dal 1931, e va rintracciato non nel comma 3, ma nel comma 1 dell\u2019art. 109 TULPS, laddove la disposizione prescrive di \u201cdare alloggio esclusivamente a persone munite della carta d\u2019identit\u00e0 o di altro documento idoneo ad attestarne l\u2019identit\u00e0\u201d.\u00a0Non c\u2019\u00e8 stata alcuna abrogazione dell\u2019obbligo di identificazione de visu<\/em> da parte del d.l. n. 201\/2011, come preteso dal Tar, n\u00e9 dunque alcuna illegittima reintroduzione dello stesso da parte della circolare del Viminale.<\/p>\n

Se si assume correttamente che non vi sia stata alcuna abrogazione, la vicenda in esame assume contorni ben diversi: la circolare, muovendosi sul piano interpretativo dell\u2019art. 109, comma 1, TULPS, si \u00e8 limitata a indicare, tra le molteplici modalit\u00e0 di identificazione affermatesi nella prassi, l\u2019unica ritenuta capace di corrispondere alla ratio<\/em> della norma e assicurarne piena effettivit\u00e0.\u00a0Il precetto di \u201cdare alloggio esclusivamente a persone munite della carta d\u2019identit\u00e0 o di altro documento idoneo ad attestarne l\u2019identit\u00e0\u201d implica infatti almeno tre distinte, ma contestuali attivit\u00e0: a) verificare la corrispondenza del documento al portatore; b) verificare che il portatore sia la persona cui viene dato accesso alla struttura al momento del check-in<\/em>; c) verificare materialmente il documento di identit\u00e0.<\/p>\n

Pur a fronte dell\u2019indubbio sviluppo tecnologico che ha interessato il settore della ricettivit\u00e0 turistica anche su questo fronte, non pare che le tecnologie attualmente utilizzate a tal fine possano sostituire adeguatamente la tradizionale identificazione in presenza o de visu<\/em>.\u00a0Evidentemente inadeguato \u00e8 l\u2019invio di foto o copia del documento di identit\u00e0 con app<\/em> di messaggistica (WhatsApp<\/em>, Telegram<\/em>, ecc.), dato che non soddisfa nessuna delle tre gi\u00e0 menzionate verifiche: a) chiunque pu\u00f2 mandare le foto di un documento non suo; b) una persona diversa dal portatore pu\u00f2 accedere alla struttura sin dal momento del check-in<\/em>, una volta ottenuti gli strumenti per l\u2019accesso; c) non \u00e8 possibile verificare materialmente il documento d\u2019identit\u00e0.<\/p>\n

Insufficienti sono pure le prestazioni offerte da quei sistemi di check-in<\/em> da remoto che impiegano il riconoscimento biometrico: queste soluzioni dovrebbero assicurare infatti la corrispondenza tra la foto del documento scattata dall\u2019ospite e un selfie<\/em> scattato dallo stesso. Ma a ben vedere questi sistemi di riconoscimento facciale garantiscono s\u00ec la corrispondenza tra una<\/em> foto di un<\/em> documento e un<\/em> selfie<\/em>, ma non la corrispondenza del documento con il portatore che ha effettivo accesso alla struttura al momento del check-in<\/em> (che avviene in genere con la semplice comunicazione di codici o apertura da remoto, anche a distanza di tempo).<\/p>\n

Risultano pi\u00f9 promettenti quei sistemi in cui si prevede l\u2019impiego della videochiamata, la quale consentirebbe di verificare in tempo reale chi accede davvero alla struttura al check-in<\/em>. Il limite maggiore di queste soluzioni risiede nella circostanza per cui non \u00e8 comunque possibile condurre una verifica materiale sul documento d\u2019identit\u00e0, il quale potrebbe essere un falso o oggetto di contraffazioni anche grossolane, identificabili in presenza ictu oculi<\/em>, ma non da remoto.<\/p>\n

Una soluzione che, in ipotesi, potrebbe essere percorsa \u00e8 quella di combinare l\u2019accesso e il riconoscimento con videochiamata all\u2019identificazione con SPID o CIE. Ma al momento \u2013 salvo errore di chi scrive \u2013 non risultano sul mercato sistemi di self check-in<\/em> di questo tipo.<\/p>\n

