Debito pubblico ed equità tra generazioni

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di Glauco Nori

Il debito dello Stato si è mantenuto in limiti, ritenuti fisiologici, fino all’inizio degli anni ’80; poi è andato aumentando (solo in pochissime occasioni è diminuito, sempre in misura modesta) fino ad arrivare all’inizio del 2020 a più del 130% del PIL. Non si è stati in grado, o non si è voluto, utilizzare nemmeno la notevole riduzione degli oneri per interessi a seguito dell’entrata in vigore dell’euro.

La pandemia attuale ha reso più evidente (già lo era) a  quali rischi si va incontro quando i margini di manovra finanziaria sono ridotti.  Dell’argomento si continua a parlare, ma trascurando un profilo che non sembra possa essere messo da parte senza discuterne.

Per rendere più rapida l’esposizione si premettono alcune nozioni che altrimenti andrebbero date per scontate.

Deficit: secondo la nozione corrente, si intende la differenza tra spese ed entrate, previste nel bilancio annuale, quando le prime sono superiori alle seconde: in pratica, si spende più di quello di cui si dispone. L’art.81 Cost. non lo proibisce nemmeno nel testo attuale, modificato dalla legge costituzionale n.1 del 2012, che richiede l’equlibrio e non il pareggio del bilancio. Non è necessario soffermarsi sulle intepretazioni che sono state date alla norma aggiornata.

Il deficit comporta il ricorso al credito. I deficit che si ripetono negli anni vanno a cumularsi formando il debito complessivo che, per la sua persistenza,  trova  collocazione nello stato patrimoniale.

Oltre al deficit c.d.  nominale, calcolato sottraendo alle spese di esercizio le entrate dell’anno, c’è il deficit c.d. strutturale per il quale non si tiene conto delle partite temporanee e degli interessi sul debito.  E’ adottato in sede comunitaria perchè consente, o consentirebbe, svincolato come è da vicende temporanee, di fare previsioni più attendibili a lungo termine.

Nel giudicare un bilancio, insieme al dato quantitativo, si deve tenere conto di quello qualitativo, vale a dire degli obiettvi in  vista di quali la spesa è prevista. Per esempio, la spesa degli anni ’70 per la pensione a chi aveva prestato servizio per quindici anni, sei mesi e un giorno, con pensionati di  meno di quaranta anni di età, non poteva essere messa a confronto con quella per costruire una strada o una banchina portuale. La prima era di puro consumo, a favore dei soli destinatari dell’epoca; la seconda  produceva benefici per tutta la durata della utilizzazione dell’opera.

L’art. 119 Cost., nell’ultimo comma, consente agli enti territoriali di ricorrere all’indebitamento “solo per finanziare spese di  investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento”. Gli enti territoriali, in pratica, non possono  contrarrre debitì, non compensati a breve scadenza, con gli oneri corrispondenti a carico di soggetti diversi da quelli ne hanno benefici o, quanto meno, non comparabili.

Per lo Stato non c’è in Costituzione una norma corrispondente. Si è osservato che secondo gli artt.10 e 117 possono operare i limiti comunitari e  gli altri di origine internazionale. Questo non significa che non possano esserci limiti interni, di livello costituzionale, desumibili dal sistema.

Allo Stato, sia per gli strumenti di manovra, che gli sono stati riconosciuti, che per l’elasticità di alcune sue operazioni, si è sempre consentito di ricorrere al debito. I limiti, di volta i volta rilevati, sono stati di opportunità politica più che giuridici. Quando, per esempio, il debito già corrispondeva al pil annuale, prima di prevedere un nuovo deficit non si è ritenuto necessario, sotto il profilo dell’opportunità del momento, fare delle  verifiche preventive. In particolare non  si è calcolato il numero degli anni necessari per riportarlo nella  misura sostenibile, in base agli avanzi di bilancio prevedibili negli anni successivi, compresi gli interessi  sul debito stesso, che nei primi anni sarebbero stati più onerosi.

