Formazione del Governo e votazioni on line: il problema non è tanto Rousseau ma Montesquieu

di Alessandro Morelli

La crisi di governo apertasi formalmente con le dimissioni del Presidente del Consiglio Conte lo scorso 20 agosto potrebbe risolversi a breve. In base a un accordo politico tra M5S e PD, faticosamente raggiunto negli ultimi giorni, lo stesso Conte ancora una volta ha ricevuto dal Capo dello Stato l’incarico di formare un nuovo Governo. Sembrerebbe ormai un’abitudine: è, infatti, la terza volta in meno di un anno e mezzo che Mattarella gli conferisce l’incarico. La prima fu il 23 maggio 2018, quando il tentativo si bloccò a causa del rifiuto opposto dal Capo dello Stato di nominare ministro dell’economia e delle finanze il professore Savona; la seconda volta il successivo 31 maggio e, in questo caso, si giunse alla formazione del primo Governo Conte.

Quest’ultima nomina, accettata – come avviene di consueto – con riserva, potrebbe condurre alla formazione di un Governo Conte-bis o un Governo Conte 2; le formule, non considerate equivalenti, denoterebbero rispettivamente continuità o discontinuità rispetto all’Esecutivo precedente. Com’è ovvio, al di là delle etichette (che servono, per lo più, a veicolare operazioni di marketing politico), a rilevare saranno i provvedimenti che il nuovo Governo adotterà, relativamente ai quali si potrà effettivamente concludere se vi sia stata o meno rottura rispetto all’esperienza precedente.

Non siamo però ancora al traguardo e non è detto che ci si arrivi.

Il procedimento di formazione del Governo, si usa dire, è disciplinato non soltanto da disposizioni costituzionali ma anche da norme non scritte: consuetudini, convenzioni, norme di correttezza costituzionale ecc. In realtà, molte di queste regole – la cui giuridicità, peraltro, è stata messa in discussione da diversi studiosi – sembrano essere saltate da qualche anno a questa parte. Tra le prassi che resistono vi è quella delle “piccole consultazioni” che il Presidente del Consiglio incaricato svolge dopo aver accettato l’incarico conferitogli dal Capo dello Stato. Queste ulteriori consultazioni non assumono il carattere di ufficialità di quelle svolte dal Presidente della Repubblica all’indomani dell’apertura della crisi di governo, anche se esse hanno la medesima funzione di consentire la verifica della possibilità di formare un nuovo Esecutivo. Nel caso in cui tali consultazioni avessero esito negativo, l’incaricato tornerebbe dal Capo dello Stato e, sciogliendo la riserva, rinuncerebbe (e, come si è ricordato, per il Presidente Conte non sarebbe la prima volta…).

Si è discusso, tra le altre cose, anche della volontà manifestata da autorevoli esponenti del M5S di sottoporre a una votazione on line, sulla piattaforma Rousseau, la decisione di formare il Governo con il PD. Una consultazione dall’esito incerto, considerato che fino a poche settimane fa i due partiti erano su posizioni radicalmente opposte. Il brusco mutamento di rotta rischia di non ottenere il favore dei militanti del movimento, il che potrebbe determinare l’interruzione di tutto il procedimento in corso. Al di là della questione politica, si è posto un problema di rilevanza costituzionale. Si è detto che, considerato che, dopo le prime consultazioni, Mattarella aveva precisato che avrebbe conferito l’incarico di formare un Governo politico solo di fronte a una chiara maggioranza, non vi sarebbe spazio adesso “per un’interrogazione a soggetti estranei al dialogo istituzionale”. Soltanto prima di portare la proposta al Capo dello Stato – scrivono Carlo Melzi d’Eril e Giulio Enea Vigevani – la base del M5S avrebbe potuto essere consultata, non dopo, poiché adesso si dovrebbe presupporre l’esistenza di “una maggioranza coesa, almeno sul programma presentato”, nonché la “ragionevole aspettativa di contare già sull’appoggio di parlamentari che… sostengano l’azione di governo”.

La questione è controversa. Non è facile risolverla, anche in considerazione del contesto inedito e dell’assenza di precedenti (nel caso della formazione del primo Governo Conte la consultazione on line sul “contratto di governo” avvenne, infatti, prima del conferimento dell’incarico al Presidente del Consiglio, e non dopo).

Si possono sviluppare, tuttavia, almeno quattro considerazioni.