In definitiva, non pare possa ascriversi alla circolare del Ministero dell\u2019interno quel carattere innovativo che vi ha ravvisato il giudice amministrativo (e a conferma di ci\u00f2 basta ricordare come sui siti web<\/em> di diverse questure, gi\u00e0 prima della circolare, fosse indicato come inderogabile il riconoscimento di persona).<\/p>\n

2) Non convince neppure il presunto vizio relativo alla proporzionalit\u00e0 dell\u2019obbligo del riconoscimento di persona.\u00a0Secondo il Tar del Lazio \u201cl\u2019identificazione de visu<\/em> non risulta di per s\u00e9 in grado di garantire l\u2019ordine e la sicurezza pubblica cui mira esplicitamente la Circolare, in funzione anche della ratio dell\u2019art. 109 TULPS, poich\u00e9, come evidenziato da parte ricorrente, non fa venire meno il rischio che l\u2019alloggio possa essere, comunque, utilizzato anche da soggetti non identificati dal gestore\/proprietario dell\u2019immobile locato (questo dopo il primo contatto). Detto altrimenti, l\u2019identificazione de visu<\/em>, introdotta dal Ministero resistente con la Circolare impugnata, non risulta onere idoneo a perseguire il risultato posto alla base dell\u2019atto gravato\u201d. E aggiunge che \u201cnon \u00e8 neppure specificato per quale ragione strumenti diversi (ad esempio, la verifica dell\u2019identit\u00e0 da remoto) non siano sufficienti a raggiungere il medesimo obiettivo con minor pregiudizio sui destinatari dell\u2019atto impugnato, ci\u00f2 in linea col principio di proporzionalit\u00e0 che pure governa l\u2019agire pubblico\u201d.<\/p>\n

Qui va fatta necessariamente una piccola premessa al ragionamento: il presidio offerto dall\u2019art. 109 TULPS a tutela della sicurezza e dell\u2019ordine pubblico non \u00e8 certo irresistibile, limitandosi all\u2019accertamento dell\u2019identit\u00e0 dell\u2019ospite al check-in<\/em>. \u00c8 dunque ben possibile che, in tutte le strutture ricettive prive di una reception<\/em> presidiata 24 ore su 24, dopo questo primo contatto, accedano illecitamente<\/em> persone non identificate. L\u2019identificazione prescritta dall\u2019art. 109 TULPS riguarda insomma soltanto gli ospiti identificati al momento del check-in<\/em>.\u00a0Tuttavia, dato che la norma \u00e8 al momento vigente e valida, almeno<\/em> l\u2019identificazione della persona cui si d\u00e0 accesso alla stanza dev\u2019essere condotta in modo tale da non ridurre tale attivit\u00e0 a un vuoto adempimento burocratico. Detto altrimenti, non pare che la mera possibilit\u00e0 che altri, oltre all\u2019identificato, accedano alla struttura possa condurre a svalutare radicalmente anche<\/em> le procedure di identificazione al momento del check-in<\/em>, come fa il Tar del Lazio, per cui \u201cuna vale l\u2019altra, tanto non serve a granch\u00e9\u201d.<\/p>\n

Peraltro, il giudice amministrativo forse non si avvede che, mettendo in dubbio l\u2019idoneit\u00e0 della verifica de visu<\/em> a garantire l\u2019ordine pubblico e la sicurezza, sta invero dubitando non tanto della proporzionalit\u00e0 della circolare, quanto della ragionevolezza dello stesso art. 109, comma 1, TULPS. Difatti, se neppure l\u2019identificazione di persona dell\u2019ospite consente di avere contezza di chi alloggia nelle strutture ricettive, allora \u00e8 la norma tout court<\/em> ad essere viziata per irragionevolezza, essendo il mezzo individuato dal legislatore inidoneo a perseguire il fine prefissato. Questo potenziale vizio, per\u00f2, il giudice amministrativo avrebbe dovuto affrontarlo investendo la Corte costituzionale della relativa questione di legittimit\u00e0, non acconsentendo all\u2019identificazione con modalit\u00e0 tali da ridurla a inutile formalit\u00e0.<\/p>\n