Quando il debito ha superato il 130% del pil, una analisi dettagliata sull’origine non sarebbe stata più necessaria. Se i deficit, che nel tempo lo hanno formato, fossero stati per investimenti, il debito non sarebbe arrivato a quell’importo perchè l’investimento produce un incremento successivo di ricchezza. Gran parte era, pertanto, per spese di consumo.

E’, o dovrebbe essere, arrivato il momento di verificare se le generazioni, che ne ricevono le utilità, possano contrarre  debiti che andranno restituiti da quelle successive o se incontrino limiti. Mettendo a confronto le generazioni, la sperequazione, sotto il profilo economico, dovrebbe  essere evidente. C’è da domandarsi se sia  indifferente dal punto di vista giuridico.

Recentemente c’è stato qualche accenno al principio di uguaglianza anche tra generazioni, ma considerato, almeno così è sembrato, più come criterio di equità che come principio costituzionale. Il perchè può forse trovarsi nella formulazione dell’art. 3 che si riferisce ai “cittadini”. Nell’Assemblea Costituente, in occasione della revisione formale, il Comitato di redazione, per eliminare il riferimento alla nazionalità, sostituì i”cittadini” agli “uomini” del testo originario. E’ stato quasi automatico concludere che siano i cittadini, come soggetti dell’ordinamento statale con capacità giuridica, che possano avvalersii del principio di uguaglianza. La tutela, di conseguenza, è stata collegata alla persona, come soggetto di diritto già individuato fisicamente, dal momento che la capacità giuridica si acquista  con la nascita (art. 1 c.c.).

Nell’ordinamento sono previste due eccezioni alla tutela giuridica legata alla preesistenza fisica della persona. Possono ricevere per testamento  i concepiti al tempo dell’apertura della successione ed il figlio di persona vivente, sempre al tempo  dell’apertura della successione, anche se non ancora concepito (art. 462 c. c.). Il concepito e il nascituro non  concepito possono anche ricevere per donazione, questa volta con riferimento al tempo della donazione  (art. 784 c.c.). In entrambi i casi si tratta di anticipazione a condizione che i soggetti nascano in futuro, quindi in favore di persone, fisicamente non esistenti, ma con una collocazione familiare individuata.

Non risulta che ci sia stata un’indagine mirata sull’applicabilità dell’art. 3 Cost. a chi non è individuabile fisicamente secondo criteri precostituiti.

Per le poiitiche sociali ed economiche da tempo si è posta l’attenzione sui rapporti intergenerazionali, nei quali i soggetti si collocano non come singoli, ma come membri di una categoria individuata secondo il tempo di vita.

La individuazione fisica dei soggetti è indispensabile nel codice civile, quando regola la posizione delle persone fisiche; lo stesso criterio potrebbe non essere seguito quando si passa a verificare se le tutele, che la Costituzione riserva ai “cittadini”, possano applicarsi non ai singoli, ma alle loro categorie distinte secondo il tempo della loro vita operativa, quelle che appunto sono le generazioni. Per la  loro collocazione in tempi diversi  possono sorgere questioni analoghe a quelle dei rapporti intersoggettivi.  Un caso è quello di una spesa di consumo, che  produce vantaggi alla generazione o alle generazioni che l’hanno deliberata, il cui onere, coperto con un debito, finisce a carico delle generazioni future che non  ne avranno un beneficio.

L’ordinamenrto giuridico, nel suo complesso, riguarda l’intera compagine sociale: gli esponenti dei poteri ed i loro elettori, insieme a tutti gli altri cittadini, soggetti di diritto anche in senso etimologico, che debbono sottostare a normative poste anche dalle generazioni precedenti.

Non dovrebbero essere dimenticati i principi di giustizia distributiva, che nel tempo hanno ispirato gli ordinamenti più evoluti, tra i quali “cuis commoda eius incommoda” che, detto in  termini correnti, potrebbe essere: “chi vuole i benefici, se li paghi”.

Almeno in linea di principio, non dovrebbero esserci difficoltà a riconoscere che è quanto meno singolare che ci sia qualcuno che disponga utilità in proprio favore, decidendo di farle pagare a chi viene dopo, anche se di quelle utilità non riceve niente.

