{"id":9817,"date":"2026-02-25T17:07:58","date_gmt":"2026-02-25T16:07:58","guid":{"rendered":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/?p=9817"},"modified":"2026-02-25T17:08:04","modified_gmt":"2026-02-25T16:08:04","slug":"la-riforma-nordio-oltre-il-testo-una-visione-costituzionale-che-allarma","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.lacostituzione.info\/index.php\/2026\/02\/25\/la-riforma-nordio-oltre-il-testo-una-visione-costituzionale-che-allarma\/","title":{"rendered":"La riforma Nordio: oltre il testo, una visione costituzionale che allarma"},"content":{"rendered":"\n

di\u00a0Antonio D\u2019Andrea\"\"<\/strong><\/p>\n

Molto spesso, nei confronti con i sostenitori della riforma costituzionale che vorrebbe separare le carriere dei magistrati del pubblico ministero da quella degli altri magistrati ordinari (per dare piena attuazione all\u2019art. 111 Cost., nella versione che avrebbe, a partire dal 1999, espressamente precisato che \u00abOgni processo si svolge in contraddittorio tra le parti, davanti a giudice terzo e imparziale\u00bb) si sente ripetere la litania che \u00e8 per questa ragione che si vuole elevare a principio costituzionale la separazione della loro carriera rispetto all\u2019altra. E che sarebbe dunque logico distinguere il loro autogoverno da quello dei magistrati giudicanti, sdoppiando l\u2019attuale e unico Consiglio superiore della magistratura in due distinti organi che in tal modo consentirebbero una coerente autonomia organizzativa e gestionale dei magistrati inquirenti, allontanandoli da qualsiasi contiguit\u00e0 con i magistrati giudicanti: pur nel pieno rispetto, si dice, dell\u2019autonomia e dell\u2019indipendenza riguardo alle ingerenze degli altri poteri dello Stato e, in particolare, del Governo.<\/p>\n

In effetti la riforma, pur allargando il proprio orizzonte, conferma nell\u2019art. 104 Cost. tale assunto, ma con l\u2019ulteriore e non superflua specificazione, secondo cui \u00abLa magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed \u00e8 composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente\u00bb. L\u2019innovazione, tuttavia, non si ferma qui: si cambia, come \u00e8 noto, la struttura dei due organi di autogoverno rinunciando all\u2019elettivit\u00e0 della componente togata \u2013 si passa al sorteggio \u201csecco\u201d \u2013 cos\u00ec da superare un metodo che avrebbe consentito, e che evidentemente potrebbe ancora consentire nonostante la separazione delle carriere, l\u2019affermazione di deleterie logiche correntizie ispirate dall\u2019associazionismo che contraddistingue la dialettica interna alla magistratura ordinaria; e si completa la \u201cmoralizzazione\u201d della magistratura ordinaria sottraendo ai due ipotizzati organi di autogoverno la competenza a valutare le sanzioni disciplinari che oggi \u2013 si afferma \u2013 sarebbero \u201cacqua fresca\u201d per la \u201ccasta\u201d della magistratura, assai indulgente con i propri adepti, proprio perch\u00e9 assegnate al Consiglio superiore della magistratura che al suo interno ha previsto, sulla base di norme legislative, una sezione apposita presieduta dal Vicepresidente, che \u00e8 un membro laico, e da sei componenti, di cui uno solo di nomina parlamentare e quattro membri togati, tra cui uno solo che abbia svolto funzioni di legittimit\u00e0. Tale delicato compito, che, come \u00e8 noto, viene preceduto dall\u2019avvio del procedimento da parte del Ministro della giustizia, il quale attualmente ha anche la facolt\u00e0 di impugnare le sentenze disciplinari sia pure dinanzi alle Sezioni unite della Corte di cassazione, si sostiene che andrebbe assolto con maggiore cura proprio per meglio assicurare un esercizio pi\u00f9 responsabile e attento della funzione giurisdizionale. A tale scopo con la riforma verrebbe affidato, per tutti i magistrati ordinari, che tornano dunque a essere considerati unitariamente, a un nuovo giudice speciale, l\u2019Alta Corte, composta da quindici giudici, presieduta da un membro designato dal Presidente della Repubblica o dai parlamentari, e per la quale si prevede la presenza di sei magistrati giudicanti e tre requirenti, sempre estratti a sorte, ma solo tra chi abbia svolto funzioni di legittimit\u00e0; il nuovo giudice disciplinare, sulla base di quello che tuttavia verr\u00e0 stabilito dalla successiva legge di attuazione, potr\u00e0 fungere, senza nessuna altra possibilit\u00e0 di impugnazione \u2013 ci\u00f2 viene specificato \u2013 da giudice di primo grado e di appello in questa materia, assicurandosi semplicemente che \u00abi magistrati giudicanti e requirenti siano rappresentati nel collegio\u00bb.<\/p>\n

