Il controllo dei conti pubblici e gli organi indipendenti

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di Guido Rivosecchi

La Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2018 (Nadef) presentata al Parlamento ha già suscitato diverse critiche non soltanto per la dubbia capacità di tenere le finanze pubbliche sotto controllo, con i conseguenti effetti che si determinerebbero sui mercati qui ben messi in rilievo da Andrea Pisaneschi, ma anche in merito al carattere effettivamente espansivo delle misure annunciate, con riguardo, cioè, alla loro capacità di favorire investimenti e crescita.

Quanto al primo aspetto, il provvedimento prefigura una consistente deviazione (peggioramento del deficit strutturale pari allo 0,7 per cento) dal percorso di convergenza verso l’obiettivo di medio termine assicurato dalla Repubblica italiana nel corso degli ultimi anni, pur a fronte di manovre che hanno comportato non secondari scostamenti dai parametri normativi europei. Questi ultimi, da rigidi, diventano maggiormente elastici nell’intarsio con l’art. 81 Cost. che consente l’indebitamento agli effetti del ciclo economico e al verificarsi di “eventi eccezionali”, sempre che, nel secondo caso, le misure derogatorie vengano approvate a maggioranza assoluta delle Camere.

Nel corso degli ultimi anni ciò si è verificato in più occasioni, ma sempre all’esito di negoziati con la Commissione europea. Basti pensare alle manovre con le quali i Governi Renzi e Gentiloni hanno ottenuto margini di maggiore flessibilità rispetto al disavanzo richiesto dalle istituzioni europee; o agli interventi di “salvataggio” delle banche, che, producendo debito e costituendo quindi un “evento eccezionale”, richiedono il voto a maggioranza qualificata del Parlamento.

Ben diverso l’orientamento assunto dal Governo in carica che ha “corretto” il DEF prevedendo un deficit rispettivamente del 2,4, 2,1 e 1,8 per cento per i prossimi tre anni.

A prescindere da ogni considerazione in merito alla quantomeno dubbia sostenibilità economica della manovra – soprattutto circa la facoltà di compensare con le misure di crescita l’aumento del disavanzo, senza produrre eccessive ricadute sul debito pubblico –, ci si potrebbe chiedere se gli interventi previsti dalla Nadef possano integrare la violazione della regola dell’equilibrio di bilancio e quali siano i poteri degli organi preposti al controllo dei conti pubblici in questa fase preliminare all’adozione della legge di bilancio.

Quanto al primo profilo, è quantomeno difficile, almeno in questa fase, ipotizzare una violazione della regola dell’equilibrio: infatti, le norme della legge rinforzata di attuazione dell’art. 81 Cost. (legge n. 243 del 2012) – che indubbiamente, per il gioco dei rinvii alle fonti del diritto dell’Unione europea, rafforzano sul piano contenutistico il vincolo di bilancio – devono essere interpretate alla luce del quadro costituzionale che mantiene buona parte della sua originaria duttilità non imponendo, cioè, una determinata politica economica. Ciò non significa, tuttavia, che le norme costituzionali oggi vigenti non implichino un problema di sostenibilità delle finanze pubbliche (art. 81, quinto comma, Cost.), che deve essere assicurata da tutti i pubblici poteri in coerenza con quanto previsto dal diritto dell’Unione europea (artt. 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost.).

Resta inoltre da chiedersi se, alla luce delle prassi e dell’esperienza maturata nei primi anni di applicazione della riforma costituzionale del 2012, Governo e Parlamento continuino a godere di un margine di discrezionalità tale da consentire incisivi scostamenti dal piano di rientro dal disavanzo e dal debito pubblico precedentemente concordato con le istituzioni europee.

In questa fase, mi sembra però utile soffermare l’attenzione sulla seconda questione sopra richiamata, relativa al ruolo e ai poteri degli organi di controllo di fronte alle prime reazioni delle istituzioni europee e dei mercati.

La mente corre immediatamente all’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB), organismo indipendente previsto dalla legge costituzionale n. 1 del 2012 a cui è affidata l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica con l’esplicito mandato di valutare l’osservanza delle regole di bilancio. L’UPB opera nel “sistema” degli analoghi Fiscal Councils istituiti dagli Stati membri, coordinati dall’European Fiscal Board, autorità chiamata a verificare l’andamento dei conti pubblici e il rispetto delle regole per conto della Commissione europea.

I c.d. Fiscal Councils rispondono proprio all’esigenza di assicurare nel sistema euro-nazionale di governo dei conti pubblici l’attendibilità delle stime previsionali sottoposte all’esame dei Parlamenti nazionali per assicurare la credibilità e la “tenuta” delle regole di governo dei conti pubblici.