Riconosciuto che c’è qualcosa che non va, resta da vedere se non ci sia anche un contrasto con qualche norma, prima di tutte con l’art. 3 Cost..

Se ne potrebbe mettere in dubbio l’applicabilità, come già accennato, perchè le posizioni messe a confronto non sarebbero omogenee: quelle di chi risente i vantaggi è riferita a persone già individuate o, quanto meno, individuabili, mentre non lo sono coloro che sopportano gli oneri, che potrebbe non essere nemmeno nati.

L’obiezione non sembra decisiva. Quando gli oneri, scaglionati nel tempo, diventeranno attuali, i soggetti che dovranno farvi fronte saranno ugualmente determinati o determinabili, quindi nelle stesse condizioni delle generazioni precedenti.

L’art.3 Cost., applicato tra generazioni e non  solo fra singoli soggetti, continuerebbe a svolgere la sua funzione di tutela di fronte  a discipline diverse, applicate irragionevolmente a situazione analoghe, ma anche a discipline identiche, applicate a situazione del tutto diverse.

La gestione del debito non può non essere elastica sotto il profilo temporale, nel senso che l’aumento e il rientro possano essere scaglionati nel tempo con criteri variabili.  Si tratta di vedere se non ci siano limiti, imposti dalla ragionevolezza.

L’aumento del debito, provocato dalla vicende attuali. sarà in  buona parte a carico delle generazioni future, ma reagendo e, si spera, neutralizzando il pericolo, si è realizzata una utilità che si estenderà alle generazini future. E così, anche se in misure diverse, in altre situazioni meno visibili. Non è lo stesso quando, per esempio, si danno benefici pensionistici in deroga alla disciplina in vigore, ricorrendo al  debito che pagherà chi viene dopo, senza averne un’utilità diretta.

Si potrebbe obiettare che le generazioni future si trovano le leggi belle e fatte, senza la possibilità di impugnarle per il tempo trascorso dalla loro entrata in vigore. Anche ammessa la violazione, non ci sarebbe uno strumento di tutela. Sarebbe come dire:  anche se la Costituzione fosse violata, non ci sarebbe il mezzo per rimediare. Un legislatore ragionevole dovrebbe reagire.

Un primo ostacolo, come si è accennato, è di natura procedimentale. Nel sistema costituzionale attuale manca chi possa impugnare direttamente davanti alla Corte costituzionale la legge in ipotesi lesiva. Sarebbe ugualmente difficile individuare chi, dopo avere proposto un giudizio, possa far arrivare la questione davanti alla Corte in via incidentale: sarebbero da individuare i soggetti direttamente danneggiati dalla norma, legittimati a proporre  tempestivamente un giudizio.

Si potrebbe creare un ente (non sarebbe da  escludere anche con una legge ordinaria), per esempio a base associativa, a cui affidare la tutela costituzionale delle generazioni future. Non si dovrebbe vedere in questo un’anomalia salvo che non si ritenga  che, secondo la Costituzione, le generazioni future non debbano avere le stesse tutele di quelle attuali. Il Parlamento saprebbe che, a proposito del debito pubblico, ci potrà essere un controllo da parte delle Corte costituzionale sulle singole operazioni. La Corte costituzionale ne valuterebbe la ragionevolezza tenendo conto di tutti i dati rilevanti, quali le necessità del momento, i tempi di ammortamento con gli oneri annuali conseguenti.  In quella sede il Governo avrebbe la possibilità di illustrare tutte le sue ragioni. Nè varrebbe obiettare che in questo modo la Corte sarebbe chiamata ad un giudizio sostanzialmente politico,  ma di quel livello non estraneo alla giurisdizione costituzionale. L’alternativa sarebbe che una classe politica potrebbe intervenire in  favore delle generazioni che l’hanno espressa,  ponendo gli oneri finanziari a carico di quelle future, rispetto alle quali non avrebbe nessuna responsabilità.

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