La prima. Correttezza costituzionale a parte (su cui pure ci sarebbe tanto da dire), le consultazioni svolte dal Presidente del Consiglio incaricato hanno, come si è detto, un carattere informale: egli può ascoltare chi vuole, soggetti pubblici e privati. Inoltre, la riserva con cui accetta l’incarico presuppone un’ineliminabile condizione d’incertezza sugli esiti del procedimento. In altri termini, l’esistenza di una “maggioranza coesa” non è necessariamente presupposta, ma è quanto effettivamente il Presidente incaricato ha il compito di verificare. Ed è proprio per questo che egli accetta con riserva. Del resto, l’attribuzione dell’incarico da parte del Capo dello Stato alla persona che gli appaia nelle condizioni di poter formare un nuovo Governo si fonda sempre su un calcolo delle probabilità che rientra nell’apprezzamento esclusivo dello stesso Presidente della Repubblica. Nessun problema sembra porre, da questo punto di vista, la votazione sulla piattaforma Rousseau, che introduce una variabile come un’altra (di cui ovviamente il Capo dello Stato dovrà tenere conto) e può essere inserita – come consultazione informale – anche in questa fase del procedimento di formazione dell’Esecutivo.

La seconda. Se non ci sono limiti giuridici a una consultazione del genere, è anche vero che possono riscontrarsi ragioni di opportunità per le quali il Presidente della Repubblica può negare l’incarico (soluzione verso cui, come si è visto, Mattarella, in questo caso, non si è orientato); non già per l’anomalia della votazione on line in sé, non spettando al Capo dello Stato il compito di valutare la democraticità delle procedure decisionali interne ai partiti, ma per l’eventuale incompatibilità dei tempi richiesti dall’espletamento della stessa consultazione con quelli ritenuti necessari per la formazione del Governo. In ogni caso si tratta, ancora una volta, di valutazioni rientranti nella discrezionalità del Presidente della Repubblica.

La terza. Diverso sarebbe se il soggetto indicato dalle forze politiche di maggioranza si presentasse dal Capo dello Stato dichiarando che per lui l’ultima parola spetta a un’associazione, a un gruppo di interessi, a una società privata. Si tratta ovviamente di un caso di scuola (ma, come una volta ha ammonito Roberto Bin, i casi di scuola nel nostro Paese tendono a verificarsi…), utile, tuttavia, a definire il limite estremo della discrezionalità di cui gode il Capo dello Stato nel procedimento di formazione del Governo. In un’ipotesi del genere, infatti, egli non potrebbe conferire l’incarico di Presidente del Consiglio a una persona che ammettesse esplicitamente di non essere nelle condizioni di potere rispettare il giuramento di fedeltà alla Repubblica, di osservanza leale della Costituzione e delle leggi e di esercizio delle funzioni nell’interesse esclusivo della Nazione, cui sono tenuti tutti i componenti del Governo. Si tratta, tuttavia, di un’ipotesi remota, considerato che la riserva con cui si accetta l’incarico di formare un nuovo Esecutivo, in genere, non è motivata.

La quarta. Nella discussione sulla legittimità di una consultazione come quella alla quale il M5S vorrebbe sottoporre la decisione ultima sulla formazione del nuovo Governo, sono state riprese, in questi giorni, le questioni poste dalle concezioni della democrazia e del mandato parlamentare propugnate dal movimento, nonché il tema dell’effettiva democraticità e della trasparenza delle procedure decisionali dallo stesso adottate. Non v’è dubbio che, da questo punto di vista, le carenze siano notevoli (si pensi soltanto alla sanzione che il Garante privacy ha comminato, lo scorso aprile, all’Associazione Rousseau).

È anche vero, tuttavia, che il problema della democraticità dei partiti riguarda, in misura e modalità diverse, pressoché tutte le attuali forze politiche. La piattaforma Rousseau è solo uno dei tanti aspetti di un quadro altamente compromesso, nel quale appare assente, anche all’interno dei soggetti collettivi chiamati a svolgere un insostituibile ruolo di mediazione, una cultura delle regole e dei limiti giuridici al potere politico. Un deficit culturale che si riflette sul piano istituzionale, nel quale i partiti operano, e, dunque, sulle difficoltà che oggi vive il sistema delle garanzie costituzionali, sulla sempre maggiore evanescenza del sistema dei contrappesi e del principio di separazione dei poteri, sull’assenza di una normativa sul conflitto d’interessi. Insomma, si potrebbe concludere, con una battuta, che il problema oggi non è tanto Rousseau ma Montesquieu…