L’ordinamento italiano si è quindi dotato di un organismo indipendente a cui fonti costituzionali e rinforzate rimettono la valutazione degli scostamenti dalla disciplina di bilancio euro-unitaria e degli “eventi eccezionali” che possono giustificare tali scostamenti. Si tratta quindi di funzioni strumentali alle decisioni del Parlamento e operanti su un piano distinto da quello degli organi di controllo e giurisdizionali (Corte dei conti e Corte costituzionale), in quanto espressamente rivolte a valutare l’attendibilità delle proposte del Governo rispetto agli obiettivi di finanza pubblica al fine di consentire una decisione parlamentare maggiormente consapevole. La ratio istitutiva, le peculiari caratteristiche strutturali e funzionali del Fiscal Council consentono infatti di intervenire tempestivamente e con modalità, in questa prima fase, maggiormente incisive rispetto agli altri organi di controllo.

Quanto detto assume tanto più rilievo se si tiene a mente che, anche a prescindere dalla sopra richiamata difficoltà di individuare un vincolo quantitativo nelle sole norme costituzionali sull’equilibrio di bilancio, vi è un problema di giustiziabilità del parametro. La Corte dei conti può infatti sollevare questioni di legittimità costituzionale per violazione della regola dell’equilibrio soltanto in sede di giudizio di parificazione del bilancio dello Stato, intervenendo, cioè, a consuntivo dell’esercizio finanziario, quando gli effetti dell’eventuale violazione si sono già irreversibilmente consumati. Ciò perché non è stata sinora percorsa con troppa convinzione la facoltà di sollevare questioni in sede di controllo preventivo, che pure la Corte costituzionale aveva riconosciuto all’organo di controllo delle finanze pubbliche in una lontana sentenza (sent. n. 226 del 1976). Né è ipotizzabile, nei casi in cui potrebbe venire in questione la “tenuta” dell’intera manovra finanziaria, che si possano attendere i tempi dell’accesso alla giustizia costituzionale.

Quando poi eventuali conseguenze negative della manovra discendessero direttamente dal diritto dell’Unione europea sarebbe auspicabile che fosse proprio l’UPB – la cui attività si esplica nella “rete” dei Fiscal Councils europei – a chiarire, in prima battuta, quelli che potrebbero essere gli scenari possibili.

Proviamo a esaminarli rapidamente. La Commissione europea potrebbe: a) ricorrere immediatamente ai poteri previsti dall’art. 7 del Regolamento (CE) n. 473/2013 del Consiglio del 21 maggio 2013 sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio (il secondo regolamento del c.d. “Two Pack”), che consente, durante la manovra, di richiedere misure di correzione del disavanzo eccessivo in caso di “inosservanza particolarmente grave degli obblighi di politica finanziaria definiti nel Patto di stabilità e crescita”; b) disporre l’apertura di una procedura di infrazione per deficit eccessivo, che può intervenire, però, soltanto quando saranno disponibili i dati a consuntivo, e quindi non prima di marzo-aprile 2019; c) aprire una procedura di infrazione per violazione del secondo parametro europeo (debito eccessivo), che, stando a un’interpretazione rigorosa delle limitazioni previste, in relazione alla situazione italiana – pur in mancanza di precedenti – potrebbe essere avviata prima che siano disponibili i dati a consuntivo.

Insomma, i poteri di intervento delle istituzioni europee non mancano già in questa prima fase e non è certamente un caso che la legge costituzionale n. 1 del 2012 abbia istituito un organismo indipendente onde assicurare controlli tempestivi anzitutto in riferimento ai parametri europei.

L’esigenza di garantire il raccordo con le istituzioni dell’Unione europea e di fornire risposte ai mercati da cui dipende, piaccia o meno, la credibilità dello Stato membro come debitore, ha indotto il legislatore costituzionale a potenziare organismi di questo tipo, quale riflesso del (preteso) sistema integrato di controllo euro-nazionale.

Nei prossimi giorni, già in sede di audizione parlamentare sulla Nadef, l’UPB potrà quindi fornire indicazioni significative. Nel frattempo, anche i rappresentanti delle istituzioni bancarie e assicurative del Paese potrebbero essere proficuamente ascoltati come soggetti che detengono larga parte dei titoli del debito pubblico destinati ad essere ricollocati sui mercati.

I cittadini e i risparmiatori hanno diritto di sapere che cosa stanno rischiando.

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