Credo sia chiaro l\u2019obiettivo di natura costituzionale della riforma: nel nome della terziet\u00e0 del giudice si muove, con riguardo alla definizione dei procedimenti penali che presuppongono una parte pubblica, dalla separazione della magistratura requirente dal resto della magistratura propriamente giudicante e si arriva a ridefinire l\u2019assetto organizzativo di tutta la magistratura ordinaria, modificando in profondit\u00e0 la natura dell\u2019autogoverno di cui essa gode attualmente, riallocando all\u2019esterno di esso l\u2019esercizio del controllo disciplinare. Tutto ci\u00f2 sul presupposto che la magistratura, specie quella penale dalla quale si parte, non pare aver dato buona prova di s\u00e9 soprattutto per la sua autoreferenzialit\u00e0 che l\u2019ha condotta a diventare una sorta di contropotere capace di incidere impropriamente sul versante riservato all\u2019autonomia degli organi politici di derivazione popolare. Si potrebbero muovere obiezioni di merito a queste argomentazioni, ma il punto che si vuole approfondire \u00e8 un altro e riguarda il modo con il quale si invita a ragionare sul testo proposto dalla riforma attenendosi a quanto \u00e8 scritto \u201cnero su bianco\u201d e lasciando fuori qualsiasi altra considerazione appunto di contesto. Il che \u00e8 una richiesta difficilmente compatibile con chi di mestiere fa il costituzionalista ed \u00e8 chiamato, in primo luogo, a valutare gli effetti di sistema per quanto si \u00e8 gi\u00e0 prodotto nell\u2019ordinamento a seguito di quanto deliberato dalle Camere ed \u00e8 oggi oggetto di un referendum richiesto da pi\u00f9 parti, a partire da chi la riforma l\u2019ha approvata senza alcun coinvolgimento di soggetti estranei alla maggioranza di governo espressa dal centrodestra che, a tal proposito, rivendica quanto fatto \u201cin solitudine\u201d, trattandosi di dare attuazione al programma elettorale dimostratosi vincente nelle ultime elezioni del 2022.<\/p>\n

\u00a0<\/strong>A me pare evidente che, in primo luogo, proprio la scelta dello strumento utilizzato dal Governo \u2013 la revisione delle disposizioni costituzionali vigenti \u2013 costituisca un\u2019opzione molto precisa, perch\u00e9 lo scopo \u00e8 quello di incidere nel fondo sui precetti sui quali si fonda attualmente l\u2019autonomia e l\u2019indipendenza della magistratura ordinaria, per la semplice e dichiarata ragione di voler spostare il baricentro della relazione istituzionale tra l\u2019ordine giudiziario (spesso si ricorre al termine testuale utilizzato dal primo comma dell\u2019art. 104 Cost., \u201cordine\u201d piuttosto che \u201cpotere\u201d, credendo di depotenziarne i caratteri identificativi) e il potere legittimamente esercitato dagli organi politici. Ed \u00e8 per questa elementare considerazione di partenza che \u00e8 indispensabile saper valutare il testo<\/em> della riforma proposta nel contesto<\/em> nel quale \u00e8 maturata l\u2019opzione prescelta dal Governo in carica che, in verit\u00e0, non \u00e8 nuova nel panorama del riformismo nostrano, peraltro spesso non andato a buon fine.<\/p>\n