3) Infine, sempre secondo il Tar del Lazio, la circolare sarebbe viziata per carenza di istruttoria, \u201cpoich\u00e9 genericamente viene fatto riferimento ad una intensificazione delle c.d. locazioni brevi su tutto il territorio nazionale, in ragione anche del Giubileo della Chiesa cattolica iniziato dal 24.12.2024, nonch\u00e9 ad una difficile evoluzione della situazione internazionale, ma tali affermazioni non sono supportate da alcun dato, necessario proprio a dimostrare la proporzionalit\u00e0 della misura adottata\u201d.<\/p>\n

Anche questo passaggio solleva pi\u00f9 di qualche perplessit\u00e0.\u00a0\u00c8 davvero necessaria un\u2019istruttoria per giustificare la preferenza per l\u2019identificazione de visu<\/em>? Questa scelta non \u00e8 certo motivata dall\u2019intensificarsi delle locazioni brevi, quanto piuttosto dalla necessit\u00e0 di dare effettivit\u00e0 al precetto di cui all\u2019art. 109 TULPS, escludendo prassi inadeguate. In questo passaggio il Tar confonde l\u2019occasio<\/em> che ha suggerito l\u2019opportunit\u00e0 di fare chiarezza \u2013 descritta invero in modo sintetico, quasi con una clausola di stile \u2013 con la ratio<\/em> della circolare.\u00a0Ma ammettiamo pure che l\u2019intensificazione delle locazioni brevi in corrispondenza con il Giubileo sia la ragione di fondo dell\u2019atto (cosa che all\u2019evidenza non \u00e8). Sarebbe stato davvero necessario offrire qualche dato a riscontro dei fatti menzionati dal Ministero? Che i flussi e le presenze turistici subiscano un forte incremento durante il Giubileo \u00e8 un dato di comune esperienza, che non pare affatto necessario argomentare pi\u00f9 di tanto.<\/p>\n

In sintesi, la sentenza del Tar del Lazio non convince sotto tutte le prospettive e non \u00e8 da escludere un\u2019impugnazione da parte del Ministero.<\/p>\n

Restano per\u00f2 sullo sfondo almeno due questioni: da un lato, la richiesta di semplificazione sempre pi\u00f9 pressante da parte di tutti gli operatori dell\u2019accoglienza turistica (dagli alberghi alle locazioni brevi), motivata dalla moltiplicazione di oneri e adempimenti amministrativi prodottasi negli ultimi anni; dall\u2019altro lato, la diffusa inosservanza di fatto dell\u2019obbligo di identificazione de visu, <\/em>difficilmente compatibile con l\u2019odierna organizzazione dell\u2019accoglienza turistica extra-alberghiera.<\/p>\n

Sul primo fronte, pi\u00f9 che un alleggerimento degli obblighi \u2013 che sono pur sempre posti a presidio di interessi della collettivit\u00e0 \u2013 sarebbe opportuno intervenire sugli aspetti pi\u00f9 pratici: procedimenti, strumenti, modalit\u00e0 attuative vanno ripensati, eventualmente concentrando i canali di dialogo con le molte amministrazioni interessate in un unico sportello digitale di facile accesso. In tal senso, il recente intervento legislativo promosso dal Ministero del turismo con l\u2019introduzione del CIN (art. 13-ter<\/em>, decreto-legge n. 145\/2024) rappresenta una grande occasione persa.<\/p>\n

Sul secondo fronte, come si \u00e8 cercato di argomentare, la soluzione per contemperare ordine pubblico e sicurezza ed esigenze gestionali degli operatori privati non pu\u00f2 certo essere quella di un allentamento dell\u2019obbligo di identificazione a tutto favore dei gestori delle strutture ricettive tale da svuotare di senso l\u2019art. 109 TULPS. Vanno piuttosto indagate nuove e pi\u00f9 sicure forme di riconoscimento a distanza (un\u2019ipotesi si \u00e8 fatta supra<\/em>), che sappiano davvero corrispondere al precetto, senza cadere nella fascinazione per nuove tecniche avanzatissime solo apparentemente risolutive e senza neppure dipingersi un mondo di check-in<\/em> ipertecnologici che non corrisponde affatto alla realt\u00e0 di molta parte della hospitality<\/em> italiana.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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