Certo questa riforma aggiunge dell\u2019altro, tanto alle note peculiarit\u00e0 procedurali sulle quali in questa fase \u00e8 superfluo tornare quanto a vecchie \u201cbattaglie di principio\u201d sperimentate infruttuosamente sin dai tempi della nefasta Commissione bicamerale, nella stagione nella quale il centrosinistra \u201cvincente\u201d con l\u2019Ulivo di Prodi \u201cincontrava\u201d il berlusconismo emergente (e pur miracolosamente sconfitto nel 1996 dopo la defezione della Lega di Bossi) per definire, si diceva allora, una nuova stagione proprio sul terreno del riammodernamento della parte organizzativa della Costituzione del 1948 – inclusa, almeno in quel momento, la stessa riscrittura dell\u2019attuale Titolo IV, rimasta invece estranea alle grandi riforme promosse in seguito dal centrodestra berlusconiano e dal centrosinistra renziano. Si aggiunge, tuttavia, a quanto gi\u00e0 visto un tasso di elevata contrapposizione istituzionale a difesa degli indirizzi perseguiti dal Governo (si pensi alla disciplina in tema di immigrazione e ai vari \u201cpacchetti\u201d in materia di sicurezza pubblica) e di aperta insofferenza mediatica persino rispetto a specifiche decisioni collegate all\u2019ordinario controllo spettante all\u2019apparato giurisdizionale senza alcuna implicazione nella sfera del processo penale: il che non induce francamente a leggere il testo della riforma, che si dice essere pensata per ottenere una separazione delle carriere dei magistrati penali cos\u00ec da consentire l\u2019esaltazione della terziet\u00e0 del giudice chiamato a decidere i destini dell\u2019imputato, senza nel contempo giudicarne la sua portata complessiva, omettendo di interrogarsi sulle valutazioni che nel frattempo vengono fatte dagli esponenti di punta della solida maggioranza di governo che si \u00e8 intestata la riforma costituzionale della magistratura, sorprendentemente presentata da qualche \u201cpurista\u201d del diritto, e tuttavia fiancheggiatore a sua insaputa (?) della manovra della maggioranza meloniana, persino come il naturale completamento della \u201csalvifica\u201d riforma dell\u2019art. 111 Cost. approvata nel 1999.<\/p>\n

Ovviamente non \u00e8 il caso di tornare a valutare quella pleonastica e certo sopravvalutata \u201caggiunta\u201d all\u2019originario testo dell\u2019art. 111 Cost. di norme che avrebbero introdotto una versione in scala ridotta del c.d. processo penale accusatorio finalmente \u201cgiusto\u201d anche nel nostro ordinamento (ma evidentemente ancora non del tutto), a prescindere da quanto da sempre stabilito dagli artt. 24 e ss. Cost. (il che causa tuttora deleteri equivoci concettuali); neppure \u00e8 il caso di minimizzare le evidenti disfunzioni che il servizio della giustizia arreca ai suoi operatori e al cittadino-utente ben oltre l\u2019esercizio della funzione giurisdizionale nel campo penale, di cui peraltro il legislatore ordinario ha continuato ad occuparsi senza soluzione di continuit\u00e0, sebbene con interventi non sempre in linea con il dettato costituzionale. Non \u00e8 egualmente il caso di minimizzare quello che, proprio in seno all\u2019organo di autogoverno della magistratura, \u00e8 accaduto nel recente passato e che certo le regole legislative che presiedono allo svolgimento delle stesse elezioni per la componente togata non sono state in grado di prevenire; insomma \u00e8 inutile e superfluo sottolineare quello che poteva essere e non \u00e8 stato fatto per meglio garantire efficienza operativa alla macchina giudiziaria e per tenerla al riparo da commistioni e logiche intrinsecamente politiche di cui proprio l\u2019organo di autogoverno \u00e8 stato vittima.<\/p>\n

Tutto ampiamente noto e oggetto di dibattito e di valutazione e tutto da mettere a fuoco e magari risolvere proprio sul terreno della legislazione ordinaria, volendo non distaccarsi dalla scelta di fondo operata dal Costituente, quella di tenere \u201cdentro\u201d alla giurisdizione ordinaria la magistratura requirente senza omettere di negare una ontologica distinzione di ruolo proprio tra i giudici in senso stretto e i magistrati del pubblico ministero che giudici non sono e che, tuttavia, come questi appartengono all\u2019ordine giudiziario sin dal loro reclutamento e nella valutazione del loro status professionale che ricade nella esclusiva competenza del comune organo di autogoverno. Le norme costituzionali vigenti hanno piena contezza di tale ovvia distinzione processuale e si spingono non a caso a richiedere (art. 107, terzo comma, Cost.) alle norme legislative sull\u2019ordinamento giudiziario la concreta specificazione delle modalit\u00e0 con le quali assicurare l\u2019indipendenza dei magistrati requirenti all\u2019interno di un ufficio unico che fa capo al suo responsabile \u2013 il Procuratore \u2013 attenuando, ma non gi\u00e0 annullando, le garanzie spettanti ai singoli magistrati, a partire dalla inamovibilit\u00e0, cos\u00ec come la Corte costituzionale ha avuto modo di precisare. Analogamente, una scelta di fondo \u00e8 quella che riserva al solo Consiglio superiore della magistratura le valutazioni deontologiche sull\u2019operato dei singoli magistrati: di questo si tratta quando si evoca la responsabilit\u00e0 disciplinare, che pu\u00f2 comportare, come per tutti gli altri ordini professionali, una specifica sanzione \u2013 da quella pi\u00f9 lieve, la censura, sino ad arrivare a quella pi\u00f9 grave, la destituzione \u2013 e non gi\u00e0 di altra valutazione attinente alla congruit\u00e0 della decisione assunta, che potr\u00e0 essere oggetto di possibili rimedi processuali secondo le ordinarie regole contemplate dalle norme vigenti, n\u00e9 alla valutazione della semplice illiceit\u00e0 di una condotta che potr\u00e0 essere, se del caso, perseguita come per tutti nelle sedi opportune giudiziarie.<\/p>\n

Se si abbandona questo quadro costituzionale di riferimento nel modo che \u00e8 stato sopra richiamato \u00e8 perch\u00e9 si punta non gi\u00e0 (e solo) a irrigidire o addirittura a impedire del tutto il passaggio da una funzione requirente ad un\u2019altra giudicante, cos\u00ec come neppure si pensa di variare il sistema elettorale per consentire la individuazione dei membri togati del Consiglio superiore della magistratura (oggi assai macchinoso e persino irrazionale), e neppure perch\u00e9 si vuole incidere sulla tipologia dei possibili illeciti disciplinari o mettere mano alla composizione della Sezione disciplinare: per fare queste cose sarebbe bastata, e basterebbe, una semplice legge ordinaria e comunque mettere mano al \u201cvecchio\u201d ordinamento giudiziario (R.D. 30 gennaio 1941, n. 12), che mantiene tuttora l\u2019impianto originario nel suo scheletro essenziale. E neppure si vuole mettere mano, magari meglio calibrandole, alle modalit\u00e0 con le quali si consente ai magistrati di andare \u201cfuori ruolo\u201d dismettendo la toga, nonostante la nota carenza di organico, per andare ad occupare posti dirigenziali presso varie amministrazioni pubbliche che alla fine divengono la loro occupazione definitiva; e neppure si stabiliscono regole pi\u00f9 stringenti rispetto a quelle che pure gi\u00e0 sono previste per impedire ai magistrati un comodo passaggio dalla dismissione della toga all\u2019espletamento di un nuovo e inedito ruolo politico o di amministratore pubblico, che si ottiene sin dalla accettazione di una candidatura ad una carica elettiva, a prescindere dall\u2019esito di quella competizione giocata fuori dalle aule giudiziarie e con regole di \u201cingaggio\u201d che si fa fatica, una volta accettate, a lasciarsi alle spalle.<\/p>\n

No, quello che si vuole fare \u00e8 piuttosto scardinare l\u2019assetto costituzionale vigente e conferire una delega sostanzialmente in bianco al legislatore (ed \u00e8 chiaro che la maggioranza governativa pensa a s\u00e9 stessa in tale veste), limitandosi a liberare il campo da alcuni capisaldi su cui si fonda attualmente l\u2019autonomia e l\u2019indipendenza della magistratura ordinaria. Si evince una considerazione congiunturale e avvilente per la stessa natura costituzionale dei precetti da porre alla base della riorganizzazione della magistratura nel nostro Paese. Ed \u00e8 cos\u00ec che il Consiglio superiore della magistratura, presidio unico della magistratura senza alcuna distinzione per le funzioni e le categorie che distinguono i magistrati, viene duplicato e indebolito quanto alla reale capacit\u00e0 \u201crappresentativa\u201d della componente togata: sorteggiare i membri cui si affidano funzioni organizzative connesse allo status di magistrato, giudicante o requirente che sia, \u00e8 cosa diversa dalla scelta consapevole frutto di una elezione, tanto pi\u00f9 se all\u2019interno dell\u2019organo agisce una componente di derivazione politica che ne pu\u00f2 condizionare l\u2019orientamento. Quanto all\u2019Alta Corte, tutto (direi troppo) \u00e8 rimesso alla valutazione discrezionale del legislatore ordinario: dalle modalit\u00e0 di composizione del collegio di primo e di secondo grado, alla tipizzazione degli illeciti disciplinari, potendosi persino supporre che la valutazione dei comportamenti deontologici eventualmente da sanzionare possa spettare a un collegio che non sia composto in maggioranza da appartenenti alle due magistrature ipotizzate (e, comunque, solo nella loro veste \u201capicale\u201d di chi svolge funzioni di legittimit\u00e0). A mio modo di vedere, rappresenta una grave patologia questo svuotamento di senso delle norme costituzionali che si aggiunge ad altre gi\u00e0 sperimentate, come l\u2019inattuazione della Costituzione che sconta l\u2019inerzia del legislatore che non d\u00e0 seguito all\u2019assetto organizzativo previsto ma che ha bisogno di essere completato dal legislatore per poter prendere vita (\u00e8 gi\u00e0 accaduto proprio con la Corte costituzionale e il Consiglio superiore della magistratura, che hanno iniziato a funzionare rispettivamente nel 1956 e nel 1958) e, come ricordato a proposito della parziale riscrittura dell\u2019art. 111 Cost. e forse anche in altre pi\u00f9 recenti occasioni, la stessa banalizzazione delle disposizioni costituzionali che specificano minuziosamente in chiave codicistica principi gi\u00e0 pacificamente esplicitati nel testo vigente per una sorta di zelante ricognizione dell\u2019esistente.<\/p>\n

La riforma Nordio si caratterizza, dunque, per l\u2019assoluta generalit\u00e0 e indeterminatezza delle norme costituzionali che si vorrebbero introdurre e che finiscono per essere un semaforo verde per il legislatore, dando vita ad una sorta di delega in bianco di cui si \u00e8 detto, in particolare a proposito dell\u2019Alta Corte, ma che attiene a tutte le altre questioni lasciate consapevolmente aperte (dalle modalit\u00e0 di effettuazione del sorteggio \u201csecco\u201d per l\u2019individuazione della componente togata in seno ai due Consigli superiori alla specificazione delle procedure necessarie per ottenere la selezione dei membri laici di derivazione politica prima del loro sorteggio \u201ctemperato\u201d previsto tanto per i due Consigli quanto per l\u2019Alta Corte).<\/p>\n

In ogni caso l\u2019incognita pi\u00f9 consistente riguarda proprio come cambier\u00e0 la figura del magistrato chiamato a svolgere esclusivamente funzioni requirenti e che, stando al testo della riforma, potr\u00e0 continuare ad agire in un contesto costituzionale che mantiene l\u2019obbligatoriet\u00e0 dell\u2019azione penale (art. 112 Cost.) e a disporre direttamente della polizia giudiziaria (art. 109 Cost.). Ora non c\u2019\u00e8 chi non veda come la figura del pubblico ministero, sganciata dall\u2019appartenenza ad un unico e solo ordine giudiziario, atomizzi \u2013 non solo specializzi \u2013 tale nuova figura di magistrato a partire dal suo \u201cindipendente\u201d reclutamento. Egualmente il funzionamento dell\u2019organo di autogoverno a s\u00e9 stante per i pubblici ministeri \u00e8, al momento, solo ipotizzabile, rappresentando una pagina nuova, ma vuota, che andr\u00e0 eventualmente riempita di contenuto e che in ogni caso informerebbe di s\u00e9 tutta la disciplina attinente allo status<\/em> \u2013 il nuovo status<\/em> \u2013 dei magistrati requirenti. In sostanza credo sia legittimo chiedersi come, nel mutato contesto costituzionale, potrebbe evolvere la magistratura requirente a partire dalla sua \u201cspecificit\u00e0\u201d culturale e organizzativa e guardare con preoccupazione ad una sorta di potenziamento della strutturazione verticistica del funzionamento delle Procure nel momento in cui si perde il collegamento con il resto della magistratura. Ci si pu\u00f2 domandare, nel contesto noto, che \u00e8 superfluo rammentare, se nella stessa impostazione della carriera per i singoli pubblici ministeri che ne faranno parte questa accentuazione, assai probabile, della conduzione verticistica dell\u2019Ufficio (con eventuale possibilit\u00e0 di assegnare o togliere inchieste di un certo tipo a questo o a quel magistrato con maggiore libert\u00e0 rispetto ad oggi) potr\u00e0 avere conseguenze, almeno indirette, tanto rispetto all\u2019avvio dei procedimenti penali quanto rispetto alle modalit\u00e0 di conduzione delle indagini giudiziarie. E ci\u00f2 a prescindere da quello che, a partire dall\u2019entrata in vigore della riforma, potrebbe suggerire un complementare e forse logico irrobustimento, sempre per via legislativa, di quella costituzionalizzata \u201catomizzazione\u201d della figura del magistrato inquirente chiamato ad assolvere una funzione che di per s\u00e9 e gi\u00e0 attualmente tollera una sorta di gestione gerarchica delle Procure.<\/p>\n

Una cosa mi pare tuttavia facile da ricordare restando fermi al testo della riforma: la ipotizzata separazione della carriera per i magistrati penali non incide sui meccanismi processuali esistenti per la parte che attiene alla fase delle indagini, nelle quali resta dominus<\/em> il magistrato requirente rispetto alla difesa della parte privata, l\u2019imputato. Il riequilibrio del diritto alla difesa nei processi penali, ammesso che sia necessario \u2013 ed \u00e8 probabile che in qualche fase lo sia davvero \u2013 in realt\u00e0 non \u00e8 mai stato l\u2019obiettivo della riforma, che anche a questo riguardo dimostra la sua pericolosa insensatezza, ed \u00e8 paradossale ignorare che lo sfregio costituzionale \u00e8 anche giocato su questo equivoco. Gli equivoci, tuttavia, anche quelli pi\u00f9 complicati da sbrogliare, alla fine si risolvono e si superano.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

di\u00a0Antonio D\u2019Andrea Molto spesso, nei confronti con i sostenitori della riforma costituzionale che vorrebbe separare le carriere dei magistrati del pubblico ministero da quella degli altri magistrati ordinari (per dare piena attuazione all\u2019art. 111 Cost., nella versione che avrebbe, a partire dal 1999, espressamente precisato che \u00abOgni processo si svolge in contraddittorio tra le parti, … Leggi tutto<\/a><\/p>\n

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